第二节
“汉承秦制”与汉武帝改革

“汉承秦制”　刘邦的权宜政策　汉武帝改革政治制度　推行职业常备军　整顿财政

秦始皇在位仅十一年即死去，他一手创建的秦王朝历二世而亡。可是他所制定、推行的新的制度和政策并未因此而消失，而是为续建的西汉王朝所继承，史称“汉承秦制” （图1-3）。

刘邦建立西汉之初，面临许多棘手的问题，其中最主要的有三个：一、社会秩序混乱；二、社会经济凋敝；三、政治形势动荡。《史记》卷三〇《平准书》曰：“汉兴，接秦之弊，丈夫从军旅，老弱转粮饷，作业剧而财匮，自天子不能具钧驷，而将相或乘牛车，齐民无藏盖。”应是实录。《汉书·诸侯王表》讲到秦始皇不分封子弟为侯王，以为藩辅，致使陈胜振臂一呼，天下大乱，称之为“孤立之败”。面临以上三个问题，刘邦虽基本上继承了秦朝的制度，但他同时也采取了一些权宜政策，这些权宜政策在他和吕后统治时期，勉强起些作用；但到文帝和景帝时期，日益不合时宜，甚至起到消极作用。

刘邦权宜政策的指导思想是摒弃“法家有为”的思想，改尚“黄老无为”，这是接受了陆贾的意见 。主张凡事力求简约，以稳定社会秩序为主。他和吕后所任用的丞相（时称相国），如萧何、曹参等，都恪遵“无为”思想，简化政事。在政治制度方面，大大削弱郡县制，实行分封制，即所谓“郡国并行制”。所封子弟为王者称“诸侯王”，高于列侯，共有九国，自北而南，为燕、代、赵、齐、梁、楚、淮阳、淮南、吴，几乎占去了战国时燕、赵、齐、魏、楚等国的全部疆土。朝廷只占有十五个郡，在旧秦国境内和魏、韩、楚的西部。诸侯王在封国内是国君，拥有一定的军权、政权和财权，处于半独立状态。多数诸侯王蔑视国法，为非作歹，鱼肉人民，有的还觊觎皇位。景帝时，就发生了以吴王刘濞为首的“七国之乱” ，企图推翻景帝，建立自己的王朝。景帝命太尉周亚夫与大将军窦婴率三十六将军，用了三个月的时间，平定了叛乱。七国国王均被杀或自杀，七国都被废除。

刘邦对边疆地区也不积极经营，对匈奴采用“和亲”政策。自刘邦至景帝时，常以宗室女为公主嫁给匈奴单于，每年要赠送匈奴大量的絮、缯、米、酒等物，以求边境平安。可是匈奴贵族几乎年年驱马南下，越过长城，掳掠焚杀，有时“烽火通于甘泉、长安” ，形势严重。

东越在今浙江南部和福建，秦时建闽中郡以统治。刘邦封东越之闽越部首领无诸为闽越王，惠帝封东越之东瓯部首领摇为东瓯王（亦称东越王），允许他们半独立。岭南地区在秦时，设有南海、桂林、象郡。秦末，原南海郡尉赵佗占领三郡，自称南越王，刘邦登皇位后，予以承认，南越几乎是完全独立。此外，刘邦还放弃了秦时已开拓的西南夷地区，不再设置行政机构。

秦在商鞅变法时，实行过“重农抑商”政策，秦朝建立后，仍有“上农除末” 之说。但由于秦朝存在的时间太短，执行的结果如何不得而知。刘邦沿袭这一政策的主要原因，是他在初即位时，农民尚到处流亡，国家财政困难，“而不轨逐利之民，蓄积余业以稽市物，物踊腾粜，米至石万钱，马一匹则百金” 。刘邦在“重农”方面，采取了一系列政策，招徕流亡，“复故爵、田宅” ；减轻田租（税），从什税一减为什五税一；还下令解放因生活困难而卖为奴婢的人。“抑商”方面，主要是“令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之” 。这种政策在实行之初，对稳定社会秩序，恢复发展社会生产，起过一定的作用。但对于商人的约束力并不很大。后来随着农业和手工业的发展，商业日渐活跃。至文帝时，晁错即指出：商人们坐列贩卖，囤积居奇，操纵物价，放高利贷；而许多农民则“卖田宅，鬻子孙，以偿责者”。他说：“此商人所以兼并农人，农人所以流亡者也。”“今法律贱商人，商人已富贵矣。尊农夫，农夫已贫贱矣。”可见“重农抑商”政策已行不通。他在此时，提出了一项“贵粟政策”，就是“募天下入粟县官（国家），得以拜爵，得以除罪” 。国家卖爵可以多得粮食，可以减轻租税；商人为买爵得以提高社会地位，要向农民买粮，粮价得以提高。这样，国家有粮，商人有爵，农民有钱。或说是“一曰主用足，二曰民赋少，三曰劝农功” 。文帝接受并实行了这一政策，果然立即见效。商人们竞买爵位，国家粮储大增，长城沿边的军粮充足，又储于内地，农民的生活亦有改善。文帝于行此政策的当年，即减田租为三十税一，次年又全免天下田租，其他赋税徭役都有所减轻。至此抑商政策亦基本废除。商人由于买得高爵而社会、政治地位日高，再加上他们的经济力量，开始勾结官府，为非作歹，投资于土地，成为豪强。汉文帝和儿子景帝相继实行“贵粟政策”和“轻徭薄赋”政策，在几十年中，给国家、社会都带来了繁荣，给农民、商人和地主也都带来了好处。这成为历史上称颂的“文景之治”的基本内容。当然这只是当时政治和社会的一个方面，上述刘邦实行权宜政策而积累下来的主要问题亦日益严重。

