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第一节
中央集权制是中国封建时代政治文明的主要标志

秦始皇创立中央集权制度 中央集权制度是国家统一、社会稳定、民族和睦的重要条件 郡县制的曲折发展

西周创立的国家制度是与以血缘关系为纽带的宗法制度密切结合的“家”“国”不分的制度。《左传》僖公二十四年曰:“昔周公吊二叔之不咸,故封建亲戚,以蕃屏周。” 在这样的制度下,中央行“世卿世禄”制,地方行“分土封侯”制,任人唯亲,分散割据,社会发展缓慢。

秦始皇(图0-1)消灭六国之后,比较彻底地废除了西周的这种制度,汇总了战国时期各国进步制度的萌芽,创立了一套全新的国家制度,这就是中央集权制度。这套制度的基本组织结构是:一、皇帝为国家元首,握有至高无上的、统治全国的权力。二、中央机构由三公、九卿两级组成。三公为皇帝的行政、军事助手,九卿则分工负责庶政;还有列位将军以掌征伐。三、地方行政为郡县两级制,由皇帝任命行政、军事长官。上述主要官吏的选任,不论亲疏,而要选贤任能。这些制度都与当时新确立的以地主土地所有制(即私有制)为基础的社会经济的状况及其发展的要求相适应,也与整个社会历史发展的总趋势相适应。《汉书》卷一九上《百官公卿表上》曰:“自周衰,官失而百职乱,战国并争,各变异。秦兼天下,建皇帝之号,立百官之职。” 同书《地理志上》曰:“秦遂并兼四海,以为周制微弱,终为诸侯所丧,故不立尺土之封,分天下为郡县。” (图0-2)这说明了中央集权制在当时是全新的制度。

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图0-1 秦始皇像,刘旦宅原作,李砚云改作

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图0-2 秦朝疆域图

可是秦始皇在位只有11年,秦朝的寿命只有14年,创始之功在秦,继承、完善、发展之功则在西汉。关于这一点,班固之父、著名史学家班彪曾说:“汉承秦制,改立郡县,主有专己之威,臣无百年之柄。” 中央集权制自秦朝迄于清朝,历两千余年,中经大小数十个朝代,基本上都行之有效。

中央集权制从总体说来,有助于我国古代的多民族、大一统国家的形成和发展,亦有助于社会经济、文化的发展和创新。之所以这样,是由于制度的理性特点比较突出。西周时的国家观念是:“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣。” “王土”虽大,仅是一个空洞概念,虽行分封制,但缺乏统一管理,任其自生自灭。“王臣”分隶于各级贵族,同于奴仆或农奴,人格并不独立。而秦始皇“并一海内,以为郡县,天下和平”。这在制度上保证了上下一体的有效管理,可以稳定社会秩序。对于人民群众则实行“上农除末,黔首是富”的政策,以使“男乐其畴,女修其业,事各有序” 。此时的农民已获得人格的独立。即使奴隶,也获得了人的资格。这是孔子的“天地之性人为贵” 的人本思想在秦始皇的政策、法令中的体现。

中央集权制具有多民族政权的性质。至于“多民族”国家的形成,则有一个长达两千余年的发展过程,秦朝只是起步之时。秦朝设有卿一级的民族事务官员两人。如《汉书》卷一九上《百官公卿表上》曰:“典客,秦官,掌诸归义蛮夷,有丞”;“属官有行人、译官、别火三令丞”;又曰:“典属国,秦官,掌蛮夷降者”;“属官,九译令”等。在地方的民族聚居区设“道”,即所谓“有蛮夷曰道” ,相当于县。西汉武帝时,大批的匈奴部众来归,汉在西北各郡的匈奴人聚居区设“属国”,地位相当于郡,各设属国都尉以监护之,都尉的属官有丞、候、千人等。又在西部和西南部的新置郡的民族聚居区广为设道。至西汉后期,道数多达32个 。武帝还在东部长城沿线的上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东五郡,安置了众多乌桓族内迁部众,设护乌桓校尉以监护之。东汉时,护乌桓校尉驻宁城(今河北宣化西北),监护自辽东至朔方十郡乌桓,又兼领鲜卑族事务。曹魏和西晋时仍沿此制。

中央集权制度体现了国家上下的整体性,国家要制定较详密的法律,以经国治民。秦朝的法律今已不存,但在湖北云梦发掘出来的秦简中可以窥见一斑 。西汉的法律也已不存,但《汉书》卷二三《刑法志》说:武帝时,《汉律》增到359章,大辟409条,1882事,死罪决事比13472事 ,亦可见其繁密。至于设官分职,都是因事而立。如经略边疆,稳定社会,劝课农桑,兴修水利,治涝救荒,抑制兼并,开关梁,弛山泽,铸货币,一度量,兴学校,宣教化,选官吏,行臧否,观天文,修历法,如此等等,都要在中央政府的指挥下运作。

