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水利建设大纲是从全面分析水利事业的现状出发，为适应社会经济发展的需要而制定的整个水利事业发展的总体战略安排。它应包括：对当前水利事业的全面评价，对今后水利事业发展的原则、方针、目标和实现目标的政策、措施和程序；应具有全局性、长远性、规律性和关键性的考虑和安排，不能局限于水利工程建设的规模和项目，也不能限于局部工作环节。
1.我国所处自然环境和社会经济发展特点决定了我国水利建设的长期性、复杂性、艰巨性和综合性
我国水资源不丰富、不均匀、不稳定，人口过多、分布过密、增长过快，人与水、土的矛盾日趋尖锐，水旱灾害频繁，其损失和影响随着人口的增长和经济的发展而与日俱增，这决定了水利建设的长期性和艰巨性。过去是如此，今后也是如此。水利事业在历史上曾经是治国安邦的重大措施，在未来也是保障国家安全、促进社会经济繁荣和改善生态环境的基础设施。因此，水利建设在社会经济发展中，应具有重要的位置和长期稳定的政策。
水是再生资源，从长时期看具有周期循环的规律，但是从中、短期看，又受随机因素的左右，这种随机因素既影响对付水旱灾害的策略，又影响社会公众对水利事业的认识和评价。水利建设是通过水利工程设施对水进行再分配（时序和空间的再分配），不仅直接影响工农业发展，而且改变生态环境，这种影响和改变是经过较长时期才得到反映的，既可取得巨大的经济效益，又可产生十分严重的不良效果，因此水利建设是一项既迫切需要，又须十分慎重的事业。根据当代科学技术水平和水利建设的特点，当前水利事业还处于半理论、半经验的基础上，还不能在建设之前作出比较全面的预测和判断，因此对已建成工程设施要不断改造和完善，这个过程是十分曲折和复杂的，所以水利建设并非是一项一劳永逸的事业。水旱灾害的防治标准和水的社会需求水平，随着社会经济发展变化，既取决于一定时期的经济财政能力，又取决于科学技术水平，更重要的是如何正确处理人与水的关系，即选择人类适应自然环境与改造自然环境的合理对策。据此，可以看出水利事业是自然科学、技术科学和社会科学密切结合、高度综合的部门，具有明显的动态变化。因此，需要全面综合地研究问题、慎重地决策和坚持不懈地总结经验、修正对策、补充规划和调整措施。
2.对新中国成立以来水利建设的综合评价
新中国成立以来，水利建设大体经历了两个时期，即恢复和准备时期，建设和发展时期，现在正进入第三个时期，即管理和改造时期。这三个时期大体与我国社会经济发展的分期相适应，可以社会主义改造完成（1956年）和党的十一届三中全会（1978年底）为界限。
恢复和准备时期是在当时的历史背景下进行的，即经过长期社会动乱、经济发展停滞、生产力（包括水利设施）大破坏之后，水旱灾害（特别是水灾）极为严重的情况下，新中国成立后广大群众迫切要求治水、恢复生产、安定社会，国家作为重大政治任务安排大量投资（从水利投资占全面经济建设投资的比重而言），群众主动进行大量的义务劳动（或半义务劳动），水利建设迅速在全国范围内开展。其内容是根据历史传统治水经验，恢复、整修、加固原有防洪、灌排工程设施。同时修建了经过长期研究、看准了少数重点工程（如三河闸、官厅水库、大伙房水库等），取得了显著成效。灌溉面积从1949年的2.4亿亩，迅速发展到4亿亩，江河防洪能力得到了加强，对当时恢复生产安定社会起了积极作用。这一时期水利建设是与整个国民经济发展水平相适应的，虽然科学技术水平较低，缺乏经验，但积极慎重，不断前进。1953年以后，积极进行了大江大河的综合性流域规划和重点支流重点开发的技术经济报告编制，组建科研、勘测设计专业部门和扩大了施工队伍，为水利建设的发展作了初步的准备。