汉武帝即位时，国家已很富庶，综合国力很强；而上述的主要问题已形成严重政治矛盾，一触即发。政治与社会已到了必须大力变革的时候。汉武帝是一位有雄才大略的君主，他一即位，就曾用策问的方式向当时一批很有学问的人征询治国之道。所得的结论正如董仲舒所说，“临渊羡鱼，不如退而结网”，应当“更化” ，就是“改革”。

汉武帝改革很全面，而且相当坚决有力。可称得上是全面地“汉承秦制”，而且有所发展、完善。其政治改革的主要目标就是加强中央集权。主要措施有五：

一、改革中枢体制，削弱相权，集大权于皇帝。具体做法是：以皇帝身边的尚书令为主，结合亲信侍从，如侍中、给侍中、常侍等，组成“内朝”（亦称“中朝”），为决策机构。以丞相为首的三公九卿组成的朝廷为“外朝”，为执行机构。亲信大臣和将军得由皇帝给以“领尚书事”之名，始可参与中枢。

二、实行“推恩令”。即诸侯王死后，除嫡长子继王位者得承袭封国的部分土地外，其余土地由皇帝以“推恩”之名，赐给庶子以为侯国。王国由是一再缩小，亦无政治特权，王国、侯国的主要官吏由皇帝任免，同于郡县。

三、恢复监察制度，而且有所发展。分全国为十三个州部，每部为一个监察区，管几个郡。部设刺史一人，规定“以六条问事，非条所问，即不省” 。一条察“强宗豪右”，五条察郡守、尉和王国相，凡违法乱纪、仗势欺人、贪污腐化、结党营私等，都在监察之列。后又设司隶校尉，驻京师，专掌对京师百官（三公除外）和三辅（京兆、冯翊、扶风）、三河（河东、河内、河南）、弘农七郡的监察。这些监察官直接听命于皇帝，对皇帝负责，官阶都不高 ，权力却很大。史称这是汉武帝“以内制外，以小制大”的治术。

四、改革军事制度，集军权于皇帝。削弱征兵制，推行募兵制。以募兵为职业兵，常驻京师，以保卫京师和皇帝。侍从军有三支，为期门军、羽林骑和羽林孤儿。前两支主要由侍中、常侍、武骑和陇西、北地等六郡良家子 善骑射者组成，约有两千人左右。羽林孤儿由为国战死者的子弟组成，因养于羽林官，教习战射，故称羽林孤儿。此外，还有八支禁卫军，每支约有士卒七百人，由招募的职业兵组成，分属于八个校尉，此禁卫军亦称“八校尉”，驻京师，亦用于出外作战。

五、整顿财政，改革币制。西汉前期，币制很不稳定，经常改变。除中央铸币外，还准许地方官府和私人仿铸。因之货币的大小、轻重、规格、质量都很混乱，严重影响民间的商业交换和国家的赋税征收。元狩五年（公元前118），汉武帝下令由上林三官（在上林苑，有钟官、技巧、辨铜）铸造五铢钱，作为法定货币通用于全国（图1-4）。同时宣布废除一切旧币，又严禁地方官府和私人仿铸。五铢钱有周郭，上有“五铢”二字，重量相同，式样规整，盗铸不易，流通方便。此货币使用后，情况稳定，一直沿用了三百多年，直到三国时期。

汉武帝在对匈奴作战期间，为了财政的需要，还曾实行过盐铁国营，还有均输、平准等政策。均输是由国家在各地统征物资，运到指定地点出卖。平准是由国家平抑物价的政策。盐铁国营和均输、平准政策都是由商贾出身的人充任执行官吏，因为他们有经商经验。

汉武帝的财政改革不仅改善了国家的财政需要，亦加强了中央集权。 xaZ9+uR2svQAB8bQ7khYeOsmEDfgTy5vZngcvMbNrv3Jsv9T0OsKpGzDlJejxGII