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关于《公证债权文书执行规定》的出台背景，最高人民法院执行局负责人在答记者问中表示“对于持有公证债权文书的债权人来说，毫无疑问，申请执行是最经济、最快捷、最稳妥的权利实现路径”，但是，“此前公证债权文书执行程序的法律规定较为粗疏，尤其是申请不予执行事由宽泛，提出申请的期限没有明确限制，导致有关不予执行的审查裁量标准难以统一，被执行人动辄提出不予执行申请，严重影响了该类案件的正常执行。同时，不予执行裁定去除了公证债权文书的执行力，但并不具有最终认定实体权利义务关系的功能，裁定不予执行后，当事人仍需通过诉讼取得新的执行依据，不仅增加司法成本，更不利于公证债权文书执行以及债权人及时实现权利。经过深入调研，《规定》最终改变了过去不予执行审查‘一刀切’的粗放式做法，细化了不予执行程序，分别对程序问题和实体问题设置了不同救济途径”
。从最高人民法院法官的上述观点看，最高人民法院一方面肯定公证强制执行制度在维护债权人合法权益，促进债权实现，乃至维护国家经济秩序方面所起到的制度功能和社会效果；另一方面也对我国既存法律规范在维护该制度正常运行所起到的规范作用提出疑虑，尤其是在最高人民法院大力提倡“审执分离”理念的背景下，认为现有制度在一定程度上阻碍了公证强制执行制度的有效运转，最为突出的问题是不予执行的事由过于宽泛。而解决问题的方法也很直接，就是限制不予执行事由，核心和具体措施是区分程序和实体问题和事由，设置不同救济途径。《公证债权文书执行规定》就是在这一背景下，于2018年6月25日由最高人民法院审判委员会第1743次会议通过，自2018年10月1日起施行。
《公证债权文书执行规定》在规范内容上，主要是从对程序性问题和实体性问题的区分出发，解决过往不加区分、笼统放在不予执行申请审查程序中加以审查的问题，着力解决公证强制执行制度在运行过程中的实际问题：（1）《公证债权文书执行规定》首先将程序性问题按照不同的性质和类型放置在不同的执行程序阶段（执行申请受理阶段、不予执行审查阶段）中加以解决，由人民法院执行部门依职权对不予受理的问题，或依申请对不予执行申请进行审查。（2）《公证债权文书执行规定》将民事争议实体性问题统一交给人民法院的审判部门在诉讼程序中加以解决：一是尽可能避免实体问题，尤其是利害关系人的实体问题影响对公证债权文书的执行；二是给予实体纠纷正确的司法救济路径，解决在执行程序中处理执行当事人、利害关系人实体争议的不适当、不彻底的问题。（3）《公证债权文书执行规定》将公证强制执行异议审查程序接入《执行异议和复议规定》所设定的统一程序当中，确保现有执行异议程序的一致性。
关于《公证债权文书执行规定》对程序性问题和实体性问题的区分，最高人民法院在（2019）最高法执复58号执行裁定书中认为，“《公证债权文书执行规定》明确了对当事人提出的不予执行公证债权文书申请的两种不同救济程序。第一，被执行人以公证债权文书的内容与事实不符或者违反法律强制性规定等实体事由申请不予执行的，人民法院应当告知其依照该司法解释第二十二条第一款规定提起诉讼。第二，被执行人以严重违反法定公证程序为由申请不予执行的，执行法院可以直接审查，经审查认为理由成立的，裁定不予执行；理由不成立的，裁定驳回不予执行申请。公证债权文书被裁定不予执行的，当事人可以就该公证债权文书涉及的民事权利义务争议向人民法院提起诉讼；公证债权文书被裁定部分不予执行的，当事人可以就该部分争议提起诉讼。当事人不服驳回不予执行申请裁定的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。针对本案当事人提出的不予执行申请，执行法院应当根据其不同理由作出不同程序指引。针对其提出的公证债权文书的内容与事实不符或者违反法律强制性规定等实体事由，应当告知其提起诉讼。针对其提出的程序严重违法事由，执行法院应当依法予以审查”，并认为“山西高院未审查及区分当事人提出的程序事由及实体事由，一概认为无法在执行异议程序中解决不予执行公证债权文书诉请，将对不予执行公证债权文书的审查程序与执行异议案件审查程序完全割裂，不完全符合现行规定精神”。
