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迟云飞
我国周代行分封之制，诸侯国内政基本自行治理，周王廷职任、机构自无须繁密。秦以后废分封改郡县，实行中央集权，势需庞大之中央官僚机构来处理政务。而以后代有兴革，构成世界上最庞大完密的中央官僚体系之一。
简而言之，依笔者理解，传统中国政府机构的职能主要有二：一为管理职能，维持社会以及官僚机构正常运行，此为现代及古代政府机构都必须具有的职能；二要最大限度维护王朝统治，为此需要大力维持社会稳定。中国自秦汉以来，以后者为主，多数时候，前者要服从后者。
而维系稳定（统治）与高效的社会管理，在传统帝制条件下，实存在一定矛盾。秦以后的中国历史上，承平时代，政权机构尚可维持社会大致正常运转，而当社会矛盾积聚至无法调和，往往以改朝换代的方式解决，而新朝代的机构虽或有所变化，但指导思想仍基本相同。故秦以来历两千年，中央机构设置仍以维护君权维护统治为中心。清朝建立，仍循此种思路建立中央机构并逐渐调整。清季以来，西力东渐，为适应“数千年来未有之变局”（李鸿章语），清廷被迫做出改变，而中央机构体制由维护君权维护统治为主，逐渐向管理社会乃至现代国家体制转型，虽然其转型艰难、迟缓。
自努尔哈赤建立后金至清亡，清代中央官制大体经历四个阶段：第一阶段，是努尔哈赤草创时期；第二阶段，自皇太极至雍正，是汉化及定型时期；第三阶段，自雍正至咸丰末，是清代代表性或稳定阶段；第四阶段，自同治迄清亡，是向现代国家体制转型阶段。而前三阶段可笼统称为前期，同治以后可称为后期。
清前期中央官制，经由了努尔哈赤的草创，到皇太极时基本完成建政，而入关后到设置军机处算是建立自己的特色。
努尔哈赤建后金，是为草创时代，此时代之中央体制，多显民族及原始特色。当后金初建，其组织结构与中原历代王朝的维护君权体制相去甚远，议政王大臣会议具有相当大的权力，究其实质，为一种贵族联合治理体制。而能运转不懈，战阵取胜，实靠努尔哈赤个人能力和魅力领导。若循此不变，则后金实为一种贵族共治体制，大汗权力类于议长或联盟首领而已。但其后即不断调整，以制度、体制加强君权，而不仅依赖领导者个人魅力，其实质也即汉化，或曰继承历代王朝的君主专制体制。
皇太极即位不久，即于1629年设文馆，及1636年，改文馆为内三院（内国史院、内秘书院、内弘文院）；1631年仿明制设六部，直接在皇太极主导下处理日常政务；1636年设监察性质的都察院。这些机构，往往对满洲贵族权力造成了某种限制。皇太极在位近20年，迄其终，中央机构已有内三院、六部、都察院，除理藩院为自创外，其他均仿效中原王朝。可以说，就中央机构来说，已经大体完成了仿效历代中央王朝建立政权的过程。
入关后，清朝政权的汉化过程持续，并建立自己的特色。所谓自己的特色，一是在继承历代王朝的基础上有所发展，但仍循中国历代王朝发展的轨迹，加强君权；二是在满洲优势的“关外传统”与汉化之间平衡，随着时间的推移，“关外传统”逐渐退却，汉化加深。
这种做法不难理解。入关后，如何统治这样一个庞大的帝国，对于清朝统治者来说，直接采用前朝的架构，然后在此基础上适当变通，乃是顺理成章之举，也是避免引起社会震荡的最好办法——因为无论精英还是民众，都已熟悉并适应前朝的架构，更何况为争取合法性和民心，清初统治者声称清军入关是替明朝讨伐造反者。正因为清朝大量吸收采用明代中央机构架构，故论者多谓“清承明制”。近年学界尤其国外学界多强调清代特色，尤其满洲特色，然不足以否定其“承明制”乃至继承历代王朝体制的趋势。当然，笔者不是完全否认其政权架构具有一定的满洲特色。比如，入关后议政王大臣会议仍然发挥作用，至康熙时代才终于式微。而即使康熙朝以后，满洲权贵的权力还是微妙的问题。保持或加强满洲权贵的权力，一方面可能有利于维护爱新觉罗家族的皇权，因为他们可以共同应付潜在的汉族及其他民族的反抗，维护其共同利益；但另一方面他们的特殊地位也可能削弱皇帝权力，甚至可能威胁君主地位。有清一代，差不多每一位新皇帝继任以后，都会清除若干前朝重臣，而这些重臣多半是满人，有的甚至是亲王，比如康熙擒鳌拜、嘉庆处死和珅、慈禧太后和恭亲王奕！政变处置肃顺等八大臣，是史学家熟知的例子。
至雍正、乾隆朝中央与地方体制定型以后，清代中央机构特点最突出者有二，一为军机处，一为满汉复职制。其中军机处即最明显继承发扬历代王朝特点的机构，笔者试略作分析。
