下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
刘文鹏
本文是针对学界的两个问题做出的反思：一是关于军机处的研究，二是关于藩部管理体制的研究。
军机处作为中国最后一个王朝的政治中枢权力机构，是继明朝以内阁制度取代在中国封建社会延续一千余年之久的丞相制度之后，对传统社会政治中枢机构的又一次和最后一次变革，也是满人入关后，对其原有中枢机构议政王大臣会议的自我超越，在中国传统政治制度变迁中具有“终结者”的重要地位。凡关乎清代政治制度的研究，必言及军机处。有一种结论在学界的共识性已经达到很高的地步，即“军机处是封建专制主义中央集权高度发展的产物”，“这标志着中国的封建专制主义从此到了高度发展的阶段”
。这在清代历史乃至整个中国历史的叙事中已成为一种标志性话语。
显然，这样的研究是以中国历代皇权与相权、内朝与外廷关系为视角，是把军机处放在中国古代皇权专制往复发展、不断加强的过程中进行审视，我们不妨称之为“专制思维”。在这种思维中，皇权是主体，军机处是“附庸”或“附属者”，是专为论证“专制集权强化”这条主要历史线索而服务的。它决定了以往史学界研究军机处停留在这样几个方面：
第一，为什么要设置军机处？政治意义何在？主要存在三类说法，一是强化皇权专制，抗衡满洲贵族，或消除其他制约皇权的因素。二是更好地行使皇权，保证皇权行使的有效性，而不是强化独裁。三是就事论事，只强调军机处为西北军需而设。 [1]
第二，军机处的成立时间。关于这个问题的争论非常激烈，有雍正四年说、七年说、八年说等三种说法。 [2]
第三，军机处的权力特点如何？从维护皇权专制一统的角度来看，研究者对军机处职能关注最多的是这个机构在上谕起草和廷寄方面的作用，“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”
，以此衬托出军机处对皇权的依附和维护的特殊关系。同时，军机大臣为兼职、无定员、无衙署、无属员、职权不固定等特点，也使得研究者得出结论：清朝借助军机处消除了以往历史上影响皇权顺畅运行的各种窒碍。
由此可以看出，在这种“专制思维”影响下，对军机处的研究表现出两个方面的不足：一是重最初起源、轻后期发展。学者们热衷于争论这个机构何时设置、为何设置，这些问题决定了军机处研究的主要时段集中在清代的雍正、乾隆时期，而对乾隆以后从18世纪后半期到19世纪直至清末，军机处在国家政治生活中的地位和作用，学者们几乎没有涉足。这其中所包含的思维逻辑在于：既然已经完成了军机处产生根源的论证，证明了其对皇权专制的辅助功能，而清代皇权一直强大，那对军机处的解释似乎也就全部完成了。
美国学者白彬菊在其对军机处专门研究的著作中指出，在雍乾时期已经发挥过巨大作用的军机处直到嘉庆时期才被列入会典之中，由一个内廷机构转变为一个外朝的政府机构。她探讨了嘉庆时期对军机处的改革，认为嘉庆帝曾试图对权势太大的军机处进行改革，但只是小的修修补补，无法根本动摇军机处作为中枢机构的霸权地位，“皇帝和国家都已离不开它”
。然而，白彬菊并没有研究进入19世纪以后的军机处到底如何在发挥着巨大作用。
二是重视军机处与皇权的关系，缺少对其在国家层面作用的分析。在这种有皇权无国家的“专制思维”之下，军机处被当作皇帝的心腹机构和皇权附庸机构看待，对于它在清代“国家”政治中的作用缺少关注。虽然嘉庆、光绪会典中有专章介绍军机处的各种职责，学界也时而引用
，却很少有人分析军机处为什么会有那些职责、如何获得那些职责。进一步而言，我们看不到乾隆以降军机处在国家发展中的政治作用，也看不到它作为一个政府中枢机构的主体性，不知道19世纪的军机处如何运转，也无法理解《清史稿·职官志》中为何将军机处视作清末责任内阁的前身，而原来的内阁则被合并到翰林院之中。
理藩院的前身为蒙古衙门，成立于1636年，1639年改称理藩院，一直负责蒙古地区事务的管理。理藩院“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚，尚书、侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行，以布国之威德”
。19世纪40年代，李兆洛在《皇朝藩部要略》序中将清朝对藩部地区的管理描述为“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，这种原则被认为是承袭和发展了中国历史上传统的“羁縻政策”。李兆洛的观点被传承一百多年，至今仍不失为一种极为精炼的概括，为很多后世学者所推崇。自清朝结束后，为清朝撰史者如萧一山、王戎笙、戴逸等，都持此说，认为清朝以理藩院管理蒙、藏、青海等藩部事务，尊崇各部族首领和既有体制，因俗而治，获得成功。
