下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
条约机制下的调查程序是条约机构对于缔约国重大的、严重或系统性 [334] 的侵犯人权行为进行秘密调查的机制。该程序通过书面沟通或者国别访问的方式对有关人权事件进行调查，并将调查结果或者建议提交给有关当事国，以敦促其改善人权状况。
目前在联合国核心国际人权公约中，有6个公约或议定书规定了调查程序。它们分别是《禁止酷刑和其他残忍、不人道或侮辱性待遇公约》《消除对妇女一切歧视公约任择议定书》《残疾人权利公约任择议定书》《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》《儿童权利公约关于设定来文程序的任择议定书》。 [335] 但是对于该机制的研究在国内甚至国际层面都非常缺乏，对此，本文对于特别程序运行机制、特点及其评价等问题进行分析和探索，旨在对这一领域有所贡献。
当收到有关缔约国严重或系统性侵犯人权的信息时，有关条约机构将启动调查程序。 [336] 但是条约及议定书未对信息来源作出具体规定 [337] ，并不要求提交者必须是受害者、其亲属或其代理人，也不排除信息来源于媒体，因此，调查程序的信息提交的主体既可以是缔约国，还可以是个人以及任何组织，例如国际性的非政府组织和国内的非政府组织，如大赦国际、人权观察、英国难民理事会等。 [338]
实践中，当一国出现严重或系统性侵犯人权的情况，可能有多个非政府组织会向条约机构提交有关信息。一方面，不同的、相互独立的组织针对同一情况提供有关信息，在一定程度上说明情况的严重性和广泛性；另一方面，不同来源提供的信息所指称的情况的一致性，是委员会判断信息可信度的因素之一。个人、非政府组织或者国家提供的关于一国严重或者系统侵犯人权的信息，不必是自行调查的结果，也可以是提交者对其他来源的资料和数据的汇编或总结，如在禁止酷刑委员会对巴西启动的调查中，该委员会收到的信息就是对巴西的非政府组织和监狱及拘留中心2000—2002年工作报告的概述。 [339] 委员会将综合考虑所有收到的与此情况相关的信息，作为初步审议的资料。
条约机构对于有关信息是否揭示了严重性或系统性侵犯人权的事实的判断贯穿调查机制的整个过程。对于“严重”或“系统性”侵犯人权的评估标准，设立调查程序的多数国际人权公约和议定书都有明确的规定，也是启动调查程序的前提。根据有关学者的解释，“系统性”指的是侵犯具有一定规模或普遍性 [340] ，或者是一种基于习惯或传统或歧视性法律和政策的侵犯模式 [341] ，其并不要求达到“严重”的程度 [342] ，但是也不排除是既严重又系统的侵犯事件。
禁止酷刑委员会在其年度报告中的对有关国家的调查结果的摘要中曾对“系统性”侵犯给出了界定。具体来说，如果据报的酷刑案件不是在某一特定地点或时间突发的，而是经常、普遍和蓄意的，并在有关国家大部分地区发生的，即表示存在着系统性的酷刑做法。此外，有时系统地施加酷刑并不是政府的直接旨意，可能是由政府难以控制的因素所造成的，其存在的事实表明地方政府在执行中央政府的政策方面存在差距。但是由于立法不够充分完善，造成立法漏洞，从而为酷刑的实施提供了便利或者滋生土壤的情况，即构成一贯性或者系统性的侵犯。 [343]
在《消除对妇女一切形式歧视公约议定书》公约下，“严重地”是指对人权侵害的惨烈性、剧烈性及严重性。例如对于妇女的生命、身体或精神健全的侵犯。 [344] 对于个人和群体的酷刑、强迫失踪或者杀害，一件侵犯权利的事件就有可能单独构成公约所规定的“严重地”侵犯。 [345]
条约机构对于有关资料的初步审议是否确证揭示了严重或系统性侵犯人权的信息是否可靠的过程。 [346] 对此，委员会会委任一位或几位委员，或者成立一个工作组协助其审查信息的可靠性问题 [347] ，并且在必要时可以核查资料本身和资料来源的可靠性，也可以获取能证明案情属实的有关补充资料。
