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高智新
随着城市化进程的加快，农村土地大量被征收、征用，由此引发的承包地征收补偿费用分配纠纷案件不断增多。这类案件交织着各方利益的冲突，对抗性强、矛盾突出。妥善处理该类纠纷对维护农民利益，维护农村社会稳定具有重要意义。本文将着重介绍承包地征收补偿费用分配纠纷的几个常见问题。
老王、老张系夫妻关系，二人育有一子小王，三人均系某村村民。1998年1月1日，老王作为家庭的代表，与村集体经济组织签订了土地承包合同。2019年，因公共利益的需要，某村整体搬迁，国家已将土地征收补偿费用支付给了某村村委会，因某村村委会未通过民主议定程序作出补偿分配方案，导致土地征收补偿款尚未发放，老王、老张、小王认为村委会侵犯了其合法权益，故诉至法院，请求村委会支付土地征收补偿款。
人民法院认为，承包地征收补偿费用的分配属于农村集体经济组织自治范畴，承包地征收补偿费用“分不分”“分给谁”“分多少”等问题应当由农村集体经济组织成员通过民主议定程序形成决议。本案中，针对土地补偿费用分配问题，某村村委会尚未通过民主议定程序作出补偿分配方案，因此，老王、老张、小王所提本案诉求属于农村集体经济组织的自治范畴，而非人民法院受理民事案件的范围，故裁定驳回老王、老张、小王的起诉。
承包地征收补偿费用分配纠纷，主要是承包经营的农村土地被国家依法定程序征收后，国家依法给予失地者的补偿费用分配问题。这类纠纷的核心问题在于“分不分”“分给谁”“分多少”。村民认为其丧失了土地，理应获得补偿，若未收到补偿款，便诉诸法院，那么问题是，法院可以处理任何案件吗？答案是否定的，法院无法触及生活的方方面面，否则将过度行使司法权，造成社会的混乱。属于村集体经济组织自治范畴的事项，司法介入有限度。
首先，应当明确的是土地补偿费用归村集体所有。
根据《宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。据此，承包地属于村集体所有的财产，征收补偿费用是对承包地所有权灭失的补偿，因此，承包地的征收补偿费用属于村集体所有，并适用村民自治的原则由村集体决定最终的分配和使用方案，村集体在作出分配方案时应当秉承平衡各方利益的原则。
其次，土地补偿费用的使用及分配方案属于村民自治事项。
根据《民事诉讼法》第一百二十二条的规定，起诉应当符合法律规定的条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。也就是说，人民法院受理民事案件是有条件限制的，不属于人民法院民事案件受理范围的，人民法院不能受理，否则将违反法律的规定。
村民自治的实质是让广大农民群众自己当家做主，通过民主的形式组织起来，进行自我管理、自我教育、自我服务，共同办理好本村事务。根据《村民委员会组织法》第二条、第二十四条以及《民法典》第二百六十一条的规定，承包地征收补偿费用的分配、使用事项属于村民自治的范畴，上述条款体现了立法保护和尊重村民自治权利的理念，同时也体现了司法适度介入的导向，这对于激发基层民主政治活力、维护农村社会稳定具有重要的意义。
《中华人民共和国民法典》
第二百六十一条 农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。
下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：
（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包；
（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；
（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；
（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；
（五）法律规定的其他事项。
《中华人民共和国村民委员会组织法》
第二条第一款 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
第二十四条 涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）从村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》
第二十二条 农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。
土地征收，是指国家基于公共利益的需要，将集体所有的土地强制性收归国家所有的行为。
土地征收是对所有权的征收，是物权变动的一种特殊形式，具有国家强制性，因此，土地征收的主体只能是国家。土地征收必然造成土地承包经营权人的财产损失，因此，土地征收后必须给予土地承包经营权人一定的经济补偿，涉及金钱必然会涉及村民的根本利益，一旦利益受到侵害，村民有可能诉诸法律，但是有些案件人民法院是不应受理的，已经受理的应当裁定驳回起诉。这类纠纷中人民法院不予处理的常见情形有：
1.发包方未收到补偿费用的。土地征收存在两个层面的法律关系：国家和集体土地所有权人（发包方）之间的关系以及集体土地所有权人（发包方）和土地承包经营权人（承包方）之间的关系。承包地征收的主体是国家，承包地的发包方为农村集体经济组织
，由于征收法律关系建立在征收方与发包方之间，征收方一般会将补偿费用一并支付给发包方。因此，作为发包方的农村集体经济组织并不是基于土地征收而发生补偿费用的义务主体，只有在其收到国家给付的相关补偿费用的情况下，农村集体经济组织才有义务将补偿费支付给承包方。因此，在发包方未收到国家补偿费用的情况下，承包方起诉要求支付补偿费用的，人民法院不予受理。