由此可以发现，最高人民法院在实务中认为在公证债权文书的审查程序中，首先要做的就是区分程序事由和实体事由。
我们认为，在公证强制执行程序中，《公证债权文书执行规定》区分实体审查和程序审查具有以下功能。
（1）改变诉讼格局。在没有公证强制执行程序的情况下，债权人须经诉讼证明债权债务关系真实、有效，方可在此基础上在诉讼程序中诉请实现债权；但是，在《公证债权文书执行规定》实体审查的框架内，债务人、利害关系人需自行提起诉讼，以债权债务关系不存在、无效或存在其他瑕疵为由诉请不予执行，并在总体上就自己的主张负有举证责任。
（2）阻却不当异议和诉讼。一般情况下，执行异议是不缴纳案件受理费；除非是在进入执行异议之诉程序后，利害关系人同时要求确认实体权利。在实体诉讼中，一般需要交纳案件受理费；《公证债权文书执行规定》框架内有关实体争议的不予执行之诉，除需缴纳案件受理费之外，如果想要停止相应处分措施，债务人须另行提供担保，代价更大。
是以，相较于原先单纯执行异议执行审查的程序设置，《公证债权文书执行规定》框架内的诉讼审查程序设置有了阻却不当异议和诉讼的作用，也促使被执行人另行提起诉讼时，将诉请的范围仅限制在有争议的范围之内，例如提出不予执行部分公证债权文书的诉请。
（3）公证强制执行程序中，公证机构首先会对债权文书的真实性、合法性进行事前审查，这在功能上相当于诉讼程序中人民法院对债权法律关系进行的事后审查，经债务履行的审核即进入执行程序，使得执行的合法性有了基本保障。《公证债权文书执行规定》设置的另行诉讼和依担保停止处分措施，可最大限度地实现公证强制执行的制度功能。
（4）阻挡案外刑事问题对公证强制执行的影响，明确当事各方风险和责任的边界。实践中，民刑交叉是民事案件中的一个比较普遍和棘手的问题。民事案件以外的刑事案件往往与民事案件的处理没有法律上的关系，例如一个企业的法定代表人伙同会计虚构财务报表，骗取银行贷款，触犯贷款诈骗罪，但贷款行为本身涉及的借款合同的效力则要看贷款人银行是否参与犯罪行为，否则单位和法定代表人构成贷款诈骗罪，但并不影响银行要求该企业还本付息的权利（当然，银行有权以欺诈为由，向人民法院提出撤销合同的诉讼请求）。区分公证强制执行中的程序和实体问题，分别在不同的程序中加以处理，避免了过去“眉毛胡子一把抓”的问题，也避免了债权人的合法权益无法实现的问题。对此，我们以下例加以说明。
【问题1】借款合同的目的交易无效是否影响依借款合同的公证债权文书执行？
在中国建设银行X支行与王某、陕西Z公司借款纠纷公证债权文书一案中，被执行人、案涉按揭借款合同债务人王某提出异议，其未向Z公司购买房产，也未向建行X支行借款。而且，受案碑林法院另案作出（2015）碑执字第02119号执行裁定书，认为上述房屋买卖为虚假按揭，房屋买卖无效，11701号房屋仍归原产权人Z公司所有，将该房屋予以查封。既然否定异议人对该房屋的所有权，又执行异议人购房款，显然矛盾。也就是说，王某向建行X支行所借的款项，用于购买Z公司房产的房屋买卖合同是虚假无效的，而且西安市中级人民法院西刑二初字第00091号刑事判决书也认为，登记于王某名下三套房产（涉及案涉房产）的房屋买卖无效，房屋仍归原产权人Z公司所有。
西安碑林法院经审理作出（2019）陕0103执异112号执行裁定书认为：（1）根据西安市公证处记录、卷宗，王某办理了上述公证；（2）（2015）碑执字第02119号执行裁定书，确定涉案房屋买卖为虚假按揭，房屋买卖无效，房屋仍应归原产权人Z公司所有一节，系公证书内容与事实不符的情形，应按照《公证债权文书执行规定》的相关规定向执行法院提起诉讼。最终，碑林法院驳回了王某的执行异议申请。