通常来讲，委员会对于有关信息的可靠性将通过如下一系列要素进行判断 [348] ：详细程度；其内容是否前后一致；是否与其他来源的信息一致；是否有补强证据；信息来源是否具有可靠的记录；在信息是来源于媒体的情况下，这些媒体来源是否是独立的，并且是无党派性的。只有在委员会确认所收到的信息能够表明有关缔约国存在严重或系统地侵犯公约所保护的权利的状况后，才可以继续依据有关调查程序的职权进行调查，当其不能确定信息的可靠性时，委员会将通过核查资料来源以及要求获取补充资料来进一步判断。例如，针对大赦国际提交的有关埃及境内存在系统地施行酷刑的资料，禁止酷刑委员会在初步审议时要求该非政府组织提交证明该情势实况的补充资料，包括统计数字 [349] ；在对塞尔维亚和黑山的初步审议中，委员会也要求提交信息的非政府组织提供补充资料。 [350]
此外，条约机构还会参考广泛的资料来对有关严重性或系统性违反人权的信息的可靠性进行判断。对此，条约机构会结合联合国系统内有关机构、区域组织以及国际人权机构所提供的材料信息进行判断，例如特别报告员报告、缔约国报告及其国别结论性意见、人权高专办的资料、国家人权机构、区域组织的报告等。例如，禁止酷刑委员会在实践中对于国家的调查全面参考了各种报告，包括酷刑问题特别报告员报告 [351] ，前南斯拉夫境内人权状况特别报告员报告 [352] ，法外处决、即审即决或任意处决问题特别报告员报告，法官和律师独立性问题特别报告员报告 [353] ，国家初次履约报告 [354] ，最近一次的缔约国报告 [355] ，欧洲安全与合作组织的有关记录。 [356] 对这些资料的参考，一方面可以判断委员会所收到的指称缔约国大规模或严重违反公约的信息，是否与其所能够获得的其他相关资料一致；另一方面，当所涉缔约国不同意委员会国境访问的情况下，这些补充资料加上非政府组织提供的相关信息，是其作出关于调查结果及评论和建议的主要依据。
条约机构在确认了所收到的信息具有可靠性，初步认为缔约国确有严重或系统地侵犯公约权利的情况后，将请该缔约国在规定的时限内提交对相关信息解释说明并发表意见，从而为缔约国提供一个解释和澄清并阐述理由和观点的机会。
为了工作上的便利，缔约国就相关信息发表意见的时限，一般定于条约机构在下次届会之前的一段时间，以使条约机构对缔约国的反馈意见进行及时审查。条约机构通常一年有两次届会，分别在4月（或5月）和11月 [357] ，因此，缔约国需要在收到有关违反人权的信息来函的3—4个月内进行回应。 [358]
但是在实践中，有的国家并不提供相应的配合。有时缔约国会拒绝提交其意见（如在禁止酷刑委员会对巴西的调查），有时缔约国超过条约机构所规定的时限才提交意见（如禁止酷刑委员会对尼泊尔的调查）。当然，缔约国拒绝提交意见并不会影响程序的继续进行 [359] ，条约机构将根据其在前面阶段中所获得的资料和信息进行调查。而对于仅是延迟提交其意见的缔约国，条约机构则向该国发送“提醒函”催促其提交意见。 [360] 结合禁止酷刑委员会届会的会期，一旦相关缔约国不按时提交其意见，这一程序就不得不在此阶段停滞，并且一直持续到下次甚至数次届会之后。
在考虑缔约国提交的意见和其他可靠信息的基础上，条约机构一般会指定一名或多名委员作为调查员进行秘密调查，并要求其在规定的期限内提交调查报告。条约机构所委任的调查员通常就是之前参与初步审议时的委员，但当该委员无法参与调查时，如个人原因或者未能连任委员职位等情况，条约机构则另行委派一个委员作为补充。根据禁止酷刑委员会的《议事规则》第79条规定，当委员是所涉及缔约国的国民，或者受雇于该缔约国，或者有其他任何利益冲突，该委员不能出席涉及该缔约国调查程序的会议，更不能参与调查程序；在其议事规则附则中特别指出 [362] ，有利益冲突的委员不能参与国境访问和调查的准备、实施和后续行动的阶段，也不能参与对调查报告的审议。实践中，从初步审议程序到确定调查会经过半年到两年半不等的时间。在启动调查程序后，被任命的调查员可在书面调查的基础上，进行国境访问。