自秦汉以来，从设官任职角度观察，影响一代王朝命运的有两件大事，一为给予地方多大权力和如何设立地方机构，此为中央地方关系，不在本文论述范围；一为如何安置相权，此为中央机构或官制最要者。本文专言后者。君主大权独揽，是为中国特色君主地位的保证，但一个人的精力、时间都有限，能力、经验更是不同，君主不可能事必躬亲，所以势需设相或总理日常事务的官职。然而相权若过大，又可能对君权构成威胁。两难之中，明太祖取消丞相，但问题并未解决。明成祖设内阁，以阁臣辅政，初时阁臣仅备顾问，随着时间推移，内阁大学士权力渐重，实际仍相当于相。严嵩与张居正，虽历史评价大异，然曾权倾朝野则同。严嵩老年被削职没收家产，张居正去世后被抄家，进一步显示了“相”与“君”的矛盾。
然而，清代军机处一定程度上解决了这个问题。
军机处于雍正年间设立，乾隆年间定型，一直延续到宣统三年。有关其具体情况，学界研究已多，笔者不再赘述。笔者关注和了解比较多的，主要是道光以后的军机处。总括而言，笔者以为军机处有如下特点：
其一，军机处并无独立决策权，不能独立处理政务，这一点最为重要。军机大臣地位虽然显耀，但只能建言，不能 独立做任何决策 。说穿了，它只是最高统治者的秘书兼顾问，影响也好，权力也好，必须得到皇帝（或最高统治者，同治、光绪年间是慈禧太后）的首肯或通过皇帝才能发挥作用。
我们观察晚清官方人士的评论，可知清代人对此就是这样认识的。晚清出洋考察政治大臣戴鸿慈和端方指出：“军机处虽有类各国之内阁，然对于上则仅备顾问，对于下则未受责成，考其职权，只略如各国之枢密顾问院耳。”
1906年官制改革时，一位御史的奏折说得更清楚：“雍正七年青海用兵，以内阁在太和门外，儤直者多虑漏泄事机，始设军机房于隆宗门内。乾隆初，遂名军机处，其大臣例司缮写谕旨，其权
一归于上
，非内阁比也。内阁之制，在前明有严嵩之奸，张居正之专擅，周延儒、温体仁之邪佞倾国。及至本朝，乾纲自秉，旧染一新，然以圣祖仁皇帝之天亶聪明，犹有鳌拜、明珠、索额图之小作威福。自设军机处，名臣贤相不胜屈指，类皆小心敬慎，奉公守法，其弊不过有庸臣，断不至有权臣。”
其二，军机处没有附属的行政机构，六部等中央衙门也好，地方各省也好，都不隶属军机处。换句话说，它不能独立向任何机构发号施令。这与历代宰相截然不同。虽然有的军机大臣同时是某部尚书，但是，他只能管他任职部之事，不能直接向别的部发号施令。
其三，各军机大臣基本是分别与皇帝议事，军机大臣虽有资格、地位的不同，但并无正副之分，皇帝决策的时候，可以采纳此大臣的意见，也可采纳彼大臣的意见，也可以所有军机大臣的意见都不采纳。
其四，军机大臣并无固定名额，任职大臣也不固定，去留全凭君主好恶。关于三、四两点，晚清御史胡思敬即曾说过：“军机处不设定员，同堂议事，无论官职崇卑，不相统摄。”
其五，军机处办事确有效率。凡政事，军机大臣与皇帝议定之后，立即发出谕旨施行，能够最大限度贯彻最高统治者的意旨，又不致类似相权坐大的事情发生。
笔者接下来要强调的是，军机处是明代废相设内阁加强君权趋势的发展。
明代内阁已显露了清代军机处的若干特点，而清代军机处则是明代内阁的发展。我们试作比较：
其一，明代处理日常政务的六部不属于内阁，而起着与内阁相抗衡的作用，与前代的相根本不同。清末有官员评论：“前明洪武时，胡惟庸以诛败，遂废丞相府，置内阁以掌机务，承旨而已，施行之权则分寄于六部，所以杜专政之渐也，我朝因之。”
军机处与此十分相似。
其二，明代内阁任职人员不固定，清军机处略同。
其三，明代内阁阁臣有所谓“票拟”的职责，清代军机大臣，也常可代皇帝起草谕旨。但是，明代内阁起草谕旨，是在皇帝阅看奏章和做出决策之前，而清代军机大臣起草谕旨，是皇帝已阅奏章并做出决策之后。虽然都必须经君主决定才能发出，但谕旨起草的一先一后表明，清代军机处对决策的影响、权力显然比明代内阁更小，或者说，军机处是明代内阁的发展。
可以说，又要辅助皇帝处理政务，又不能给予其过多权力，正是从明内阁到清军机处发展的关键所在。清代虽有内阁，却与明内阁不同，而清代军机处却与明内阁相近。
所以，笔者认为，军机处是历代皇权相权矛盾、皇权压制相权趋势的发展结果，并有效地解决了皇权相权的矛盾。以六部处理日常政务，皇帝与军机处处理突发和重大事件，既不用设相，又解决了皇帝一人精力不能处理所有政务的问题。
