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客观地讲，公证强制执行制度是在不经诉讼程序的基础上直接启动强制执行程序予以执行，其间国家强制力得以介入，始终存在对债务人直接施以强制执行力是否具有充分正当性的问题，所以公证强制执行制度确立之后的发展历程，实际上就是对债务人救济制度的选择历程。从程序设置上讲，公证强制执行程序分为两个阶段：第一个阶段在公证机构，即办理强制执行公证和出具执行证书阶段，主要由《公证法》《公证程序规则》加以规范，着重规范公证机构的公证执业行为；第二个阶段在人民法院，即审查公证债权文书及执行证书和强制执行阶段，在《公证债权文书执行规定》颁布实施之前，主要由《民事诉讼法》《民事诉讼法司法解释》《执行异议和复议规定》及相关司法解释加以规范。《公证债权文书执行规定》颁布实施之后，则专门由该规定加以规范，规范重点在于对公证强制执行的当事人、利害关系人进行救济，保障强制执行的合法性。
在《民事诉讼法》第二百四十五条第二款，即“公证债权文书确有错误的，人民法院裁定不予执行，并将裁定书送达双方当事人和公证机关”的规范中，何谓“确有错误”是一个长久以来颇具争议的理论和实务问题，最早可以追溯到1982年《民事诉讼法（试行）》第一百六十八条。对该问题的理解，关系到执行程序中对当事人、利害关系人（案外人）救济程序的设置。
1984年11月8日，最高人民法院、司法部联合发布《关于执行〈民事诉讼法（试行）〉中涉及公证条款的几个问题的通知》，对《民事诉讼法（试行）》第一百六十八条中公证文书错误的程度性要求“确有”给出了具体意见，即在“人民法院认为有相反证据足以推翻公证证明”的规定中提出“足以推翻”的程度性要求；而且，在对公证文书确有错误的处理程序上，该通知明确了应以公证机关撤销公证书为处理原则。
在最高人民法院2008年12月22日发布《公证债权文书内容争议诉讼受理批复》的同时，最高人民法院研究室两位法官进行解读时认为，《民事诉讼法》第二百三十八条第二款可裁定不予执行的公证债权文书“确有错误”的情形包括债权文书没有给付内容或存在争议、没有执行承诺、公证员受贿及舞弊、足以推翻债权文书、违背公共利益等七种情形。
其中，既有程序问题，也有实体问题。两位法官同时也认为上述情形仍须在司法实践中进一步总结和概括，需要在理论上进一步研究和论证；但其谈到实体错误时指出应当以“（六）提交的证据足以推翻债权文书的”为标准，这与《关于执行〈民事诉讼法（试行）〉中涉及公证条款的几个问题的通知》内容一致。
《公证债权文书内容争议诉讼受理批复》之后，最高人民法院在总结过往司法实践的基础上，在2015年实施的《民事诉讼法司法解释》第四百八十条中对“确有错误”给出明确规定，即包括不可被赋予强制执行效力、严重违反公证程序、无执行承诺、内容与事实不符或违反强制性规定以及违背公共利益五种情形。在程序上，该司法解释延续了《公证债权文书内容争议诉讼受理批复》的做法，即只有在裁定不予执行后，当事人、利害关系人方可寻求诉讼救济。
上述两个观点所涉及的不予执行事由均涉及实体和程序问题，在程序问题上大体相同。但是，在实体审查的尺度问题上，最高人民法院法官2008年的观点认为只有在“提交的证据足以推翻债权文书”的情况下方可裁定不予执行，而这一事由和审查标准在2015年《民事诉讼法司法解释》第四百八十条第一款第三项中变更为“公证债权文书的内容与事实不符”，尺度明显放宽。这两个标准之间存在的是“鸿沟”级别的差别，形成了公证债权文书审查标准上“极度宽松”和“极度严苛”的两个极端。
2008年《公证债权文书内容争议诉讼受理批复》和2015年《民事诉讼法司法解释》第四百八十条第一款在实体审查尺度和标准上发生了反转性变化，关于是什么引起了这一变化，我们认为主要有以下两个原因。