1957年全国实现社会主义改造，广大人民要求迅速改变一穷二白的贫困面貌，打破苏联发展经济的模式，高速发展社会经济，为了适应这种形势，水利建设进入一个新时期，即建设和发展时期。在此期间以江河治理和农田水利为中心全面铺开，大、中、小型工程一齐上，动员民力之多，要求速度之快是空前的。经过“大跃进”期间的建设高潮，60年代前期的调整收缩，“文革”后期的大发展，水利建设取得了巨大成果，遗留了大量问题，也积累了丰富经验。为控制水旱灾害创建了比较雄厚的物质基础，因此：①初步控制了常遇的洪涝灾害，使我国东部人口密集、经济较发达地区，特别是黄淮海平原、长江中下游、辽河下游从多灾多难的局面达到相对稳定发展的新局面。②为农业持续发展创造了条件。③水资源综合利用取得了进展，如城市工业供水、水电、航运、水产等。④水利部门拥有相当巨大的土地、水域和人力资源，为综合经营准备了巨大的潜力。主要问题是：①骨干工程与面上配套工程未能协调发展，工程质量较差，不少工程存在安全问题，使已有工程设施不能充分发挥应有效益，造成社会财富的积压和浪费。②水利建设占地移民和行洪、滞洪区居民生产生活出路缺乏全面考虑和适当安排，既影响工程的正常运用，又造成相当范围的社会不安定和经济发展困难的局面。③水资源综合利用多目标开发的原则没有得到认真地贯彻，不少工程在防洪、灌溉、发电、航运、城市供水等方面顾此失彼，缺乏全面考虑和统筹安排，造成了相当的浪费和损失。④对生态环境的不良影响，没有给予足够的重视，一种是发展了新的破坏了老的（如塔里木河下游地区、河西走廊的北部、海河平原的东部，由于土地水分进一步失调而引起生态恶化），一种是水源污染严重，一种是水土流失没有得到控制，对这些问题缺乏明确对策，往往失去控制。⑤工程的更新改造缺乏应有的重视和有效的办法。⑥对于工程建设、运行调度的经营管理工程，缺乏正确的认识和科学的态度，长期摆在工作的次要位置，因而经营管理（包括一切企、事业单位）的体制机构长期不健全、不稳定，缺乏经济观点和强有力的组织领导，也缺乏必要的法规制度，与工程建设规模极不适应，因此造成水资源使用中的严重浪费。集中起来说：这一时期一切围绕工程的修建（包括科研和勘测设计部门），既忽视了前期工作（全面综合的研究）和科学的决策过程，又忽视了经营管理和对遗留问题及不良后效的及时处理；也可以说类似电子计算机应用，只搞“硬件”，不注重“软件”的建设，这样不仅不能充分发挥已建成工程的作用和效益，而且积累了大量难以解决的矛盾，成为当前的极大负担。也可以说集中起来是两个不适应，即：一是水利建设与整个社会经济发展不适应，既有财力、物力与建设规模的不相适应，也有群众使用工程设施的能力与建设规模的不相适应；二是水利建设与不断发展变化的生态环境不相适应。以上这些问题对今后水利建设的进一步发展带来长期的、深刻的影响，应该给予足够的估计。