然而，这种观点忽略了清朝沿西北两路在藩部地区密集设置将军、大臣的作用和意义。既然以羁縻政策为内核的藩部体制如此完善，那为什么清朝还要在18世纪下半期，就是在藩部体制运行了一百年后，建立起一套将军、大臣驻防体制呢？
而且，过多地强调藩部体制的作用，强调清朝在边疆地区的统治建立于藩部首领效忠的基础上，也是美国“新清史”所谓“帝国主义”理论的一个重要内容。“新清史”认为大清帝国在新疆等边疆地区推行“帝国主义”政策，根据之一是清朝以来边疆地区的社会精英展开和实施自己的统治。这些问题非常值得我们反思。
张永江在这一方面的研究表明，清朝对藩部地区的管理早已超出了传统的羁縻原则：“（理藩院和将军、大臣）两大权力系统虽各有重点，但又互相交叉，国家权力触角深入土司系统以外所有的边疆民族地区。而且两大系统权力均来自最高统治者皇帝，直接对皇帝负责，这是以往历史上所不曾有过的。”
然而，张永江并没有对将军、大臣驻防体制的形成、权力特点等做更多的探讨，没有解释理藩院体制与将军、大臣体制权力的不同，没有解释国家权力是如何深入边疆民族地区的。一个更重要的问题是，在如此广阔范围内建立起来的将军、大臣体制，清朝中央如何对其统辖？由哪个机构统辖？
华立注意到军府体制建立后，伊犁将军、乌鲁木齐都统掌握着西部蒙古旧地管理的实权。通过分析伊犁将军和乌鲁木齐都统之间的职权关系，她指出天山南北事务名义上由伊犁将军统辖，实际上由于新疆独特的社会环境，伊犁将军无法对全疆简单实行一元化的直辖管理，需要划分区域并由其他高级军政官员来分担职责。华立分析了新疆军府体制之下理民体制的建立和满汉官员如何管理地方基层社会的问题，这种国家权力日渐向新疆基层延伸的现象，不仅存在于东部已经建立州县的乌鲁木齐地区，而且，即使在伊犁将军直辖的北疆很多地区，乾隆以后也逐渐“经历从理民同知到抚民同知的民政体制的变化”，只是还没有过渡到州县制度。
但是她并没有关注伊犁将军之下驻防大臣本身职权的特点。
综上所述，军机处研究和藩部管理的研究分别都有各自之不足，这也是两个看上去距离较远、缺乏联系的问题，至少很少有人去探讨两者之间的关系。然而，本文认为从18世纪中期开始，清朝对藩部地区的管理重心有一个从理藩院体制向军机处统辖的转变。
要探讨这种内在关系，需要有两种思维的转变。首先是将军机处的研究从“专制思维”中解脱出来，置于国家层面重新审视它的政治作用，去发现作为中枢机构的军机处与藩部管理之间的关系。其次，需要用“国家构建”的观念来审视清朝在18世纪下半期如何将新疆纳入版图的政治行为。军机处统辖之下的将军、大臣体制的实施，属于国家构建的重要环节，其目的是在边疆地区推行强权政治，把国家权力逐渐延伸到边疆社会的基层。完成这种国家构建行为的一个关键因素是确立起军机处在其中的主导地位。
清朝是一个由满人领导的、多民族统一的国家政权，其政权的形成、国家构建的发展并非一蹴而就，至少经历了三个阶段。第一阶段是满人入关后，联合汉人，借鉴、吸收明代之制度，承袭了中国传统大一统的政治局面，统一中原、江南等明朝所辖各省，各设督抚藩臬，分管一省之庶政。同时，在顺康之际，蒙藏藩部地区次第归附清朝，蒙藏各部之爵制、划界、司法等庶政，完全由入关前已经成立的理藩院统辖。这是在入关前政体的基础上，形成新的国家制度。第二阶段是经过康雍乾三代皇帝的努力，完成对西北、西南等边疆民族地区的统一，以将蒙古、藏、维吾尔等各族比较稳定地纳入政权体制之中，完成对多民族统一的、“前现代”国家的构建。第三阶段是从晚清19世纪80年代开始，以新疆、台湾建省为标志，进一步强化对边疆地区的管辖和治理，完成国家内部的“同质化”过程，向现代国家转变。
可见，清朝政权的构建和发展，经历了一个不断将新的力量组织到国家之中的过程，每个阶段都是在原有体制之下的扩展。为了更好地理解清朝政权在这个环节上的发展，我们不妨借用美国当代著名政治学家弗朗西斯·福山的国家构建理论加以阐释。虽然福山承认现、当代的极权国家有很多缺陷，但强有力的政府的缺失是造成现在很多国家恐怖主义盛行的主要原因，因此他推崇强有力的、积极作为的国家政权。所谓国家构建，并不是指建立一个新的国家，而是强化国家现有的体制，使政府更加有所作为。“国家构建（State-building），意味着创设新的政府体制，并强化现有的体制。”
这个理论当然不能直接套用到清代历史的解释上，但它还是为我们更深刻理解清朝国家政权在其疆域拓展过程中集权制度的发展，提供了一些启示。
对清朝而言，18世纪中期统一新疆，不仅是疆域上的拓展，而且由于将面临一种新的国内战略安全形势，及中亚地区新的地缘政治格局，所以清朝统治者需要以更加积极有为的态度，强化国家权力，推动新一轮的国家构建。