2007年《物权法》通过第十五条“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”、第二十三条“动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外”，明确了债权文书和物权处分分属两个不同法律事实的“区分原则”。自此，办理赋强公证时的债权文书仅产生对人性质的债权，即只产生要求债务人履行特定行为的法律效力，而不产生对债务人财产的物权性实际处分效果的观念有了明确的法律规范依据。《物权法》所确立的“区分原则”对公证强制执行程序的直接影响是，在该程序的第一阶段中，公证机构仅需证明债务双方的债权合意真实有效即可，执行机关在第二阶段完成的任务原则上也仅限于强制债务人履行第一阶段确定的特定行为。如果债权文书在强制执行过程中影响到了利害关系人的实体权益，第一阶段的公证机构因为合同的私人性质很难查明，则只能由负责第二阶段的执行机关在程序的后端加以处理进入救济。鉴于合同相对性原则，以及合同之债标的仅限于债务人的特定行为的法律特征，除合同存在无效情形外，利害关系人在执行程序中对债权文书的内容无权置喙。于是，我们可以看到最高人民法院2008年实体审查标准是“提交的证据足以推翻债权文书”，即在结果上几乎仅限于合同之债“无效”的情形；实务中，如果债务人不配合，利害关系人即使提出异议，也很难在证据上满足这一证明要求，全靠执行法官在非诉性质的执行程序中进行自由裁量。总体上看，《物权法》第十五条中“合同生效”和“物权设立”的区分原则改变了《担保法》第四十一条“抵押合同自登记之日起生效”的规定，打开了公证机构就担保物权合同，尤其是抵押合同办理强制执行公证的可能性。从这一点看，《物权法》的出台在客观上促进了公证强制执行制度的发展。
从1951年最高人民法院、司法部联合发布的《关于保护国家银行债权的通报》规定经公证证明的国家银行债权可径行申请强制执行起，公证强制执行制度的主要任务就是服务于银行等金融机构债权的高效和低成本实现。实务中，绝大多数金融债权都带有担保措施；但2000年《联合通知》没有明确规定可赋强的合同类型包括担保合同，2003年最高人民法院执行工作办公室甚至在《关于中国银行海南省分行质押股权异议案的复函》中明确提出“追偿债款、物品的文书”不包括担保协议，法律规定和实务需求脱节。这一问题，在2004年自四大国有银行开始的中国银行业全面启动市场和商业化之后，日益凸显，尤其是抵押合同、质权合同是否可以被赋予强制执行效力的问题。
对比前述对《物权法》区分原则的分析，如果不涉及抵押合同、质权合同，债权人来自债权文书的债权并不直接作用于债务人的财产，债权文书中的权利义务仅与债务双方有关，与债务人财产有关的利害关系人只能在极端情况下主张债权文书无效，所以可以设置较为宽松的审查标准。但是，赋强公证一旦涉及抵押合同、质权合同，那么基于该合同设立的抵押权、质权会直接作用于利害关系人（如实际共有人）的民事权益。
此时，即会涉及两个难以处理的问题：第一，问题在于是抵押合同、质权合同（负担行为）是否有效，还是设立抵押权、质权的登记和交付行为（处分行为）是否有效；第二，利害关系人应在执行程序中救济，还是在另行提起的诉讼中予以救济。所以，尽管实践需求迫切，尽管《物权法》已经就抵押质押合同的债权文书性质予以确认，但最高人民法院一直未就担保合同是否可以被赋予强制执行效力给出明确的意见。
2014年最高人民法院在其对山东高院的《关于含担保的公证债权文书强制执行的批复》中明确规定，公证机构依法赋予强制执行效力的包含担保协议的公证债权文书，人民法院可以强制执行，但顾及利害关系人的合法权益，不予执行的审查标准也须收紧。于是，便有了2015年《民事诉讼法司法解释》第四百八十条第一款第三项中“公证债权文书的内容与事实不符”的严苛标准。对于公证强制执行制度而言，可谓“收之东隅、失之桑榆”。