国境访问是调查机制中最重要、最核心的程序。6个人权公约规定的调查程序中都包括了国境访问的规定，《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》规定的进行调查阶段的程序仅包括国境访问。在调查员认为有充分正当的理由，并且得到缔约国同意的情况下，可以对有关当事国进行国别访问。国别访问的时间一般在两次届会之间，时间一般为12天左右，但是也有例外情况，例如禁止酷刑委员会在对墨西哥的访问持续了21天。
实践中，缔约国对条约机构发出的国别访问要求的反应不一，其中，同意甚至主动自愿邀请条约机构访问的国家 [363] 自然是有利于调查程序的进行，而对于不同意访问和同意访问但希望推迟访问的国家，则需要条约机构视情况采取不同的处理措施。再以禁止酷刑委员会的实践为例，该委员会启动了对于埃及和尼泊尔的调查程序后，两个国家没有同意委员会前往其国家访问，在此情况下，委员会决定在未访问的情况下继续调查，即以现有的资料为依据进行书面调查。在对埃及的调查报告中，委员会依据已有的资料作出了埃及存在系统性实施酷刑的调查结论，并说明其结论的根据是来自不同来源的大量指控，这些指控大体上彼此相符，而且提供信息的主体在委员会的其他工作中已被证明是可靠的。 [364] 但是，出现缔约国拒绝访问的情况，对于强迫失踪问题委员会来说就会意味着其调查程序无法进行，因为在《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》规定中其调查程序的方式仅包括国境访问。
对于缔约国要求推迟国别访问的情况，如国内发生反对派武装冲突（斯里兰卡），担心总统选举时访问会被用作政治目的（墨西哥），国内和平进程和颁布新宪法（尼泊尔）。禁止酷刑委员会只能继续向其提出访问要求和进行协商，以确定访问的日期，但是实际上各国都是在其提出的相关阻碍消除后才同意委员会访问的。此外，对于此类情况，强迫失踪问题委员会《议事规则》第93条则特别规定了，在缔约国提出有充分依据的请求后，委员会可决定推迟或取消访问。 [365]
对于国别访问的目的，禁止酷刑委员会在对埃及的调查中特别指出，其目的不是控告缔约国，而是与有关国家进行密切合作查明是否存在系统性施加酷刑的情况。 [366] 一般来说，缔约国的意见和对其指控的信息之间会存在明显的矛盾之处，这种矛盾更加体现了国别访问在调查程序中的重要性，对于国家而言，这也是一个澄清事实的良好机会。
国境访问的内容，主要是对此前条约机构所收到的指称该缔约国严重或系统性地侵犯人权的情况的调查核实。已公布的9次调查报告表明，相关调查主要包括三方面：
第一，向受害者或其亲属进行调查取证，并与有关非政府组织代表和联合国外派机构进行的会谈。由于条约机构所收到的有关信息大多由非政府组织提供的，但是有关信息更多的是一些数据的列举和大体情况的描述，而缺乏对于具体受害者侵害情况的有关证据，因此，国别访问向相关受害者进行调查取证对于确证国家违法侵犯行为尤为重要，以此来进一步判断是否存在“经常、普遍和蓄意的”情况或者是否是以习俗或歧视性法律和政策为基础的侵犯。由于当地非政府组织和联合国外派机构对当地的情况更加了解，其提供的证据和有关信息对于确定是否存在严重的或者系统性的侵权行为也具有重要作用。
第二，访问一些具体的部门和机构。以禁止酷刑委员会的调查为例，一般来讲酷刑较容易发生的地方是监狱、警察局等部门，调查委员一般会要求前往指控信息所涉及的监狱进行访问，参观监狱内的监房等监内设施，并与一些囚犯进行会谈。