从内在的战略要求来看，天山南北地区的稳定关系到蒙古、西藏及内地的安全，大清王朝的势力由中原向内陆亚洲边疆纵深发展，是因为统治者一直坚持一种新疆不安定则不足以安抚众蒙古的政治思维，直到19世纪70年代左宗棠收复新疆，仍然是为维护这个战略需求而采取的军事行动。
从外部环境来看，自17世纪晚期到19世纪早期，在以条约体系为标志的近代国家关系建立之前，清朝发展的重心是在内陆亚洲边疆地区逐渐扩展和巩固自己的国家权力，此阶段的清朝经历了地缘政治格局的重大变迁。
首先，清朝先后与俄罗斯签订《尼布楚条约》、《恰克图条约》、《布连斯奇条约》，欧亚大陆的各大帝国开始有固定的边界，清朝必须面对这种变化。
其次，内亚地区的很多部落被重新整合、固定到大清王朝的疆域之中。尤其强盛一时的准噶尔汗国，在清、俄两大势力的挤压下，终告崩溃。后又有土尔扈特的回归，宣告游牧民族无边界游牧“历史的终结”，新崛起的俄国、清朝都需要以国家边界的形式保证自己在亚洲内陆地区的势力。这种“再帝国化”的过程，极大改变了中亚的地缘政治格局。
最后，虽然清朝政治军事力量进入亚洲腹地，但在与逐渐东扩的中亚伊斯兰势力经过长期较量后，为谋求边境地区的稳定，清朝不得不与浩罕国签订相关贸易条约，意味着清朝在19世纪初扩大了与他国之间条约关系的政治实践。
内陆亚洲地区地缘政治发生的这些重大变迁，已经证明不管清朝统治者有没有意识到自己正在建立一个“帝国”，但至少他们已经逐渐认识到在“国家”的统辖范围之外有“他者”的确定存在，“己方”与“他者”需要以相对确定的地域边界作为区分标志，而非过去的流动族群的效忠。这也使清朝已经开始从一个“天朝大国”向一个有日渐清晰的边界的“前现代”主权国家转变。
如此，对于新纳入版图的天山南北地带，中央权力如何行使？即如何将其组织到国家既有的体制之内？是仍然以原来的理藩院管理，还是设置新的管理体系，或是当作类似西方帝国主义的“殖民地”，供其进行资源和财富之掠夺？具体而言，中央权力在边疆地区的展开，是直接深入基层社会的管理，还是依赖当地的社会精英，不仅关系到国家构建行为的成功与否，也往往成为认识清朝国家性质的一个标准，甚至涉及清朝国家未来走向近代的发展方向。
正如查尔斯·蒂利曾提出“国家政权建设”主要表现为政权的官僚性、渗透性和对下层的控制。
显然，平准、平回战后，挟百战余威的乾隆皇帝不会再依赖理藩院体制下的礼制与族群认同，而要借助一个强有力的核心机构在藩部地区积极推进强权政治建设。这个机构要能在内亚边疆与内地行省之间、在旗人与汉人之间、在官僚系统内部的文职武职官员之间，从容调度，能够与皇帝一起积极有为地设计、实施清朝在内亚地区的政策，保证国家的权力能够输入内亚边疆地区以实现中央集权的目的，要保证中央集权、国家权力向边疆地区基层社会渗透与地方精英利益之间的平衡。作为一直以运筹西北战事为主要责任的军机处，很自然会在容纳西北的国家构建过程中发挥核心作用。或者说，新疆地区纳入版图的契机，使清朝重新思考如何在广袤无垠的藩部地区加强控制，这需要有一个强有力的核心政治机构。正如有的西方学者指出的，军机处的产生是清朝在内陆亚洲地区发展反作用于中央的结果。
起源于雍正时代的军机处，在乾隆时期经历了一个由内廷机构向外朝政府机构的过渡，是清朝强权政治的标志性机构，日渐成为一个掌握政府实权的中枢机构。
这种变革的一个主要表现是对藩部地区驻防将军、大臣的统辖。从这个角度讲，军机处不仅代表着皇权专制的顶峰，而且意味着清朝的“中央集权”在经营西北、走向内亚的过程中逐渐走强的趋势。军机处在清朝向藩部地区推行强权政治的过程中，至少在两方面起着重要作用：一是藩部地区驻防将军、大臣及各级官员的选任，和对他们的权力进行设计；二是负责藩部地区与行省地区之间官员的调任，整合内外政治力量。
所谓西北两路，是指自清代康熙时期用兵准噶尔部逐渐形成的战略布防格局，由陕西、甘肃，经哈密、巴里坤进入天山南北，称为西路。由张家口向北穿越内外蒙古，经科布多越阿尔泰山进入北疆的塔尔巴哈台，至伊犁地区，称为北路。自康熙以后，清准之间在西北两路曾展开长期而激烈的拉锯战，清军在西路的哈密、巴里坤一带和北路的乌里雅苏台、科布多一带重点布防。
清朝在这些地区设置驻防将军、大臣，经历了这样一个时间过程：
康熙三十二年，因与准部交战，设右卫将军，驻扎归化城。
乾隆二年，裁右卫将军，改设绥远城将军。
雍正二年，设热河总管。乾隆三年改为热河副都统。嘉庆十五年改为热河都统。
雍正三年，以青海平定，编设旗分，设青海办事大臣。乾隆元年改为西宁办事大臣。
雍正五年，设驻藏办事大臣。
雍正十年，设定边左副将军（后改称“乌里雅苏台将军”）。乾隆二十一年，平准战争期间，增设乌里雅苏台参赞大臣。
乾隆二十四年，南北疆底定，驻防大臣的设置更加密集，先后设喀什噶尔参赞大臣、乌鲁木齐办事大臣、哈密办事大臣、吐鲁番办事大臣（后改为领队大臣）、喀喇沙尔办事大臣、库车办事大臣、阿克苏办事大臣、乌什办事大臣、叶尔羌办事大臣、英吉沙尔领队大臣（初称总兵，后改）。