关于废分封、置郡县一事,在历史上亦有争议。最早的争议发生在秦始皇的朝廷上,一方以丞相王绾为首,另一方以廷尉李斯为代表,事情发生在尽灭六国的当年。王绾说:“诸侯初破,燕、齐、荆(楚)地远,不为置王,毋以填(镇)之,请立诸子。”李斯反对说:“周文、武所封子弟同姓甚众,然后属疏远,相攻击如仇雠,诸侯更相诛伐,周天子弗能禁止。”他主张:“今海内赖陛下神灵一统,皆为郡县,诸子功臣以公赋税重赏赐之,甚足,易制。天下无异意,则安宁之术也。置诸侯不便。”双方各有理由。始皇的最后裁决曰:“天下共苦战斗不休,以有侯王。赖宗庙,天下初定,又复立国,是树兵也,而求其宁息,岂不难哉!廷尉议是。” 始皇批准了李斯的主张。可是不久,王绾所担心的事情发生了,由陈胜、吴广发动,而由项羽、刘邦、田儋、田荣以及燕人响应的反秦势力,正是起兵于旧“燕、齐、荆”,最后导致了偌大秦王朝的灭亡。

关于王绾与李斯、秦始皇的政见分歧及秦朝速亡一事,在此后两千年间一直成为一重大问题,而为众多关心政事的人所争论。一般说来,各人的倾向都与论者本人的背景有较大关系。如西汉初年的刘邦,就对秦之速亡心有余悸。他虽继承了秦的郡县制度,但却大封子弟为九个王国,几乎占去旧时燕、赵、齐、魏、楚等国的全部疆土,为当时西汉全部疆土的三分之二;朝廷直接管辖的地区只有15郡,局促于旧秦国的疆域之内。这就是西汉早期实行的分封与郡县并行制。文献对于刘邦的心态有不少表述。如《汉书》卷一四《诸侯王表序》曰:秦王政“为皇帝,而子弟为匹夫,内亡骨肉本根之辅,外亡尺土藩翼之卫。陈、吴奋其白挺,刘、项随而毙之,故曰:周过其历,秦不及期,国势然也”。又曰:“汉兴之初,海内新定,同姓寡少,惩戒亡秦孤立之败,于是剖裂疆土,立二等之爵:功臣侯者百有余邑,尊王子弟,大启九国。”大者跨州连郡,小者亦有数十县;此外,还有一群为数众多的侯国。这样的分封制度在秦朝是不曾有过的,在西汉初年,确也曾起过“卒折诸吕之难,成太宗之业”的作用。可是曾几何时,这些皇子皇孙“小者淫荒越法,大者睽孤横逆,以害身丧国” ,乃至觊觎皇位,发动了“七国之乱”。此叛乱平定后,又历景、武二帝一再削藩,直至“诸侯惟得衣食租税,不与政事” ,重新建立起了“强本干,弱枝叶之势” ,皇帝才得安枕。

可是西晋初建,此类事又再发生。原因是曹魏时期亦不封宗室,后为司马炎所乘,取而代之。司马炎以此为戒,于是“遵周旧典,并建宗室,以为藩翰”。所封同姓王27国,公侯伯子男500余国,封户几占全国户口之半。诸王“出拥旄节,莅岳牧之荣;入践台阶,居端揆之重” 。司马炎想赖此“历经长久,本支百世” ,可是事与愿违。这些皇族一朝大权在手,就互相倾轧,窃权篡国,最后爆发了“八王之乱”,战火燃遍关中和大河南北,长达16年之久,以致哀鸿遍野,生灵涂炭,国家的元气大伤,一蹶不振。当内迁的匈奴人以不大的兵力起而造反时,西晋王朝很快就灭亡了。由此看来“分封”已是过时的旧制度,每次行用,不论动机如何,最后终于失败。

唐朝的著名政论家柳宗元说:秦末农民大起义,是由于徭役、赋税过重引起的,“咎在人怨,非郡邑之制失也”。西汉发生七国之乱,“有叛国而无叛郡”,“秦制之得亦明矣”。他又说:废分封,置郡县,是废“私”立“公”。“私”是指宗法分封制,“公”是指选贤任能制。最后他还指出:“公天下之端自秦始。” 柳宗元之说还是有道理的。 Uafa6XIgL9SktCY7biyp+k1m3tf46de/sqMF8qd3CS9U9LXrk8pLTjGyn3ZLOEBs

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