摘要

时至今日，环境保护不仅已成为人们普遍关注的重大议题，亦成为法治国家不容回避的基本任务。面对日益严峻的环境问题与生态危机，国家必须将环境保护作为其应承担的核心任务，通过对环境质量的保护和改善，回应社会对环境保护的需求；法学理论亦必须回应环境问题的变迁张力，环境议题因之成为检验传统法律制度功能与运作的标尺以及一般性理论改革的“催化剂”。

我国环境保护的历程变迁亦充分印证了这一趋势：四十年来，我国不断提升环境保护战略地位，完善环境保护法制体系，强化行政机关规制权力，寄望于通过严格的环境规制达成保护环境和公众健康的目标。然而，与此相伴而生的，却是环境污染日趋严重、生态危机不断恶化、环境纠纷日渐增多，并引发了环境法治上的一大悖论：环境状况的恶化，首先反映为修法的需求，修法的过程，主要是强化政府规制的过程，政府规制的加强，却又并未能阻止环境状况的恶化……由此出现“环境状况恶化——强化规制立法和规制权力——环境状况继续恶化——继续强化规制立法和规制权力”的恶性循环，环境保护的公共任务越来越集中于政府尤其是中央政府，中央政府及其环境保护主管部门疲于应对却并未能实现立法的预期目标，中央与地方、国家与社会之间弥漫着相互不信任的气息，环境规制似乎走向了一条死胡同。

问题出在哪儿？

本着“大胆假设、小心求证”的思维，基于环境问题之高度科技背景与广泛利益冲突的特质，可以预设环境规制应当是科学理性、社会理性与法律理性的高度融合：科学理性意味着环境规制需要考虑环境侵害的特殊致害机理；社会理性意味着环境规制需要回应一国特殊的政经体制和社会结构；法律理性则意味着环境规制的建构需要顾及法律本身的逻辑架构。依此检视我国环境规制体系的运行现状，却不难发现上述三重理性之间的断裂与脱节：在科学层面，现行环境规制体系违背生态整体性特征，将生态环境按介质和区域进行分割，作为环境立法、行政和司法的建构基础，使得环境公共权力的配置呈现高度碎片化与末端化状态；在社会层面，现行环境立法虽确立了地方政府环境质量负责制，但在我国特有的晋升激励和财政约束下，地方政府（及环保职能部门）往往容易发生规制俘获，甚至陷入“竞次”境地；在法律层面，由于忽略环境公益保障的内在逻辑，现行诸多改革举措如环境公益诉讼、省级政府提起生态环境损害赔偿民事诉讼等无法获得周延的解释。

对症方能下药。现行环境规制的诸多问题，很大程度上根源于我们试图在传统法律框架下彻底解决环境问题，而传统法律是建立在近代以来经典科学的机械论、还原论和决定论基础之上，是以人类为中心、个体为本位、权利义务为核心、损害救济为目标的规范体系。这种认知，显然忽视了产生于风险社会背景之下的环境法迥异于传统部门法的特有时空维度，即环境法作为一个复杂适应系统，需要超越还原主义的法律观，将环境的价值纳入人类社会的法律观照之下，并根据环境侵害所具有的整体与交互性、风险与不确定性以及时空大尺度性，实现环境规制和环境法的转型：在规制主体上，超越自上而下的命令控制模式，强调公私主体的合作以及社会的自我规制，走向规制治理；在规制客体上，从生态整体性出发，综合考虑环境问题的转移、协同和累积作用，以整体主义法律观为导向，作为环境立法以及环境行政权配置的基础；在规制内容上，超越决定论支配下的危害防止理念，将环境规制的重心向上游推进，使预防理念成为环境法的“帝王原则”。

具体而言，在现代环境法产生之前，环境保护并未进入国家的任务序列，主要依靠基于个人责任和市民法原理的刑事责任、侵权责任和治安责任加以有限应对。当环境问题日益严峻和普遍，前述事后型救济手段就显得捉襟见肘，必须开辟新法理、建立新制度，“环境国家”理念逐渐形成，要求国家必须建立环境规制和救济体系，以保障公民的环境权。环境保护成为国家任务，意味着国家权力，举凡立法、行政与司法，均应分工协作实现环境和健康保障的目标。故在环境法产生之初沿袭了秩序行政的规范模式，通过设立专责机关、订立命令或者标准并对违反者施以制裁，形成以命令与控制为核心的第一代环境规制模式。这种模式能够实现对违法者的有效威慑，但在科技风险和社会复杂性逐渐提升的背景下，国家垄断公共事务日渐力不从心，并衍生诸多弊端。在此背景下，各国逐渐创设出公共任务概念作为国家任务的上位概念，认为凡是攸关公众或公众对其实现存有利益的事务皆属于公共任务，尽管实现公共利益和福祉是国家的根本任务，但并不必然推导出国家应承担实现一切公共任务的责任，也不必然意味着公共任务只能由国家独占行使，而是应通过公私合作和社会自我规制来实现规制目标。依此为指导，经济手段、信息规制、自愿协议、公众参与、风险评估等规制手段逐渐兴起，环境规制进入多元规制时代。

另一方面，环境公共权力的配置也在因时而变。面对此等高度复杂与专业的公共事务，立法权的退缩、司法权的谦抑和行政权的扩张使得环境“法律之治”逐渐成为“规章之治”，环境行政成为实现环境规制最为核心的环节。在环境保护事权划分上，逐渐形成中央与地方共享事权、地方政府负责执行而中央负责监督的新环境联邦主义理论。同时，为规范和制约行政裁量权，先进国家往往超越传统诉讼资格的限制，允许相对人或其他满足条件的主体提起司法审查；在审查范围和强度上，也不再一味强调司法尊重，而是试图根据该国的具体情形在司法权和行政权之间达成平衡，当行政机关放松规制或无所作为时，法院往往就会采取高密度的审查标准，推动环境公共政策的形成。

总而言之，在当今经济全球化、法治全球化和环境问题全球化的大背景下，环境规制有其“共通法理”，能够为彼此所参考和镜鉴；但环境问题的形成和社会建构很大程度上却是一种“地方性知识”，需要将共通法理投射于转型中国的社会现实，从而建构起本土的“环境规制法理学”。

关键词：环境规制；环境国家；公共任务；规制治理；司法审查