乾隆二十六年，又设察哈尔都统、科布多参赞大臣。
乾隆二十七年，设置伊犁将军、库伦办事大臣、伊犁参赞大臣，及伊犁领队大臣5人。
乾隆二十九年，设置塔尔巴哈台参赞大臣和塔尔巴哈台领队大臣2人。
乾隆三十年，置和阗办事副都统（四十二年，改为办事大臣）；乾隆三十四年，设古城领队大臣、巴里坤领队大臣；乾隆三十六年，改乌鲁木齐办事大臣为都统。
乾隆三十七年，设库尔喀喇乌苏领队大臣。
以上之中，仅右卫将军、热河总管、驻藏大臣、青海办事大臣、定边左副将军设置于康雍时期，其他大部分将军、大臣设置于乾隆时期，且集中在乾隆二十四年以后至乾隆三十六年的十多年中，尤以乾隆二十四年至乾隆二十七年最多。在此期间，即使对以前的设置，乾隆时期也做了调整和加强。
对于将军、大臣体制与以往理藩院体制的不同，我们可以以青海办事大臣的设置为例做个简单比较。杨应琚所纂《西宁府新志》记载，“雍正元年以前，俱派理蕃院司员。自二年平定青海之后，皆简大臣驻扎郡城以总理之，间遣部郎协理”
，体现了这两种体制之间的差异。西北两路将军、大臣处理藩部事务并不通过理藩院，可直接通过军机处奏报皇帝，他们的任免也由军机处直辖，具有很强的独立性。如此以来，清朝对藩部地区的管理不仅有两套不同的系统，而且这两套系统前后相继，有一个很重要的时间差，但为以往学者所忽略。
有了这个时间差，我们可以了解到，在乾隆成功用兵准部之前，在幅员辽阔的蒙藏藩部地区，在从帕米尔高原到大兴安岭以西的草原地带，清朝竟然仅驻扎驻藏大臣、乌里雅苏台将军等几处零星的力量，这也稀疏到让人感到窒息的地步了。而在乾隆用兵准部后，清朝开始在西北两路大量而密集地设置将军、大臣，使其遍布于天山南北。
现在的问题是：清朝为什么会在乾隆时期平准之后，用一套与原有的理藩院系统完全不同的体制管理藩部事务？这个地区不仅包括天山以南的回部、天山以北的准部，还延伸到喀尔喀蒙古的科布多地区。这代表了一种什么样的政治思维？
1758年，因犯错误被革职发往西北军前效力的永贵、定长、纳世通等人，先后带着原有官衔出任南疆地区的几处办事大臣。乾隆皇帝在谈到为什么要给予驻防大臣较高的职衔时表示，“若照部议革任，及带所降之级留于军营，恐不足资弹压”
，必须保持官员的高级别，坐镇各城，强化其权威，才能实现对当地的有效管理、控制。可以看出，在平准战后清朝管理藩部地区政治思维发生了改变，即在保留理藩院体制的同时，向这些地区直接输出政治、军事力量，强化对这些新归附地区的管辖。这是乾隆帝不同于康雍二帝之处。
为了更确切了解军机处在清朝吸纳藩部地区的国家构建过程中的作用，我们应该回到军机处成立最早的初衷，即如庄吉发所说，军机处最初主要是用来解决西北战事的筹备和后勤补给问题的。
根据目前比较一致的研究，军机处初称军需房，从起源上来看，它本身就是为了筹备西北战争而设的，不但掌握西北战事所需要的钱粮，而且西北战前将军、大臣之派遣，亦由其直接掌控。《大清会典》记载，军机处重要职责之一就是直接统辖、管理驻扎在藩部地区的西北两路将军、大臣。
“凡大臣之换防于西北两路者，稽其班，书其名以备览，旬有五日而更之。”
西北两路各大臣，皆由军机处缮具月折，每月于初五、二十日，两次呈递，其有出缺补放更调者，于折内查明改缮。
办事大臣一般任期三年，凡需要补放的，或由皇帝直接下旨任命，或由军机处于每年十月，将各处期满的大臣开列名单，是否换防、如何换防，报给皇帝直接定夺。也就是说，西北两路将军、大臣，虽是领兵军前，属于武职，但其选任、换防并不归兵部管辖，完全操于军机处之手。另外，查《大清会典》理藩院职责之各条内容，均为对藩部各部族自身事务的管理，并无任何管辖驻防将军、大臣之责。所以，雍正时期所创设军机处，最初专门协助皇帝筹措西北战事。但自此以后至清代结束，一直掌控着西北两路军务，权力未曾旁移。根据会典的记载，清代在西北两路设置的将军、大臣，其人选有这样三个特点：
首先，藩部地区驻防大臣的选调，基本上是八旗官缺，且以满人为主，兼用少量八旗蒙古、八旗汉军，八旗以外的汉人没有机会出任。
其次，这些官缺一直由军机处直辖，由皇帝钦定，其他官员和机构无法染指。以新疆为例，天山南北的大臣们虽然名义上归伊犁将军和参赞大臣节制，但他们选任、换防都不由伊犁将军和参赞大臣决定，亦不由他们推荐。在中央机构中，内阁、兵部和理藩院均无法过问这些驻防大臣的任免。
最后，西北两路驻防大臣名义上归当地的将军节制，但职权相对独立，主要表现在可直接给皇帝上奏折，独立奏报所属的相关事务，且无须向当地的将军汇报。只有在遇到叛乱、战争等紧急事务时，各大臣才会受到将军的统一节制、调度。乾隆三十年爆发乌什之乱时，乾隆帝命叶尔羌办事大臣额尔景额调查南疆各处大臣的不法行径，额尔景额参劾前任和阗办事大臣和诚婪索伯克之事，使和诚伏法。乾隆四十三年，永贵出任乌什办事大臣后，参劾叶尔羌办事大臣高朴贩卖玉石之事，使高朴被惩处。至于日常军政事务的处理，军队训练，台站、卡伦巡查，边贸管理等，各地大臣则更可以便宜行事，直接对中央负责。这种独立奏事权加重了他们的权威，弱化了伊犁将军、参赞大臣对他们的“节制”关系。
