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秦始皇创立中央集权制度 中央集权制度是国家统一、社会稳定、民族和睦的重要条件 郡县制的曲折发展
西周创立的国家制度是与以血缘关系为纽带的宗法制度密切结合的“家”“国”不分的制度。《左传》僖公二十四年曰：“昔周公吊二叔之不咸，故封建亲戚，以蕃屏周。”
在这样的制度下，中央行“世卿世禄”制，地方行“分土封侯”制，任人唯亲，分散割据，社会发展缓慢。
秦始皇（图0-1）消灭六国之后，比较彻底地废除了西周的这种制度，汇总了战国时期各国进步制度的萌芽，创立了一套全新的国家制度，这就是中央集权制度。这套制度的基本组织结构是：一、皇帝为国家元首，握有至高无上的、统治全国的权力。二、中央机构由三公、九卿两级组成。三公为皇帝的行政、军事助手，九卿则分工负责庶政；还有列位将军以掌征伐。三、地方行政为郡县两级制，由皇帝任命行政、军事长官。上述主要官吏的选任，不论亲疏，而要选贤任能。这些制度都与当时新确立的以地主土地所有制（即私有制）为基础的社会经济的状况及其发展的要求相适应，也与整个社会历史发展的总趋势相适应。《汉书》卷一九上《百官公卿表上》曰：“自周衰，官失而百职乱，战国并争，各变异。秦兼天下，建皇帝之号，立百官之职。”
同书《地理志上》曰：“秦遂并兼四海，以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县。”
（图0-2）这说明了中央集权制在当时是全新的制度。
图0-1 秦始皇像，刘旦宅原作，李砚云改作
图0-2 秦朝疆域图
可是秦始皇在位只有11年，秦朝的寿命只有14年，创始之功在秦，继承、完善、发展之功则在西汉。关于这一点，班固之父、著名史学家班彪曾说：“汉承秦制，改立郡县，主有专己之威，臣无百年之柄。”
中央集权制自秦朝迄于清朝，历两千余年，中经大小数十个朝代，基本上都行之有效。
中央集权制从总体说来，有助于我国古代的多民族、大一统国家的形成和发展，亦有助于社会经济、文化的发展和创新。之所以这样，是由于制度的理性特点比较突出。西周时的国家观念是：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”
“王土”虽大，仅是一个空洞概念，虽行分封制，但缺乏统一管理，任其自生自灭。“王臣”分隶于各级贵族，同于奴仆或农奴，人格并不独立。而秦始皇“并一海内，以为郡县，天下和平”。这在制度上保证了上下一体的有效管理，可以稳定社会秩序。对于人民群众则实行“上农除末，黔首是富”的政策，以使“男乐其畴，女修其业，事各有序”
。此时的农民已获得人格的独立。即使奴隶，也获得了人的资格。这是孔子的“天地之性人为贵”
的人本思想在秦始皇的政策、法令中的体现。
中央集权制具有多民族政权的性质。至于“多民族”国家的形成，则有一个长达两千余年的发展过程，秦朝只是起步之时。秦朝设有卿一级的民族事务官员两人。如《汉书》卷一九上《百官公卿表上》曰：“典客，秦官，掌诸归义蛮夷，有丞”；“属官有行人、译官、别火三令丞”；又曰：“典属国，秦官，掌蛮夷降者”；“属官，九译令”等。在地方的民族聚居区设“道”，即所谓“有蛮夷曰道”
，相当于县。西汉武帝时，大批的匈奴部众来归，汉在西北各郡的匈奴人聚居区设“属国”，地位相当于郡，各设属国都尉以监护之，都尉的属官有丞、候、千人等。又在西部和西南部的新置郡的民族聚居区广为设道。至西汉后期，道数多达32个
。武帝还在东部长城沿线的上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东五郡，安置了众多乌桓族内迁部众，设护乌桓校尉以监护之。东汉时，护乌桓校尉驻宁城（今河北宣化西北），监护自辽东至朔方十郡乌桓，又兼领鲜卑族事务。曹魏和西晋时仍沿此制。
中央集权制度体现了国家上下的整体性，国家要制定较详密的法律，以经国治民。秦朝的法律今已不存，但在湖北云梦发掘出来的秦简中可以窥见一斑