虽然2015年《民事诉讼法司法解释》第四百八十条第一款第三项中“公证债权文书的内容与事实不符”的严苛标准，忽略合同无效或抵押权、质权设定行为无效的问题，但是在程序第二阶段中如何对利害关系人进行救济，一直未有针对公证债权文书的专门规定，实务中一直是比照执行异议程序加以救济。
在法院的执行异议审查程序中，人民法院对当事人的实体异议不作审查，对案外人的异议采取“形式审查为原则，实质审查为例外”的原则。
在公证债权文书的执行程序中，鉴于执行名义是公证债权文书，而非法院判决，所以实务中的审查是比照案外人的原则进行。这一程序的问题在于：第一，利害关系人在担保物上的实体权利没有法院判决加以确定，只能依据《执行异议和复议规定》中对案外人的原则“排除”执行；第二，就是最高人民法院法官在《公证债权文书执行规定》答记者问中所说的“不具有最终认定实体权利义务关系的功能”
，即使最终取得不予执行裁定，但利害关系人的实体权利还是须在另行提起的诉讼中通过法院判决加以确定。对于法院判决，案外人可以提起执行异议之诉，以该诉之判决取代原审判决，甚至可以在该诉中主张实体权利从而获得对其实体权利的认定判决；但对于公证债权文书而言，则需要面对如何处理申请执行人在裁定不予执行之后、被申请执行人在驳回不予执行申请之后以及利害关系人在驳回不予执行申请之后的诉讼问题。
在2015年《民事诉讼法司法解释》第四百八十条第一款审查严苛标准之下，上述救济程序所面临的问题被放大，其结果是最高人民法院执行局负责人在其就《公证债权文书执行规定》答记者问时述及的现实问题：“此前公证债权文书执行程序的法律规定较为粗疏，尤其是申请不予执行事由宽泛，提出申请的期限没有明确限制，导致有关不予执行的审查裁量标准难以统一，被执行人动辄提出不予执行申请，严重影响了该类案件的正常执行。同时，不予执行裁定去除了公证债权文书的执行力，但并不具有最终认定实体权利义务关系的功能，裁定不予执行后，当事人仍需通过诉讼取得新的执行依据，不仅增加司法成本，更不利于公证债权文书执行以及债权人及时实现权利。”
也就是说，对于公证强制执行程序中的债务人、利害关系人的法律救济，最高人民法院认为《民事诉讼法司法解释》《执行异议和复议规定》所组成的规则体系在实践中已经不堪重负，在公证强制执行的第二阶段即执行阶段的改革亟待进行。
对于人民法院而言，其在公证强制执行的第二个阶段，即审查公证债权文书及执行证书和强制执行阶段，关注的重点在于如何对执行双方当事人、利害关系人进行有效的救济，从而保障强制执行的合法有效性。面对《民事诉讼法司法解释》《执行异议和复议规定》所组成的规则在现实中出现的“不予执行裁定不具有最终认定实体权利义务关系的功能”，当事人、利害关系人在“宽泛的申请不予执行的事由”之下提出的实体执行异议只会影响正常执行的问题，最高人民法院在《公证债权文书执行规定》中抛弃了“执行异议—执行异议之诉”这一救济路径，另起炉灶，转而将提出实体权利主张的当事人和利害关系人直接推向诉讼程序，通过获得的首次诉讼判决，最终对存在实体错误的公证债权文书进行纠正。我们认为，最高人民法院采取这一方案可能是出于以下三点考虑。
第一，立法上，2017年《民事诉讼法》第二百三十八条第二款公证债权文书“确有错误”中存在“确有”的程度要求，须进行价值评判；而公证债权文书和对其强制执行确实存在程序错误和实体错误两种情形，一部分如无执行承诺的简单问题放在执行程序中即可通过简单的事实判断进行审查，另一部分如执行担保物存在其他共有人的复杂实体问题则无法放在执行程序中进行审查，因为无法将其他共有人等利害关系人拉入程序中产生对其具有法律拘束力的法院实体裁判。如果在执行异议程序中允许利害关系人提出实体主张并进行审理，一方面执行异议之诉会显得“无的”放矢，因为需要纠正的执行名义并不是民事判决；另一方面会使公证执行陷入毫无必要的实体审查中而致程序拖沓。所以，将公证债权文书的上述两种错误分离，分别设定程序给予救济，让存在实体争议的利害关系人另行起诉就十分必要了。