军机处掌握的西北两路驻防将军、大臣的荐举权，是清朝继续以中央集权思想来保持对边疆地区直接控制的政治上层设计，那么又该如何设置驻防大臣管理地方的权力，才能体现清朝国家构建的思想呢？
通过一些学者的研究，我们知道在天山南北的驻防大臣掌握了这样几种关键性权力：
第一，统率驻军、维护边防、对边境卡伦的设置和定期巡视是驻防大臣的首要职责，意味着对国家边界的保护。
第二，北疆蒙古各旗王公、南疆各城伯克的觐见和任命都通过当地的驻防大臣。
第三，驻防大臣掌握着当地的财政、税收，虽然他们不介入伯克征收税赋的具体事务，但伯克征税的名目、数量都须报驻防大臣批准，所有税赋均汇总到驻防大臣，与内地各省协济之饷，统一掌握。
第四，掌握当地的司法审判权，不独北疆蒙古人之间的纠纷须由将军、大臣裁决，即使南疆各城民间司法纠纷，虽有伯克审讯，但终须报大臣审定。
第五，对外贸易、商税征收更是由伊犁将军、参赞大臣奏请中央批准，由当地大臣实施。
在这几项权力中，军事权、外交权本属一国中央，延伸到南北疆，不足为怪，但如果连司法权、贸易权、地方治安维护都由国家派驻的大臣掌握的话，那么足以证明国家权力向边疆地区基层社会的强势延伸了。《钦定回疆则例》规定，回疆各地的宗教首领阿訇，一旦缺出，需由当地回人保结推荐，由阿奇木伯克报驻防大臣批准。而且，阿訇们还要定期到大臣衙门叩见。若某个阿訇不熟经典、化导无方，驻防大臣可以将其撤换，并追究推荐者阿奇木伯克的责任。
国家权力是否能够延伸到基层、如何延伸到基层，是传统国家走向现代国家的一个重要标志。清朝非常注重强化新疆办事大臣的地位和权力，这种思想被乾隆以后各位皇帝一以贯之。有了这些权力设置，无论北疆的蒙古王公还是南疆各城伯克，甚至连哈密、吐鲁番的郡王，无不仰承驻防大臣之鼻息，难怪魏源在《圣武记》中载：“各城大臣不相统属，又距伊犁将军窎远，恃无稽察，威福自出。”
办事大臣“威福自出”背后，是国家权力随着驻防大臣的设置延伸到草原、高原和绿洲深处。相比理藩院体制，驻防将军、大臣的设置更能体现清朝中央和皇帝集权的意志，强化中央对藩部地区的管辖。同时，这种力量向藩部地区的输入，又以内地行省区为依托，离不开中原、江南的倾力支持，清朝必须在将强权政治推行到藩部地区的国家构建过程中，强化内地与藩部地区的互动关系。
在明确了藩部地区将军、大臣由军机处直辖后，下面的问题是：军机处如何选调这些官员？其来源为何？与内地行省的关系又如何？
藩部地区的“大臣”，包括参赞大臣、办事大臣、领队大臣等都没有明确品级，也没有纳入清代官员九品十八级之列，而是由中央各部院相应的官员，内地各省的布政使、按察使，或八旗副都统、侍卫等官员，以原衔兼任派往驻扎。这些官员一般不低于三品。至于什么样的官员可以出任哪个城的办事大臣，则没有统一规定，完全由军机处协助皇帝直接掌握。同一城办事大臣可由各部侍郎、巡抚、布政使、按察使、八旗副都统、绿营总兵等出任，甚至一、二、三等侍卫均可出任；而同一职衔官员，可任参赞大臣，也可任办事大臣、领队大臣。
藩部地区驻防大臣的来源有三个方面：一是八旗官员，主要由各旗副都统出任；二是中央各部院的侍郎，盛京各部的侍郎，内地行省的布政使、按察使、总兵等文武官员；三是藩部地区大臣的互调，或者从东北地区的将军、大臣中调任。总体而言，能够到西北两路出任驻防大臣的多为二三品官员。例如，乾隆三十年的喀什噶尔参赞大臣纳世通，原衔为工部右侍郎、镶黄旗汉军副都统，分别为文、武正二品。同时段的叶尔羌办事大臣额尔景额，原任副都统，与纳世通同为正二品。阿克苏办事大臣卞塔海，原任盛京礼部侍郎，也为正二品。
这些大臣的地位，不是取决于他们统辖地域的大小，而是取决于他们原来的实际职衔。青海、蒙古、西藏等地，一般一地仅设一两个办事大臣，其管辖范围相当于一省。而新疆的办事大臣管理范围仅限一城一地，远不及库伦、西宁办事大臣所辖地域之广，但很多实例证明，新疆的办事大臣和青海的西宁办事大臣、喀尔喀蒙古的库伦办事大臣之间可以互调。如，嘉庆时期的库车办事大臣来灵，原任正黄旗汉军副都统，后由库车办事大臣调任西宁办事大臣；嘉庆二十一年，又调回库车办事大臣任上。再如，嘉庆时期的台斐音，曾任和阗办事大臣，嘉庆十四年，他由和阗办事大臣，带二等侍卫之衔，调任库伦办事大臣。也就是说，清朝在新疆以省级大员管辖一城一地，如此高规格布防，显示出中央对新疆的重视。
对西北驻防将军、大臣的选任，至少有这些特点可以归纳：