党的十一届三中全会以后，我国社会经济发展从指导思想、管理体制、财经政策和对科学技术的认识都发生了新的变化，我国进入了一个新的历史时期。根据整个社会经济发展的方向、战略原则和部署，同时充分考虑水利工作的客观现实（既有成堆的问题，也有巨大的潜力），水利建设也进入了一个新时期，即管理改造和提高的时期。这个时期的中心任务是：巩固、改造现有工程设施，提高经济管理水平，加强科学技术工作，搞好重点建设，充分发挥已有工程设施的作用，不断提高经济效益。当然在这个时期还需根据国家财力兴办一批急需的骨干工程，但是必须摆好巩固、改造与发展的关系，要充分考虑点、线、面的合理关系（灌溉排涝是如此，大江大河干支流的关系恐怕也需重新考虑），不同的地区可以有不同的部署原则。这几年在加强管理和注意巩固、改造等方面的工作采取了一些积极有效的措施，已初见成效，但工作的几个主要环节并未得到根本好转。水利建设的这第三个时期，要持续多久？现在还看不清，但时间不会太短。因为虽然每年还有很大面积的水旱灾害，但毕竟比过去轻多了，如不遭遇大范围特大灾情，一般不会过分影响全国经济的持续发展，或打乱国民经济的部署，社会对大规模兴修水利的迫切感已大为减弱，最近两年来的实践也证明了这一点。同时，还必须看到其他产业部门如城建、交通、农村基本设施等“欠账”比水利还严重，国家和群众拿出很多的钱和劳力大搞水利也是不现实的。因此，这个时期不会太短，估计2000年前都会如此。今后，除大江大河的防洪问题可以独立规划外，其他水利问题可能要纳入一个经济区的全面规划之中，一项水利工程或措施只有在一个经济区内摆正了位置，明确了效益，才能修建，像过去那种决定水利项目的办法，可能是不行的。远景规划之所以困难，也在于对整个社会经济的发展前途摸不准，当然也还可以按照传统的办法提出一个轮廓的设想，把摸清水利发展的潜在能力作为第一步。在新的时期，工作的指导思想和工作方式，都需要有一个新的考虑，老一套的办法是行不通的。关键是处理好“统”和“分”的关系，“管”和“不管”的关系，同时必须深入研究一下今后经济发展规律对水利的影响。
综合以上看法，我们的态度应该是：肯定过去，正视现实，总结经验，以新的姿态迎接未来。
3.水利建设面临的新形势和新任务
当前我国正面临开创社会主义现代化建设新局面的紧要关头和世界技术革命的前夜。水利工作必须适应这种新形势，制定新的发展战略，研究新的政策法规，实行新的管理方法，才能有发展前途。为此，必须认真分析研究水利工作在新形势下的新特点。
（1）我国当前经济发展的核心问题是：全面提高经济效益，加快发展速度，积极扩大商品生产，严格执行按劳分配制度。全面经济核算、投入产出效果、国家财政收入、个人经济收入和行业之间的发展竞争等因素，都提高到一个新的水平。水利工作必须全面（包括工作的各个环节和部门）转向以提高经济效益为中心的轨道上来。那种不计成本，不研究经济效益，不考虑提高群众的现实利益和职工经济收益，都是行不通的，或者是严重阻碍发展速度的。
（2）由于各地区（包括省级及以下各级）经济发展的不平衡（这种不平衡在一定时期内将越来越严重）和水资源本身分布及开发程度的不平衡，使得各地区对水资源开发特别是跨地区的开发，依赖程度大有不同。因此，涉及全局的大江大河防洪工程体系和大区域的水源工程，将更加依赖中央举办，但受益地区往往提出过高要求，非受益或受益较少的地区将会提出越来越高的补偿要求，致使工程规模过大和中央财政难以负担。因此，无论防洪或跨流域引水工程都必须采取适当的经济负担政策（受益要分担投资，用水要负担水费），才能促进这类工作的发展，单纯的靠行政决策，不一定完全奏效。
（3）农业联产承包制的落实、专业户、重点户的发展，从自给生产到商品生产的转变，中小城镇建设的加速等因素，将给水利工作带来以下问题：①改善生产条件，提高供水水平的要求将会不断发展，但各地差别会很大。②自己集资兴办有现实利益的小型工程和自己管理直接受益工程设施的积极性也会提高。③对涉及广大范围的公益设施或与当前现实利益结合较小的工程设施则兴趣较少，也受财力的限制。④不愿无偿或低工资出工维修现有工程设施或兴修新工程，这必然要增加维修费用和工程造价。因此，加强组织协作、进行技术指导和制定合理的负担政策，并改变相应的管理体制就十分迫切。新的政策制定或体制改革必须适应农村总的体制形式，力求做到群众或集体“自建、自管、自用、自己更新改造”的目的。