第三，与政府部门进行会谈。与政府部门的会谈主要是促进其对于所涉人权问题进行充分的解释和澄清以及对于国家制度和人权保障状况的介绍，包括其国内的立法、行政和司法制度以及该国基于国情所采取的特别措施。在禁止酷刑委员会的8次调查中，调查委员不仅与中央层面的立法、行政和司法部门的工作人员进行了会谈，如在对土耳其的调查中，调查委员会见了其外交部长、司法部长、内政部长、人权部长、宪法法院院长等对在国内落实CAT公约承担重要责任的人员 [367] ；而且也与地方承担监督禁止酷刑职责的，特别是行政和司法系统的工作人员进行了会谈。
这一阶段调查的有效性在很大程度上取决于该国的合作意愿与合作程度。对此，有关议事规则要求调查委员与缔约国合作确定其调查所需的条件和保障措施。例如，儿童权利委员会关于设定来文程序的任择议定书的《议事规则》第38条规定，缔约国向委员会提供成功访问所需的便利包括，能够自由接触有关资料、组织、地点和人员。 [368] 但是现实中，有关调查和访问并未都能顺利实施。在禁止酷刑委员会对土耳其的调查中，所收到的信息涉及安卡拉、迪亚尔巴克尔两地中归内政部和司法部管辖的拘留处所，调查委员最终未能获准进入迪亚尔巴克尔一些归内政部管辖的房舍。 [369] 由此可见，尽管一国在允许调查委员访问其国境的情况下已经表明了其愿意合作的倾向，但是缔约国还是可以通过禁止调查委员进入特定区域或者禁止其与特定的人员交谈来为调查设置障碍。
此外，议事规则也考虑到了调查取证的可行性问题，要求缔约国确保愿意与调查委员会见的证人和其他个人不会受到阻碍，其个人和家人也不会因此遭到报复。例如，在强迫失踪问题委员会和经社文权利委员会的议事规则中，特别规定了保护措施，即如果委员会收到可靠资料表明，缔约国因其管辖下的个人提供资料或参加与访问有关的听证会而对其实施报复，委员会可以要求缔约国紧急采取措施确保有关个人受到保护，并且就此向委员会提交书面解释或澄清。 [370]
在进行国别访问等调查环节完成之后，调查员将根据有关信息撰写包括调查结果、结论意见及建议在内的报告。在审查并通过了该报告后，条约机构会将有关调查结果、意见和建议转交缔约国，并要求缔约国在一定时限内提交其意见。这也意味着调查程序的结束。
在与所涉缔约国进行咨商后 [371] ，条约机构可就调查结果、建议以及当事国的反馈意见撰写摘要介绍并在当年的年度报告中予以发表，这是整个调查机制中唯一可以为外界所知的信息。而且，在缔约国同意的情况下，条约机构还可以公布调查的全部报告。 [372]
一般来讲，条约机构关于调查程序的摘要介绍主要由导言、程序、结论和最后声明四个部分构成。而调查程序的全部报告，则由条约机构的报告和政府答复两大部分构成，其中第一部分与条约机构的摘要介绍的内容大体相似，但是更加详细；第二部分则详细说明了该国对委员会调查结论、意见和建议的看法，及其采取或将要采取的措施。
有关缔约国是否同意条约机构公布调查结果及其摘要介绍或者完整的调查报告，明确地反映了该国是否愿意向调查机制提供合作以及是否愿意根据调查结果来改善人权问题的态度和决心。实践中，缔约国之所以同意条约机构公布有关报告，并不是因为调查结果表明该国无严重地或系统地侵犯权利的问题，而是显示该缔约国接受监督的积极态度。例如在禁止酷刑委员会公布的8次调查中，只有对斯里兰卡的调查结果是没有系统性实施酷刑。但是个别情况下，被调查的国家亦有表示相反意见的，并拒绝接受调查结果。例如尼泊尔在其提交的意见中明确表示不同意委员会得出的其系统性实施酷刑的结论，并驳回了委员会报告。
虽然调查程序在调查报告通过并转交缔约当事国后即结束，但是条约机构仍可以通过两种方式监督缔约国针对其意见和建议作出的后续行动。这包括：首先，在通过调查报告并转交缔约国一段时间（通常为6个月） [373] 后，条约机构可以要求缔约国向其通报针对调查结果、评论和建议采取的措施 [374] ；其次，条约机构可要求缔约国在其提交的定期国家报告中说明其采取的相应措施和做法，对此，经济、社会和文化权利委员会和儿童权利委员会特别规定了缔约国需详细说明为响应委员会的意见和建议所采取的措施。 [375]