第一，在西北两路驻扎的将军、大臣中，伊犁将军、绥远城将军、定边左副将军和乌鲁木齐都统属于职衔一致的实职官员，在武职官员中列从一品；将军、都统之下各地的参赞大臣、办事大臣、领队大臣均属于临时派遣、原衔兼任的官缺。这些官缺在《大清会典》中有明确规定，并有相应的养廉银。
第二，出任办事大臣的满洲官员常常因为在内地任职犯错误遭到革职、降级后，被重新任用，赏带副都统衔或以侍卫身份，前往新疆任职。如，乾隆四十三年，吏部尚书永贵因坐事被革职，以三品顶戴身份派往乌什办事。嘉庆二十年，山东巡抚同兴因亏空被革职谪戍盛京，次年被授三等侍卫，出任古城领队大臣，后转任阿克苏办事大臣。嘉庆时期的喀什参赞大臣斌静，原为黑龙江将军，嘉庆十八年坐事革职，二十二年出任叶尔羌办事大臣，次年任喀什噶尔参赞大臣。嘉庆二十一年七月，赏已革直隶天津镇总兵官祥启三等侍卫，为喀喇沙尔办事大臣。
嘉庆二十四年八月，镶白旗蒙古参领福珠隆阿被赏头等侍卫，出任哈密办事大臣。
让有过错的八旗满洲官员出任西北驻防大臣是乾隆时期开始形成的制度，这种做法既可以表示对犯错误官员略施薄惩之意，又可以保证中央有充足的官员派往新疆。同时，实际为八旗官员提供了一个广阔的回旋余地。被派往西北办事者，期满后大多都会获授副都统等八旗职衔，重获被任用的机会。
第三，自嘉庆末期开始，加“侍卫”之衔派任办事大臣的官员数量增多，表明皇帝更愿意把西北地区军政事务的管理交给最亲信的八旗将领，在军机处的统一协调下，八旗官员得以从容回旋于行省和藩部地区之间，极大地扩展了他们的政治余地。
总之，清朝也一直力图在行省区与藩部地区之间实现官员往来调度的常态化，使国家的政治力量能够尽量均匀分布于两种不同地区，统一接受中央的直辖，推动国家构建的进程，为以后新疆建省奠定了政治基础。
由此可以看出，乾隆时期西北战争的胜利，为军机处的权力扩展提供了契机。军机处从一个战争军需筹备的内廷机构，变为一个在国家构建中扮演核心角色的中枢机构，需要有两个背景的支撑：
第一，清朝原来负责军事指挥的最高机构——议政王大臣会议，已经衰落到几乎无法履行职责的地步。议政王大臣会议是在女真人由部族阶段走向建立国家政权的过程中出现的，具有原始民主制的特点，但随着皇权制度的确立和发展，它日渐衰落。首先是因为自皇太极时期开始，它一直被视为皇权专制的障碍，皇太极、多尔衮、顺治、康熙一直在谋求削弱这个机构，而把核心权力分解到内阁、部院等不同的中央官僚机构之中去。而且，当清朝在内地的统治建立起来后，议政王大臣会议对汉人极具排斥性，与清朝统治者必须依托汉人的支持才能完成国家治理的思路背道而驰，特别是当西北战争展开后，满洲人认识到，在遥远的内亚边疆开战，没有汉人的支持，没有中原、江南的军需补给，他们不可能获胜。清朝需要一个能够融合满汉的中枢机构掌握国家最重要的军政事务，从而保证清朝国家权力在从江南到西北这样一个极为广阔的空间内顺利行使，不受掣肘。
第二，从军需补给的角度看，军机处是大清王朝战略资源调配的制度保障。军机处及其前身，是一个容纳了满汉高级官员在内的机构。以怡亲王允祥、管理户部大学士张廷玉、蒋廷锡组成的军机处，其重要职责在于对军需的调度，尤其是张廷玉，作为桐城派领袖，他在雍正时期的荣耀几乎是清代其他汉人无法匹敌的。军机处的这种人事格局使得这个机构能够把西北内陆亚洲边疆地区的战事和经济富庶、文化发达的江南联结起来，能够整合中原、江南的经济资源，为清朝中央将藩部地区纳入版图的国家建构提供源源不断的财力支持。康乾两代皇帝屡屡南巡，清朝不惜血本修治黄河、保障漕运的目的也在于此。清朝要把内陆亚洲边疆稳定地控制下来，军需补给是起决定性作用的要素。稳定江南、保证那里汉人精英的忠诚，与让忠诚的满蒙军队在内陆亚洲边疆地区获得军事胜利，保证大清王朝在西北地区国家力量的派驻，对大清王朝新一轮国家构建来说，具有同等重要的战略意义。自此以后，军机处在人员上一直是满汉参半，甚至在有些时候，汉人的风头还会盖过满人。这是以往议政王大臣会议、南书房，甚至是内阁都无法具有的功能。
如上所述，清朝在18世纪下半叶开始的国家构建，目的是要在藩部地区西北两路建立起一套强权政治。清朝国家力量向新疆地区的扩展，不仅包括军事武力，也包括战后派驻的将军、大臣，及相关制度的建设等。这种延伸带来了清朝中央机构和国家制度的变革，不仅表现在新疆军府体制的建立及其对理藩院体制的超越，也包括军机处职能的发展，以及在军机处协调下，藩部地区和行省区政治力量的整合。可以说，新疆地区新的治理机制的建立，是国家强权政治延伸的表现，是在原有国家机构基础上进一步强化政权力量的国家构建行为，这使清朝成为一个多民族统一国家，或者说成为一个包含了不同族群的“帝国”。
至此，我想重新思考“新清史”提出的两个问题。“新清史”核心点之一是要区分清朝统治者的“族群身份”，因此就有了“清朝”是谁的“清朝”的问题。“新清史”学者将满人从过去含混不清的“统治者”中剥离出来，探究满人不同于汉人的那种“内陆亚洲”的民族身份，证明满人更多地依赖于非汉人的族群认同，依靠他们那种承袭于“游牧民族”的文化特性，获得在内陆亚洲边疆地区的成功。由是，“族群认同”、“政治认同”成为切入对清朝国家政权性质探讨的一个主要角度。