第二，对于债权文书，当事人在实体上有确认无效、主张撤销的权利，而利害关系人除确认无效的权利之外，还有债的保全中撤销权等实体权利，一方面这些权利并不适宜在执行异议程序中进行审查，否则会影响因这些权利引起的正常诉讼秩序，而且也会影响公证债权文书的正常执行；另一方面人民法院基于对无效、可撤销事由的认定做出的不予执行裁定并不适宜于当事人实现或确认这些权利，还须在诉讼程序中加以主张和实现。
第三，统一将当事人、利害关系人推向诉讼救济，可以减轻执行部门执行异议和执行异议之诉的压力，而且配以执行担保，加大债务人、利害关系人救济成本，则可以最大限度避免在救济实体权利过程中因无理异议而影响执行程序。另外，对于利害关系人而言，公证债权文书在权利义务内容上仅涉及债务人做出特定行为的义务，本身即与利害关系人可能存在的实体权利无关；所以，在程序上拒绝利害关系人对公证债权文书提出实体异议，让其另行提起诉讼也符合民事实体法、程序法的内在要求。
《公证债权文书执行规定》在规范内容上，充分体现了最高人民法院的上述程序选择思路，但要加以落实和贯彻，则须做到以下几点：第一，彻底分清公证债权文书的程序问题和实体问题，前者在公证强制执行程序中以异议裁定加以解决，后者在另行提起的诉讼中以法院实体判决加以解决；第二，合理设置当事人、利害关系人提起诉讼的条件，即如何认定争议系有关实体权利；第三，设置执行担保，妥善解决另行起诉和执行之间的矛盾。具体而言如下。
《公证债权文书执行规定》将原来的不予执行裁定，分解为不予受理、驳回执行申请和不予执行三个判决和裁定类型，缓解了不予执行裁定只能提起诉讼予以救济的“一刀切”做法造成的“不该诉讼的诉讼”的尴尬局面，其只解决公证强制执行的程序问题。
1.不予受理、驳回执行申请的事由规定在《公证债权文书执行规定》第五条，具体分为两种情形：（1）不应赋予强制执行效力（债权文书不得公证赋强）的，或者说公证书不能作为执行依据的情形，如没有执行承诺、公证证词中给付内容不明确的，应当依据本条经复议后提起诉讼，或不经复议直接提起诉讼；（2）不符合申请强制执行条件的，即未提交执行证书。我们认为，对于第（2）种情形，应当可以在公证机构出具执行证书后向执行机关再次提出执行申请，不过这一结论尚需司法实践加以证实。
应当注意，对于上述程序问题，《公证债权文书执行规定》并未提及被申请执行人和利害关系人可以申请异议。也就是说，上述问题系人民法院执行部门依职权进行审查之事项，被申请执行人和利害关系人此时在程序上还未成为被执行人，故《公证债权文书执行规定》并未规定其可以就上述问题提出执行异议。
2.不予执行的事由规定在《公证债权文书执行规定》第十二条，具体分为未到场（含监护人未到场）、公证员未回避、公证员贪腐等几种情形。对于被申请执行人的救济，《公证债权文书执行规定》与《执行异议和复议规定》第十条不同，即被申请执行人申请不予执行，驳回不予执行申请的，可以复议，驳回复议的，不能诉讼。我们认为，这是《公证债权文书执行规定》在彻底分清程序问题和实体问题的必然结果，和诉讼程序中对法官回避等问题的处理方式一致。
对于上述程序问题，系人民法院执行部门依申请审查之事项，被执行人未提出不予执行申请的，人民法院无依职权审查义务。此处，之所以未提及利害关系人就上述程序问题提出不予执行申请的权利，是因为公证债权文书在内容上涉及的仅仅是相对和对人性质的债权，与利害关系人实体权利无关。为了解决实践中可能出现的被执行人通过不予执行申请拖沓程序的情形，《公证债权文书执行规定》在第十三条、第十四条中对被执行人不予执行的申请给出了适当限制：（1）应当在执行通知书送达之日起十五日内提出书面申请，涉及公证员回避、贪腐事项且执行程序尚未终结的，应当自知道或者应当知道有关事实之日起十五日内提出；（2）存在上述多个事项的，应当一并提出，否则，除有证据证明不予执行事由在不予执行申请被裁定驳回后知道的，人民法院应当不予审查二次提出的不予执行申请。