分析：本案是刑民交叉的案件，已有刑事判决确认买卖交易无效，但是否能借此确认借款合同也无效，从而导致公证债权文书“确有错误”，则需要看借款合同本身有无无效事由。借款合同由商业银行和王某签署，公证机构加以审核并办理公证。实体上，除非商业银行知晓虚假按揭事项（构成虚假意思表示），否则借款合同没有当然无效情节。驳回异议并促使被执行人另行提起诉讼的考虑在于：一方面被执行人是无效法律行为买卖合同的当事人方便提起诉讼，另一方面其也是房地产公司骗取银行按揭贷款的直接或间接的参与者，不能在无法证明银行知晓虚假按揭的情况下否定借款合同的效力。也就是说，《公证债权文书执行规定》施行以后，刑事判决，只要不是对债权文书的效力做出认定，并导致公证债权文书不能再继续作为执行依据，就不能随随便便阻止公证强制执行了。人民法院首先审查的是被执行人是否到场办理公证；如果是，则被执行人签署债权文书的意思表示就经过了公证机构的公证，其也就不能简单地以“受害人”自居，以刑事判决作为挡箭牌，并要求不予执行。另外，“涉及刑事判决”不能宽泛地成为不予执行的理由，被执行人必须到不予执行之诉当中证明公证债权文书存在《公证债权文书执行规定》第二十二条第一款所列的“（一）公证债权文书载明的民事权利义务关系与事实不符；（二）经公证的债权文书具有法律规定的无效、可撤销等情形；（三）公证债权文书载明的债权因清偿、提存、抵销、免除等原因全部或者部分消灭”三项法定情形之一，人民法院在判决不予执行前，也必须确认借款合同是无效合同，否则借款合同就是有效的合同，有关借款合同的公证债权文书就是有效的执行依据。简言之，即使涉及刑事案件，被执行人还须持不予执行法定事由并取得民事判决才能阻止强制执行；否则，仅有刑事判决，还无法阻止依据公证债权文书启动的强制执行程序。本案中，王某作为借款合同当事人，签订合同并办理公证，在其不履行还本付息义务的情况下，对其施加强制执行，符合行为自负的民事责任基本原则。
事实上，对于合同或法律行为无效的情形，公证机构在办理公证过程中，会消减到最低。合同有效，被规定在《民法典》第一百四十三条当中，即须具备以下有效要件：（1）行为人具有相应的民事行为能力；（2）意思表示真实；（3）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。公证机构在办理公证过程中会注意上述事项，而且根据《公证债权文书执行规定》第十二条的要求，当事人必须到场，所以基本不会有不具有相应民事行为能力的人，和存在意思表示不真实的事项发生。涉及刑事的，一般法律行为出现无效的情形，都是因为双方的原因，例如虚假意思表示，也就是以合法形式掩盖非法目的的情形；单方的行为违法不会出现合同直接无效的情形。例如，本案中的王某如果是和Z公司联合骗贷，也不会导致其与银行签署的借款合同直接无效，因为在贷款合同中，仅有王某的行为是违法的，而相对方金融机构不存在违法事项。存在欺诈的，金融机构有权因此向法院申请撤销合同，这也是《公证债权文书执行规定》在第二十四条中，允许债权人金融机构以公证债权文书具有法律规定的无效、可撤销事由而提起诉讼的原因。而本案中，债权人并未选择撤销合同，而是申请强制执行，这本身也是其自身的民事权利。因此，即使存在涉及刑事犯罪的事实，一般也不会影响合同的效力。所以说，《公证债权文书执行规定》建构起的公证强制执行审查制度，恰当地处理了涉刑的合同效力问题。
在上述案件中，西安市碑林区人民法院确定涉案房屋买卖为虚假按揭，房屋买卖无效，房屋仍应归原产权人Z公司所有一节，属于公证书债权文书内容与事实不符的情形。这是不是说，债务人根据《公证债权文书执行规定》诉至执行法院请求不予执行公证债权文书，即会得到受案法院的支持？我们认为不是，因为《公证债权文书执行规定》第二十二条第一款第一项“公证债权文书载明的民事权利义务关系”有特指，即指未来强制执行的债权债务关系与事实不符。本案中，只要债务人无法证明债权人申请执行的贷款债权或贷款合同无效，就不能阻止债权人据该合同的公证债权文书申请强制执行；债务人购买房产的买卖无效（出卖人Z公司和王某因虚假意思表示而导致合同无效），仅指其签署贷款合同的动机无效，而在合同法范畴内签署合同的动机恰恰不影响合同的效力。在提出的不予执行诉讼程序当中，债务人必须提出正确的诉讼请求、事实和理由，否则无法得到法院的支持，这正是《公证债权文书执行规定》所构建的新规则的制度功能。