。西汉的法律也已不存，但《汉书》卷二三《刑法志》说：武帝时，《汉律》增到359章，大辟409条，1882事，死罪决事比13472事
，亦可见其繁密。至于设官分职，都是因事而立。如经略边疆，稳定社会，劝课农桑，兴修水利，治涝救荒，抑制兼并，开关梁，弛山泽，铸货币，一度量，兴学校，宣教化，选官吏，行臧否，观天文，修历法，如此等等，都要在中央政府的指挥下运作。
关于废分封、置郡县一事，在历史上亦有争议。最早的争议发生在秦始皇的朝廷上，一方以丞相王绾为首，另一方以廷尉李斯为代表，事情发生在尽灭六国的当年。王绾说：“诸侯初破，燕、齐、荆（楚）地远，不为置王，毋以填（镇）之，请立诸子。”李斯反对说：“周文、武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。”他主张：“今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足，易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”双方各有理由。始皇的最后裁决曰：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。”
始皇批准了李斯的主张。可是不久，王绾所担心的事情发生了，由陈胜、吴广发动，而由项羽、刘邦、田儋、田荣以及燕人响应的反秦势力，正是起兵于旧“燕、齐、荆”，最后导致了偌大秦王朝的灭亡。
关于王绾与李斯、秦始皇的政见分歧及秦朝速亡一事，在此后两千年间一直成为一重大问题，而为众多关心政事的人所争论。一般说来，各人的倾向都与论者本人的背景有较大关系。如西汉初年的刘邦，就对秦之速亡心有余悸。他虽继承了秦的郡县制度，但却大封子弟为九个王国，几乎占去旧时燕、赵、齐、魏、楚等国的全部疆土，为当时西汉全部疆土的三分之二；朝廷直接管辖的地区只有15郡，局促于旧秦国的疆域之内。这就是西汉早期实行的分封与郡县并行制。文献对于刘邦的心态有不少表述。如《汉书》卷一四《诸侯王表序》曰：秦王政“为皇帝，而子弟为匹夫，内亡骨肉本根之辅，外亡尺土藩翼之卫。陈、吴奋其白挺，刘、项随而毙之，故曰：周过其历，秦不及期，国势然也”。又曰：“汉兴之初，海内新定，同姓寡少，惩戒亡秦孤立之败，于是剖裂疆土，立二等之爵：功臣侯者百有余邑，尊王子弟，大启九国。”大者跨州连郡，小者亦有数十县；此外，还有一群为数众多的侯国。这样的分封制度在秦朝是不曾有过的，在西汉初年，确也曾起过“卒折诸吕之难，成太宗之业”的作用。可是曾几何时，这些皇子皇孙“小者淫荒越法，大者睽孤横逆，以害身丧国”
，乃至觊觎皇位，发动了“七国之乱”。此叛乱平定后，又历景、武二帝一再削藩，直至“诸侯惟得衣食租税，不与政事”
，重新建立起了“强本干，弱枝叶之势”
，皇帝才得安枕。
可是西晋初建，此类事又再发生。原因是曹魏时期亦不封宗室，后为司马炎所乘，取而代之。司马炎以此为戒，于是“遵周旧典，并建宗室，以为藩翰”。所封同姓王27国，公侯伯子男500余国，封户几占全国户口之半。诸王“出拥旄节，莅岳牧之荣；入践台阶，居端揆之重”
。司马炎想赖此“历经长久，本支百世”
，可是事与愿违。这些皇族一朝大权在手，就互相倾轧，窃权篡国，最后爆发了“八王之乱”，战火燃遍关中和大河南北，长达16年之久，以致哀鸿遍野，生灵涂炭，国家的元气大伤，一蹶不振。当内迁的匈奴人以不大的兵力起而造反时，西晋王朝很快就灭亡了。由此看来“分封”已是过时的旧制度，每次行用，不论动机如何，最后终于失败。
唐朝的著名政论家柳宗元说：秦末农民大起义，是由于徭役、赋税过重引起的，“咎在人怨，非郡邑之制失也”。西汉发生七国之乱，“有叛国而无叛郡”，“秦制之得亦明矣”。他又说：废分封，置郡县，是废“私”立“公”。“私”是指宗法分封制，“公”是指选贤任能制。最后他还指出：“公天下之端自秦始。”
柳宗元之说还是有道理的。