如前所示，调查程序及其核心环节——国别访问的目的是通过与政府的秘密合作来查明是否存在严重或系统侵犯人权的情况，并不是要对有关当事国进行谴责和控告。 [376] 该程序旨在还原事实，引起政府重视，并促进改善人权状况。但是由于该程序涉及“严重或系统侵犯”人权状况的问题以及采取国别访问的调查方式，而具有较强的政治敏感性，因此引起部分国家的排斥。目前在缔约国中，接受调查程序的国家并没有覆盖所有缔约国。
其中，在《禁止酷刑和其他残忍、不人道或侮辱性待遇公约》155个缔约国中，143个国家接受了调查程序。在《消除对妇女一切歧视公约》188个缔约国中，104个国家接受了公约议定书，并有101个国家接受了调查程序；在《残疾人权利公约》145个缔约国中，80个国家接受了公约议定书，并有79个国家接受了调查程序；在《保护所有人免受强迫失踪国际公约》42个缔约国中，全部接受了调查程序；在《经济、社会及文化权利国际公约》162个缔约国中，13个国家接受了议定书，并有3个国家接受了调查程序；在《儿童权利公约》194个缔约国中，10个国家接受了议定书，并有9个国家接受了调查程序。由此可以看出，除了《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》以及《儿童权利公约任择议定书》两个较新的议定书外，接受调查程序的国家数量在各条约机构中参差不齐。其中，接受禁止酷刑委员会和消除对妇女歧视委员会调查程序管辖的国家数量分别达到所有联合国成员国的2/3和1/2强，并在缔约国中占有绝大份额。 [377] 其中，已公布的启动过的调查共有9次，其中8次是由禁止酷刑委员会启动，1次由消除对妇女歧视委员会启动。 [378]
在所有规定了调查程序的公约及其议定书中，除《禁止酷刑性和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》是将该程序写入了公约外，其他5个公约对于调查程序都是通过任择议定书来规定。每个条约机构根据职权范围，对于公约所规定的实体性权利遭受严重或者系统性侵犯的情况进行调查。对此，每个条约机构在操作层面上所规定的管辖范围也有所差异。例如，《禁止酷刑性和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》调查程序仅仅覆盖“施行酷刑”的事件，而不涉及“残忍、不人道或侮辱性待遇或处罚”的问题；而在《儿童权利公约任择议定书》中，调查程序的实体法依据包括《儿童权利公约》所规定的实体性权利，还包括《关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》《关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书》两个任择议定书所规定的权利内容。
就目前联合国核心条约所设立的调查程序而言，其法律地位兼具了强制性和任择性。其中，《消除对妇女一切歧视公约》《残疾人权利公约》《经济、社会及文化权利国际公约》《儿童权利公约》都是通过公约议定书来设立的特别程序。这表明缔约国可以自行决定是否通过签订议定书来承认调查程序的管辖。但是根据《保护所有人免受强迫失踪国际公约》《禁止酷刑性和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》设立的调查程序，却具有强制性，因为该程序被规定在了公约内部，除非缔约国在主动进行保留，否则将自动接受调查程序的管辖。调查程序这样的设置方法的意义是非同凡响的，作为一个“潜在的强有力的监督条款”，它极大地促进了缔约国对于调查程序的接受。毕竟允许保留的类似条款规定在人权条约中并不常见。 [380] 与《保护所有人免受强迫失踪国际公约》不同，尽管《禁止酷刑性和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》是允许缔约国对于调查程序进行保留的，但是该公约对调查程序保留的规定却是非常严格的。它要求缔约国仅能在签署、批准或加入时才可以提出保留 [381] ；但是如果该国在签署、批准或加入时没有提出保留，此后即不可依此规定再提出不承认委员会的调查职权。 [382] 这意味着，一旦国家未在签署、批准或加入时对调查程序进行保留，此后就再无此项权利，此外，国家还可以在任何时候撤销其保留，从而促进调查程序适用于更多的国家。 [383]