（4）由于人口的不断增加和农村多种经营的发展，在农村联产承包责任制继续落实和发展的情况下（如山林、水面的承包），农民与土地的关系更为密切，凡可利用的土地和水域都将得到利用和分户长期管理，地价也将大幅度上升，这对水利工作将产生两方面的直接影响：①负担行洪、分洪、滞洪的土地（包括河滩地）和原有的天然湖泊水面，都具有双重任务，既是生产基地又是防洪设施。是生产基地就必须让赖以生活的居民得到比较稳定的生产条件和经济发展的出路；是防洪设施，就必须运用灵活，允许土地和水域遭到一定的破坏和变动。两者是矛盾的，有时十分尖锐。这就需要对这些地区实行特殊的管理体制和政策，同时也需要一些特殊的工程设施。②新建工程永久占地将越来越困难，经济代价越来越大，因此，对土地的征用必须十分慎重地研究和严格地控制，同时对处理大量移民和不同性质的水利工程占地赔偿需采取新的明确政策和具体办法。
（5）大中城市的不断扩大，导致生活和工业供水急剧增加，污水排放量急剧增大，城市防洪和排水问题越来越复杂，要求越来越高，城乡之间、工农业之间的矛盾也越来越大。过去那种城市供排水和水利建设分开的局面，将难以维持，必须发展一种综合性的城市水利工作部门。城市供排水和污水处理应纳入水资源统一规划之中。工业生产成本应考虑供水水费和污水处理费用。
（6）水资源和水域开发、管理、使用的各个部门随着经济发展，部门之间和地区之间的矛盾日益尖锐，水资源和水域的开发必须建立在统一规划、统一政策和统一管理的基础上。这种统一主要是认识、法规、政策的统一和行动的相互协调。
（7）已有工程具有巨大的潜在能力，是继续挖掘、不断扩大效益的重要对象。同时也应看到水资源开发自然条件优越的河段和地区越来越少，进一步开发建设的新项目，大部分自然条件越来越差，不是地形地质条件差，就是水源不足，因而工程造价高、工期长、经济效益相对下降。
（8）新的科学技术发展，给水利建设带来了巨大的动力。特别是新的勘探设计技术、新材料、新的施工工艺、新的施工机具和以系统工程为核心、以电子技术为手段的水资源规划和管理技术在水利建设中将有广阔的应用天地。如果在管理体制、技术经济政策和智力开发工作方面能合理协调，将大大促进水利事业的前进。
（9）为了实现我国经济建设总的奋斗目标和战略步骤，现有的水利基础是不能满足为社会经济发展提供必要的安全保障和水资源需要的。突出的问题是：①主要江河防洪能力较低，每年都还有相当范围遭受洪涝灾害，遇到大洪水和特大洪水损失很大，仍然可能出现打乱国民经济发展部署的严重局面。②北方水资源严重缺乏，对工农业的发展均产生明显的制约作用，在遭遇特殊干旱年份，不能保证工农业现有生产规模的正常生产和城市人民生活用水。③农业发展要求较快的扩大并改善农田排灌面积，但水土资源分布的不平衡和工程的艰巨，以及国家财力、物力的困难，都使这一要求难以解决。④在整个社会经济发展中，当前两个严重问题是环境污染和生态破坏，水利工程措施是解决上述两大问题的重要手段，如水源保护、防止土地恶化和防止水土流失都需要在水利工作中予以充分考虑。⑤水资源的综合利用水平有待进一步提高。由于长期水利建设全面规划的工作薄弱，修建工程失去控制，在水利建设进一步发展时，有一个对原有水利工程设施进行调整和对已利用水资源进行再分配的问题。因此，必须搞好全面综合规划，这个规划既要包括对已建成工程的调整改造，又要研究新的发展，而且两者必须密切结合。