被执行人未依据《公证债权文书执行规定》有效提出不予执行申请，或利害关系人认为上述情形影响到其合法权益的，按照《公证债权文书执行规定》的思路，其只能以上述事项确实影响其实体权益为由（即存在因果关系）提起诉讼，而不能以上述事由提起诉讼。
3.《公证债权文书执行规定》第十二条第二款，即“被执行人以公证债权文书的内容与事实不符或者违反法律强制性规定等实体事由申请不予执行的，人民法院应当告知其依照本规定第二十二条第一款规定提起诉讼”的意图很明确，即人民法院在执行程序中根本不审查实体问题。在结果上，利害关系人主张实体权利的，只能依据具体的实体权利和民事诉讼法的规定另行起诉予以主张。例如，利害关系人主张其为担保物的共有人，而担保物权的设定未经其同意，其只能以无权处分之共有人为被告提起侵权之诉，或者以物权担保关系当事人为被告提起确认合同无效的确认之诉。
《公证债权文书执行规定》第十二条第二款改变了2015年《民事诉讼法司法解释》第四百八十条第一款第三项和第三款组成的实体问题须经不予执行方可诉讼的规则，该条款和《公证债权文书执行规定》第二十二条、第二十四条对提出实体权利义务主张的执行当事人、利害关系人，统一规定只能通过诉讼程序加以救济。
在实体争议的处理上，《公证债权文书执行规定》在区分程序问题和实体问题的基础上进一步“分而治之”，从债务人和担保人（被执行人）、债权人（申请执行人）和利害关系人几个角度分别加以规范。
1.债务人、担保人
对于因2015年《民事诉讼法司法解释》第四百八十条第一款第三项“公证债权文书的内容与事实不符或者违反法律强制性规定”等实体事由申请不予执行的实体问题，根据《公证债权文书执行规定》第十二条第二款、第二十二条之规定，救济方式是只能在执行终结前通过诉讼程序加以救济：即存在第一项，债权文书的内容与事实不符，如债权文书借款数额与实际借款数额不一致；第二项，债权文书存在合同无效和可撤销事由；第三项，债权文书所述的债权债务关系因清偿、提存等原因全部或部分消灭的情形的，债务人可以在执行程序终结前，以债权人为被告，向执行法院提起诉讼，请求不予执行公证债权文书。
应当注意的是，《公证债权文书执行规定》第二十二条第一款所述的仅仅是“债务人”，似乎只有债务人才能提起诉讼，而“第三担保人”不可以，但是《公证债权文书执行规定》第十二条第二款中的“被执行人”却将这一范围扩大至债务人之外的担保人。
2.债权人、利害关系人
《公证债权文书执行规定》第二十四条第一款规定债权人、利害关系人“可以就公证债权文书涉及的民事权利义务争议直接向有管辖权的人民法院提起诉讼”，与债务人、担保人提起的诉讼不同：（1）债务人、担保人提起诉讼的管辖法院是执行法院，而债权人、利害关系人是对公证债权文书涉及的民事权利义务争议直接向有管辖权的人民法院，包括非执行法院的其他人民法院提起诉讼；（2）债务人、担保人提起诉讼是针对“不予执行公证债权文书”，而债权人、利害关系人是就“公证债权文书涉及的民事权利义务争议”提起诉讼，两者在诉请上存在差异。
第二十四条规定内容中有关利害关系人的部分比较特别：一方面，对于第一款第一项，即“公证债权文书载明的民事权利义务关系与事实不符”，因为合同相对性所限，所以利害关系人一般无权置喙，即使债权文书存在无效事由，或担保合同所涉担保物存有利害关系人的权益（共有、优先权、合同上或企业破产法中的担保撤销权），也应为无效或可撤销事宜；另一方面，对于第一款第二项，“经公证的债权文书具有法律规定的无效、可撤销等情形”，也是利害关系人依据已有法律和已有程序请求人民法院宣告债权文书无效或撤销债权文书的权利，并非基于本《公证债权文书执行规定》而产生的程序性权利。所以，本条规定可能的目的是，一方面阻却利害关系人在公证强制执行程序中以执行异议的方式主张权利，减少执行异议和执行异议之诉程序的压力，促使利害关系人另行通过确认合同无效或可撤销主张权利，这一点从本条第一款“直接向有管辖权的人民法院提起诉讼”中“有管辖权”的表述就可以加以证实；另一方面摆清利害关系人另行起诉与公证强制执行程序之间的关系，即本条第三款中“利害关系人提起诉讼，不影响人民法院对公证债权文书的执行”。