罗友枝曾就清帝国的性质提出两个判断：一是清朝之所以获得成功，不是因为汉化，而是因为它能够对帝国内居住在内陆亚洲边缘的非汉民族实行灵活的、有弹性的文化政策。
“新清史”对清朝政治认同的探讨，对合法性的研究，目的重在证明满人的重要性，解构“汉化观”，只是将历史的主体，从以汉人为主转向以满人为主。但问题是，清朝仅仅依靠族群认同甚至是蒙藏等跨族群的认同，就能保证王朝的强大和对这些边疆地区的稳定统治吗？绵延不断、此起彼伏的边疆战争，残酷的杀戮，证明那种文化认同的无力和族群认同的失败。过多强调文化因素的作用，使得清朝统治者作为历史的主体，其积极性的一面被弱化了，并不符合清朝统治者依赖强大的国家力量、积极有为、称霸东亚和内陆亚洲的实际状况。
罗友枝对清帝国性质的第二个判断是：清朝是一个殖民帝国。其判断基于和英、法等帝国一样的几个标准：“通过当地精英进行间接统治、使用多元的法律制度、在同一个帝国内对各个殖民地区臣民采取混合不同的政策……” [3]
同时，濮德培、米华健等人都提出清朝是一个由不同族群构成的、跨地域的庞大帝国，更倾向于将清朝视为与同时代的奥斯曼、俄罗斯、莫卧儿等类同的“帝国”，而且像19世纪西方的英、美等国家一样，在边疆地区大力推行“帝国主义”政策，蒙、藏、新疆等地区成为清帝国的殖民地。
显然，“新清史”的这两种论述存在很大的矛盾。既然清朝也是一个根基于内陆亚洲地区的、深具“内陆亚洲特性”的帝国，则帝国的那些根本地区又如何成为清帝国的殖民地？满洲人又为何将殖民主义政策推行到与自己有着深刻的族群认同的蒙藏地区的部族？
而且，清朝从未推行一种所谓“帝国主义”实践，从未构建那种从边缘向中心的财富流动。而以军机处统辖藩部驻防将军、大臣体制的建立，表明清朝试图改变过去那种理藩院体制之下的羁縻政策，准备将边疆地区的控制组织到强权政治之下，拉近与内地行省在组织机构方面的距离，驻防大臣权力已经伸向边疆民族地区的社会基层的各个方面，而不是像过去那样依赖于当地精英进行间接统治。清朝的法律制度看起来是多元的，但恰恰是这些因地制宜的法律制度保证了每个地区驻防大臣的权威和他们对当地基层社会的控制，与其说是为了保障地方精英的地位，不如说是用法律的形式平衡国家权力与地方精英利益，最大限度减少地方精英对驻防大臣治理地方的掣肘。而以上对藩部驻防大臣权力特点的分析表明，清朝无意延续羁縻政策之下委托边疆地区的精英行使管理权力的思路，而是正在将边疆社会的管理权力集中到中央派驻的大臣手中。可以说，清代新疆以及其他藩部地区并不具备罗友枝所说的殖民地性质，清朝在新疆确立统治是一种国家构建行为，本质上是将中央集权推向边疆地区的过程，是代表中央的驻防大臣不断挤压地方精英管理本地区民族事务之权力的过程，其结果是为将来与内地的一体化、同质化做好准备。显然，罗友枝等人的论述建立在一种“假说”的基础上，因为他们的很多观点都是建立在理藩院管理体制基础之上的。藩部驻防体制如此重要的问题，竟然在如此重视内陆亚洲的“新清史”学者们那里被忽略了，或许是因为他们实在不愿看到内陆亚洲地区边缘的这些不同民族地区被整合到一个以中原为核心的“多元一体”国家之中去。而如果仅仅看到清朝皇帝对帝国的内外之分，忽视了清朝皇帝为强化中央集权而设置驻防大臣的政治本意，那么，“新清史”学者们所谓殖民帝国的观点，便只能是一种“假说构建”了。
通过军机处对藩部地区的直接控制，清朝已经在无意识之中描摹出一种“前现代国家”的雏形，这种前现代国家已经开始有比较明确的国家边界意识，以强大的中央集权来保证对边疆地区的控制，并努力打破帝国体制下对族群差异性的保留，实现国家内部管理的“同质化”。很明显，乾隆时期在把新疆地区组织到国家体制中时，清朝已经具备了这些特点。汪晖曾阐明这样一个问题，即乾嘉时期今文经学派极力倡导《春秋公羊》说的“大一统”理论，从刘逢禄到龚自珍《西域置行省议》的提出，如何将新疆融入国家之中，是他们最关注的焦点问题。《西域置行省议》虽然没有被采纳，但已经转移了当时学者们对夷夏之防的关注，放弃过去那种对族群、地域差异的保留，开始追求一种王朝内部的“同质化”，由此铺设了一条由传统国家向现代主权国家转变的路径。
然而，汪晖仅仅关注了从刘逢禄到龚自珍经世学派在学术逻辑上的转变，并没有阐明这种转变的政治实践基础。龚自珍在新疆设置行省的政治构想当然是一种进步，是晚清新疆建省的一个理论基础，但它并没有脱离清朝已经实行半个多世纪之久的将军、大臣体制。在这里我们有必要将龚自珍的主张，与清朝已经实行的将军、大臣体制做个比较，去发现它们之间的内在联系。