（10）根据当前的国家财政经济状况和整个国民经济调整水平看，在今后相当时期内（譬如说1995年前）国家用于水利的资金是有限的，不可能大幅度地增加，维持现有的工程简单再生产、进行必要的改造更新已经十分困难，能用于新建工程的资金更为有限。这种需要和可能的矛盾将长期严重存在，短期内难以缓解，因此我们无论搞经营管理或进行规划设计，都必须考虑这一点，必须尽量挖掘内部潜力，节约国家投资、择优选定建设项目。在事业发展中也要精打细算，控制规模，减少重复。
以上特点和要求，是我们水利工作各个环节所必须考虑的问题，也是我们制定水利建设发展战略原则的出发点。
4.新时期水利发展的战略原则和总目标
从长远观点看水利建设必须与整个社会经济发展相协调，控制水资源供需平衡和水灾范围，力争实现最优社会经济效益，促进生态环境的改善，实行水资源开发利用的统一规划、统一管理，为社会主义现代化建设全面服务。水利工作要面向全社会，依靠群众，扩大服务对象，开放业务范围，搞活经营管理，实行受益负担相一致的政策，不断提高经济效益，积极发展自力更生独立经营的能力，以适应社会经济的改革和发展。
当前，应以管好用好现有工程设施，使其充分发挥作用，进行配套改造，挖掘潜力，处理遗留问题，进行重点建设。水利工作本身要积极进行改革，加强法制建设和前期工作，为长远发展创造条件。
水利建设总的战略目标是：为社会主义现代化建设提供防洪安全和水资源的保证，为此要使水利工作不断跟上现代化的步伐。具体要求：
（1）对已建成工程设施不断完善改造，按照经济原则建立修建、使用、维修、更新改造的合理管理体制和经营方式，保证已建成工程设施长期、持续发挥作用。
（2）根据社会经济发展的需要和可能，逐步提高江河防洪能力；解决城市工业供水和农村牧区饮水困难；扩大农田排灌面积；提高水资源综合利用水平；开展水土保持、水源保护和防治土地恶化，改善生态环境。（不同时期的不同要求从略）
（3）发展科学技术和智力开发，抓住新技术（或新产业）革命即将到来的有利时机推动水利工作的改革和水利建设的发展。
（4）不断进行改革。建立健全立法、标准、规章、制度和制定、修订重大政策，把水利工作建立在高度科学技术和现代化经营管理方法的基础上。
（5）生产性或为生产服务的企、事业部门要逐步成为独立经济核算、任务与经费密切挂钩和自负盈亏的经济部门，逐步减少国家财政负担。
5.水利建设前景的预测
分析社会经济发展对防洪安全和水资源的需要程度，分析可能给予发展水利的各种条件和水资源本身开发利用的潜力和难度，对不同时期，如2000年、2030年，不同地区提出：水量供需平衡、水灾防治程度、水资源综合利用发展需要、生态环境可能变化等作出分析预测，这种预测可以是粗略的，但必须能说明不同地区不同时期水利发展的方向任务。
6.巩固、改造现有水利工程设施和处理遗留问题的目标、政策和措施
应包括：①水库加固、改造的标准要求、重点项目和实施步骤。②行洪、滞洪区的改造和管理的目标、政策和措施。③灌区的配套和改造，包括新灌排技术的推广应用。④机电排灌的更新改造。⑤已建成工程通航、发电、水产的补充工程措施。⑥基本建成投产工程的尾工处理。⑦几个生态环境严重恶化地区补救措施。⑧水库淹没区移民遗留问题的处理。以上几项工作，着重研究：目标、政策和处理方法，特别重要的可列出项目。
7.今后重点建设的战略部署