调查程序相比于个人来文机制、缔约国报告机制等监督机制最大的特点就在于秘密性，除了《保护所有人免受强迫失踪国际公约》之外，其他公约或议定书都规定了调查程序的秘密性条款，并在所涉条约机构的议事规则也做出了相应的具体规定 [384] ，即在涉及调查程序的所有文件和会议记录，并且与调查程序有关的条约机构的会议均应是保密的。调查程序的秘密性直接有利于寻求缔约国的合作，有效地减轻了相关缔约国的顾虑。当然，在有关缔约国同意的情况下 [385] ，条约机构可以将调查结果的摘要载入其年度报告中 [386] ，使得调查程序的部分或全部内容公开。
条约机构对于严重或系统性侵犯人权的行为的调查，不是主动根据其职权进行的调查，而以条约机构以外的个人、非政府组织或者国家提供的信息为启动根据。这一点与宪章机制下的申诉机制具有异曲同工之妙，只不过后者的管辖范围涉及所有国家和地区，覆盖人权文件所保障的所有人权事项，并且多涉及威胁世界和平的严重问题，而条约机制下的调查程序只能在职权范围内对仅对接受该程序管辖的缔约国启动调查程序，因此管辖范围和力度大大缩水。从条约机构的议事规则 [387] 来看，这类信息有两种情况，可以明确说明是依据相关条款规定提交的，也可以是没有明确提出、但是可能是依据该条款提出的信息。
作为“潜在的强有力的监督机制” [388] ，条约机制下的调查程序可以不经缔约国同意开展相关调查，而且不必经历宪章机制下申诉机制过程中的政治斡旋和异常复杂的审议程序，即可以实现类似于特别程序中的国别访问职能，从而实现对于缔约国的深入监督。与国家报告程序相比，调查机制被“武装上了牙齿”，而更具实施力，而与为个人权利提供救济的个人来文机制以及在现实中无力运行的国家来文相比，调查程序是对“严重或系统性侵犯人权”实践的监督机制，通过对当事国施加政治舆论压力，而促动对人权问题的有效改善，因此，是其他条约机制的有益补充。
为了提高成员国的接受程度以及合作意愿，尽管调查程序在整个程序设计上都做出了一些妥协和平衡，例如，将其定性为任择机制，需与国家协商才能进行国别访问以及公布调查结果等，但是现实中，调查程序的开展还是受到了极大的约束。从调查程序的实际运用方面讲，该机制由于政治上的敏感、对抗性较强，因而在实践上极少运用。 [389] 由于《禁止酷刑性和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》《儿童权利公约任择议定书》需要缔约国的同意才可以将调查程序的摘要载入委员会年度报告，所以并不能够准确的确定其实际运用的次数，就公布的数据来看，禁止酷刑委员会到目前为止开展了8次调查；其余3个不需要缔约国同意即可公布调查程序开展的调查程序中，只有消除对妇女歧视委员会开展了1次对墨西哥的调查。因此，尽管调查程序有其独特的优越性，但是在现实中的实践却受到了各种约束。
综上所述，调查程序是条约机制下建立的旨在防止和制止缔约国大规模侵犯人权的情况的人权监督程序，它的启动不必经历宪章机制下的特别程序和申诉程序等复杂的、政治化的过程从而实现对国别人权的监督，在很大程度上弥补了条约机制对于事实调查的缺憾和不足。但是鉴于该机制的管辖事项范围及国别访问等工作方法的政治敏感性使其在实践中受到了极大的限制。从调查程序整体的运行效果上来看，调查程序只有得到缔约国积极合作才能在实际运行中发挥对严重和系统性侵犯人权事件的监督，从而帮助有关国家发现和正视人权问题，改善对人权的保障。