一是龚自珍主张在新疆设置总督、巡抚、布政使、按察使等省级行政建制，省之下在南北疆各地设置“知府十一员，知直隶州三员”，其中各府、直隶州均设于旧有办事大臣、领队大臣驻扎各城之地，也就是将原有的驻防大臣降格变成知府；而哈密、辟展两郡王仍保留，但降格为知府之下、同知之上；回城伯克位列知县之下、县丞之上。这些建制虽级别上有所变化，突出督抚的地位，但知府、知县高于郡王、伯克的设置，显然是仍然保留了清朝以大臣驻防节制回部首领的思想。二是其军事布防、兵力部署有所调整，但兵力仍承袭原有的八旗、绿营力量，且仍贯彻北疆重于南疆、以北制南的格局。三是在南疆的叶尔羌、和阗极边之地，仍保留办事大臣之设置，铸总统西边办事大臣印，统军震慑，并掌各国朝贡事务。
由此看出，龚自珍西域设行省之议，并非如他所说“所建极繁，所更张极大”，其主要的政治思想仍然无法脱离清朝军府体制的影子，初出茅庐的龚自珍必须将他的政治设想建立在早已经过半个多世纪的政治实践的基础上，而不可能完全另起炉灶。放眼近代新疆建省，为后世学者所批评的将军、大臣军府体制，恰恰是构建“同质化”主权国家政体的开端。
军机处对西北将军、大臣的统辖，掌握西北两路将军、大臣的提名权，整合藩部地区和行省区的政治力量，并在藩部和内地之间构建起人事上的通道，只是军机处职权扩张的一个起点。在以后的历史发展中，军机处进一步摆脱内廷机构色彩，对国家核心权力的控制继续扩大，并愈发制度化。因此，军机处不仅是清代皇权专制制度发展的表现，而且是清朝以新疆纳入管辖为契机、以强权政治治理藩部地区在国家机构上的一个表现。军机处在当时的国家构建中发挥关键性作用，这促使它从内廷走向外朝，在18世纪下半叶逐渐发展成一个跨地域、跨族群、跨文武官僚界限之庞大政权的中枢机构，并在以后的一个多世纪中继续维护这个多民族国家的统一。集权机制成为对遥远边疆地区控制的制度基础，而对如此广阔疆域进行有效控制的需要，又推动着清朝国家政治进一步走向极权化。即使在晚清波诡云谲的变革中，军机处一直处变不惊，牢牢占据中枢地位，直至清朝结束。
[1] 持第一种观点的学者主要包括：季士家（《浅论清军机处与极权政治》，载《清史论丛》第五辑），刘子扬（《清代军机处的设立及其性质——兼与钱实甫同志商榷》，载《历史教学》，1963 （4）），冯元魁（《军机处与清朝的封建专制制度》，载《学术月刊》，1981 （10）），赵小平、胡永刚（《军机处与清朝的封建专制制度》，载《阴山学刊》，第2期第18卷，2004年），郭成康（《雍正密谕浅析——兼及军机处设立的时间》，载《清史研究》，1998 （1））。
持第二种观点的主要有：白彬菊（《君与臣：清中期的军机处，1723—1820》， Monarchs and Ministers ： The Grand Councilin Mid-Ch'ing China ， 1723 - 1820 ，University of California Press，1990），高翔（《也论军机处、内阁和专制皇权——对传统说法之质疑，兼析奏折制度之源起》，载《清史研究》，1996 （2））。
持第三种观点的主要有庄吉发，他在《清代奏折制度》一书中认为军需房的设立是适应办理西北军需的需要，不应过多强调独裁政治的背景及其发展。
[2] 持“四年说”的学者主要包括李宗侗（台湾）（《办理军机处略考》），俞炳坤（《军机处初设时间新证（上）——兼与七年说和八年说商榷》，载《历史档案》，1991 （3））。
持“七年说”的最早可追溯到清人王昶所著《军机处题名记》和刘锦藻所著《清朝续文献通考》，后世成果则有钱实甫《清代的军机处》（载《历史教学》，1962 （9））、季士家《浅论清军机处与极权政治》（载《清史论丛》第五辑）、南炳文《军机处设立时间考辨》（载《清史研究集》第四辑）、冯元魁《军机处与清朝的封建专制制度》（载《学术月刊》，1981 （10））。张德泽在《清代国家机关考略》、冯尔康在《雍正传》、庄吉发在《清代奏折制度》中指出军机处从雍正七年初设至雍正八年、十年经历了一个逐渐完善的过程，认为雍正七年时军机处已具雏形。
持“八年说”者有刘子扬的《清代的军机处》（载《历史档案》，1981 （2））和《清代军机处的设立及其性质——兼与钱实甫同志商榷》（载《历史教学》，1963 （4）），李鹏年、朱先华等编著的《清代中央国家机关概述》（北京，紫禁城出版社，1989），赵志强撰写的《军机处成立时间考订》（载《历史档案》，1990 （4）），等等。
[3] Rawski，“The Qing Formation and the Early-Modern Period，”in Lynn A．Struve ed.， The Qing Formation in World-Historical Time ，Harvard University Press，2004，p.221．