可按2000年和2030年两个水平研究：大江大河治理，包括防洪和水资源综合利用；供水工程，包括跨流域引水；农田排灌；水源和国土保护等方面的具体目标和重点项目以及经济效益，并提出实施步骤。
行政管理和事业分工，农业、工程管理、施工要与行政管理分开。水利部今后的主要任务是什么？管什么？不管什么？
8.建设三大工作体系
三大工作体系包括：①前期工作和决策工作体系，它包括水土资源观测、调查、分析评价工作，技术经济研究工作，综合规划计划工作和政策研究工作等。②工程建设工作体系，它包括具体工程的设计、施工、移民安置、设备制造以及为这些工作直接服务的科研工作，如果能将施工队伍变为完全独立的企业并采用投标承包制，设计施工的管理可以搞“一条龙”。③工程管理、调度和综合经营体系，每个体系是紧密联系的有机结构，每个体系有一定的独立性，又能互相制约，因此，需研究机构的合理布设，任务的分工和联结，工作的程序和方法，特别要研究如何通过经济手段进行管理。
9.重大政策和水利立法工作
10.科学技术的发展
重点搞清现代科学技术在水利工作的每个环节中应该吸收什么，发展什么，据此制定科学技术的发展政策和推广应用措施。所谓“第四次产业革命”标志性的东西是：信息技术、人工智能、新材料、生物工程、航天工程和海洋工程。水利建设是以老的传统技术为主的部门，新的科学技术主要对前期工作和管理工作影响最大，可以考虑在这两个方面积极采用新技术，但必须进行具体分析研究，从实际特点出发，要十分注意防止盲目性。也要进行全面规划和可行性研究。
11.关于智力开发
当代的经济发展，已经从过去的“一维”发展向“三维”发展过渡。过去的“一维”发展主要是追求产品数量的增加，只要有产品，使用是不成问题的；后来发展到光有产品不行，还要专门研究使用方法，这就是“硬件”与“软件”的关系，也就是“二维”发展；今后智力开发成为经济发展的第“三维”，只有“硬件”、“软件”和“智力”三者协调发展，才能产生革命性的变化。因此，智力开发要从水利事业结构、发展规划和当代科学技术发展动向研究智力开发的规划。
12.队伍建设
应包括：队伍结构、知识结构、劳动政策和管理体制等。
（1）“大纲”的编写，既需要对整个社会经济发展有所了解，并对水利现状进行广泛的调查和分析，又需要全面综合和概括。而综合和概括是工作的核心和关键。现在一般的情况是各部门都有所了解，但分散而不集中，综合的工作尚难起步。因此，首先需要组织少数人提出一个“大纲”的轮廓设想并提出需要深入调查研究的关键项目，然后动员大家分头去做，限期提出分项的专门报告。然后进行第二次综合，提出较具体的“大纲”，广泛发动群众进行讨论、修改、定稿。此工作估计需两年时间。
（2）组织成立一个“大纲”编写小组，由部长亲自挂帅，集中5~7人，组织调查研究和进行综合分析整理。各业务司局、流域机构和属于大江大河流域的重要地区指定少数人进行流域或本地区的研究，作为部“小组”的特约成员或顾问。定期讨论研究和部署工作。
（3）当前需要进行的调查研究工作：①搞清各类水利遗留问题（过去计划司已做过部署，现在正在进行）。②在新的农村形势下，农民对水利的要求和自建、自管水利能力的调查（选择不同地区、不同类型进行重点调查）。③水利水电施工队伍现状及改革办法的调查。④大、中型水利水电工程管理体制和多种经营的调查研究。⑤现代科学技术在水利事业中应用现状的调查（可选择几个重点项目进行，如：防汛通信调度及水文测报自动化技术，电子计算机的应用，遥感技术的应用，设计工作自动化等问题的研究）。