为了防止因债务人、担保人、利害关系人通过诉讼过分影响公证强制执行程序的顺利进行，《公证债权文书执行规定》设置了执行担保制度。
第二十二条第二款规定“债务人提起诉讼，不影响人民法院对公证债权文书的执行”，例外是“债务人提供充分、有效的担保，请求停止相应处分措施的，人民法院可以准许”，例外的例外是“债权人提供充分、有效的担保，请求继续执行的，应当继续执行”。也就是说，债权人想通过公证强制执行程序加快债权实现的目的，但面临的现实是：（1）人民法院没有规范允许执行前保全，实践中也几乎没有认可执行前保全的案例；（2）只要债务人提供担保，即可要求停止处分措施，但不能撤销已经采取的查控措施。另外，如果公证债权文书中已经包含债务人提供的充分、有效的担保，是否意味着还需要另行提供一份充分、有效的担保，以停止处分措施？如果还需要，那么公证债权文书所述债权原来的担保应当如何认定，两份充分、有效的担保是否意味着对担保物交换价值的浪费？上述诉讼担保问题，在大部分债权均有充分、有效担保的情况下，变得既说不清也说不通。最可能的解释是“项庄舞剑，意在沛公”，《公证债权文书执行规定》真正的目的在于让债权人提供继续执行的担保，因为最起码在功能上有利于执行回转。同样，第二十四条第三款摆清了利害关系人提起的诉讼和公证强制执行程序的关系，即“利害关系人提起诉讼，不影响人民法院对公证债权文书的执行”，但“利害关系人提供充分、有效的担保，请求停止相应处分措施的，人民法院可以准许”。实操中，可能的情况是，利害关系人向有管辖权的法院提起诉讼的，可以持受案证明，向公证强制执行法院提出“停止相应处分措施”申请，并提供“充分、有效的担保”，而公证强制执行法院经审查可以停止相应处分措施。
《公证债权文书执行规定》是最高人民法院在对2000年《联合通知》之后的公证强制执行司法实践进行总结的基础上，专门针对公证债权文书在执行程序中的审查和执行整体性给出的规则。《公证债权文书执行规定》中设置的程序和规则，相较于散见于2015年《民事诉讼法司法解释》第四百八十条、2015年《执行异议和复议规定》第二十二条及相关规定，以及2008年《公证债权文书内容争议诉讼受理批复》等规范性文件所组成的规则，虽然也存在一定的疑问，但总体上呈“思路清晰、规范有度”的特征。可以说，自《公证债权文书执行规定》开始，公证强制执行制度在我国的司法实践进入新的历史时期。
客观地讲，最高人民法院对公证强制执行制度在整体上仍持肯定立场，否则其不会将公证债权文书的实体问题从不予执行的审查程序中剥离，用另行起诉、起诉不影响执行以及执行担保的方式尽可能地确保强制执行的顺利进行。对公证强制执行程序第二阶段，《公证债权文书执行规定》初步完成了程序设定，公证行业应该在对第一阶段的程序设定上做出相应回应。例如，根据《公证债权文书执行规定》第八条之规定，即“公证机构决定不予出具执行证书的，当事人可以就公证债权文书涉及的民事权利义务争议直接向人民法院提起诉讼”，不予出具执行证书即属于公证强制执行程序第一阶段之事项，《民事诉讼法》和《公证债权文书执行规定》都不会涉及。对此，中国公证协会《办理具有强制执行效力债权文书公证及出具执行证书的指导意见》第十四条规定了具体事项，我们认为，公证机构应当着重研究不予出具执行证书的具体事项，考虑是否根据《公证债权文书执行规定》的程序选择思路，统合《公证程序规则》中不予办理公证和终止公证的事项，做出恰当调整。