2.农村集体经济组织未作出分配方案的。这就是案例中的情形。土地补偿费用的分配，由村集体通过民主议定程序讨论决定，在村集体经济组织作出分配方案之前，村民不得起诉要求分配土地补偿费用；同样地，在分配方案中未确定将安置补助费用和社会保险费用分配给农民个人的，失地农民不得请求支付该费用。但是，如果村集体已经形成了承包地补偿费用分配方案，当事人就该分配方案的履行提起的诉讼，属于人民法院的受案范围。
3.未实际取得承包经营权或土地四至不明的。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。另外，村民虽获得了土地承包经营权，但是土地四至不明，要求村委会落实土地具体四至的，视为未实际取得土地承包经营权。也就是说，在取得补偿费用的基础还没有确认的情况下，应当先行处理承包经营权问题。
4.对分配的数额有争议的。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款规定，农村集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。
5.就分配方案不满的。对分配方案决议不满提起诉讼的，该事项属于村委会民主议定程序解决的事项，法院不予处理。根据《土地管理法》第四十七条第三款规定，多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。据此，对分配方案不满的，村民可以向上级行政机关反映。
根据《民法典》第二百四十三条第一款、第二款的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《土地管理法》第四十八条第一款、第二款规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。
据此，承包地征收补偿费用主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗等的补偿费用。
1.土地补偿费：是指国家建设需要征用农民集体所有的土地时，国家依法向被征地单位支付的款项，其实质是对农村集体土地所有权的补偿。
2.安置补助费：是指国家征收集体土地后，安置被征地单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用，通过支付安置补助费，保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农户的基本生活，安置补助费具有很强的人身性。
3.地上附着物和青苗等的补偿费用：地上附着物补偿费，是指针对被征收土地上的建筑物、构筑物，如房屋、水井、道路、管线等的拆迁和恢复费，以及被征收土地上林木的补偿或者砍伐费。青苗补偿费是对征收土地上生长的农作物，如水稻、小麦、玉米等造成的损失给予的一次性经济补偿费用。
如前所述，承包地征收一般存在两个层面的法律关系，由于征收的法律关系存在于征收方与土地所有权人之间，一般来说，征收方会将土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗等的补偿费用先行支付给农村集体经济组织，再由农村集体经济组织将这些费用支付给承包方。
1.土地补偿费：土地补偿费实质上是对集体土地所有权的补偿，土地所有权属于村集体，因此土地补偿费归农村集体经济组织所有，农村集体经济组织经过民主议定程序决议“分不分”“分给谁”“分多少”，该费用只能在本集体经济组织成员内部进行分配。
2.安置补助费：安置补助费具有很强的人身性，只有家庭承包方的集体经济组织成员享有安置补助费请求权。如果农户需要由村集体经济组织统一安置的，该款项归发包方统一管理和使用，用于发展生产和安排就业，发包方应当专款专用，不得挪作他用。由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位，已经统一安置的承包方无权请求发包方支付安置补助费；在农户放弃统一安置的情况下，安置补助费应当支付给该家庭承包方。
3.地上附着物和青苗等的补偿费用：根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条，承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地经营权以出租、入股或者其他方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。地上附着物和青苗等的补偿费用是为了弥补地上建筑物或者附着物及征收土地上栽种的作物的损失而支付的费用，该项补偿费用的取得不以具有本村集体经济组织成员资格为前提。
该条第二款是针对土地流转给第三方后，地上附着物和青苗等的补偿费用归属的规定，理解起来稍显复杂。其实“流转”一词并非严格意义上的法律术语，是承包农户处分其土地承包经营权的各种行为的总称，包括出租（转包）、互换、转让、入股等。
各种流转方式存在法律效果上的差异，根据“三权分置”的理论，承包地通过出租（转包）、入股等方式流转给第三方的，转让的仅是承包经营权，土地承包权不变，也就是说出租（转包）、入股并不影响承包方的地位，不改变原有的承包关系，针对补偿费用发生纠纷的，应当适用第二款。而以互换、转让方式流转土地承包经营权的，产生转移土地承包经营权的法律效果，双方当事人地位互换，成为彼此承包经营关系项下的承包人，相应的权利义务也发生转移，因此发生纠纷的，应当适用上述规定的第一款，不适用第二款。
应当指出的是，该条“除当事人另有约定外”的表述充分体现了意思自治的精神，当事人可以自行约定地上附着物和青苗等补偿费用的归属，在不违反法律、行政法规的前提下，该约定有效，应当尊重双方的约定。
承包地征收补偿费用分配纠纷涉及农民的核心利益，处理好此类案件需要多方配合形成合力。法院在处理案件中，需要在尊重村民自治和保护农民基本权利之间尽可能实现平衡。政府在该类纠纷的化解中也扮演着重要的角色，政府的参与协调，会降低案件阻力，提高办案效率。农村集体经济组织在制订分配方案时应当遵循和谐、公平的原则，兼顾集体和个人的利益。对于村民来说，应当提高法律意识，了解相关法律规定，依法理性反映诉求，维护自己的合法权益。