从整个世界的格局说，自从17世纪英国资产阶级革命之后，西方各国大体向着限制或规范王权的方向发展，而同时期的中国，却仍沿着与西方恰恰相反的加强皇权的道路演进，直到鸦片战争发生以后。
清前期中央机构还有一个重要问题是满汉复职制。这一制度的实行自然是保证征服民族的特权，特别是满洲贵族的特权，因此给中央机构的运作带来浓厚的征服民族色彩，也与前所述汉化趋势构成一定矛盾。但这一问题属于官员任用，不属于机构设置，笔者这里就不多谈了。
如果说，清代前期中央机构的演变主要是按中国历史的逻辑运行的，即如何实现巩固皇权与有效治理国家的平衡，那么列强以坚船利炮打开中国大门以后，尤其是英法联军侵华之役以后，则在相当程度上是在西力东渐的压力下，不得不做出的改变，即适应世界潮流和在新的形势下有效治理国家，并在“数千年来未有之变局”中求存。变革的方向，自然是仿效国力强盛的西方国家，然而，最初中国的仿效或变革，在中央机构的设置上，不是规范或限制皇权，而是趋向增加执行现代管理职能的机构，减少直至取消那些臃肿繁冗无用的机构。
1900年以前，变化最明显的，莫过于总理衙门的设立。西方各国政府无不设有外交部或类似机构，办理与其他国家交往的事务。但是长期以来，清廷坚持传统的天朝—四夷理念，凡来华者都属蛮夷戎狄，都是来朝拜圣朝天子的，不作为对等国家，因此没有一个办理外交的正式机构。外国使节来，有的由礼部接待，有的由理藩院接待，有的由鸿胪寺接待。而鸦片战争前，两广总督常常直接办理外交交涉。按理说，鸦片战争后，清政府已经明白英国是一个远方的强国，远非过去的蛮夷戎狄可比，应该调整心态，进而调整机构，以便在最大限度维护国家利益的条件下与英、法、美等列强相处。然而，天朝上国的意识依然统治国人特别是统治者的头脑，不想甚至不屑于去了解遥远的“英夷”。直到1860年英法联军侵华，京师被占，“天子蒙尘”，不得已允诺列强使馆驻京，并设立总理衙门。
按理说，总理衙门应是专门外交机构，但是这外交机构来得实在有些勉强。一是临时，当时奕！等请设总理衙门的奏折即称：“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤，仍归军机处办理，以符旧制。”
二是分工不专，不是今人眼中专门的外交部，在外交、通商事务外，举凡与外洋有关事情，如新式学校、工厂等，皆归其管辖。三是其组织机构大体仿效军机处，内部机构设置和人员安排并没有体现科层制的原则。
但是，总理衙门对传统中央官制也造成了一定的冲击。
其一，总理衙门的设立，分割了军机处的一些权力，还分割了原来礼部等机构的事务。
其二，如前所述，总理衙门管理的事务十分宽泛，某种意义上，总理衙门等于在六部之外设了一个“新政部”，尽管这个“新政部”权力并不充分。
其三，尽管内部机构没有科层化，但还是分股治事，如有英国股、法国股、俄国股、美国股，另有海防股、司务厅、清档房、电报处等。这与军机处又不同，有向科层化方向发展的趋势。
其四，因为要与洋人交往，不得不任用一些知晓外情甚至懂外语的新人，尤其是驻外使领人员的选择，这与以往的选官无论“正途”、“非正途”都不同。
甲午战败之后，更多开新人士认为传统中央机构不适合新的列国竞争的时代，进一步要求改革中央机构。
康有为等人曾多次提出改革官制的要求和建议，其中最切要的是开设议院，也提及三权分立。不过，康有为及其他支持维新改革的官员们主张的开议院，与西方具有立法权的议院相差甚远，多半属于在皇帝领导下的咨询性质的机构。
即使如此，也遭到守旧人士的强烈反对。及至发现光绪帝可以支持变法，康有为收回了开议院的建议，改为主张开设制度局。
百日维新中，官制的改革是最大的难点，因为改革会触动太多的人的切身利益，直接关系改革的成败，而改革的实施也确实造成重重矛盾。在中央机构的改革方面，光绪帝能做到的是，设矿务铁路总局、农工商总局，裁撤机构重叠冗官多的詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺。而康有为主张的制度局，始终未能开设。由于百日维新的失败，光绪帝的维新谕旨被废止，一切又恢复了原样。
迄1900年，虽距鸦片战争被迫开关已近60年，虽李鸿章等督抚在地方上已设立诸多新机构，但中央层面，只一个总理衙门。
但是，外患仍在，“变局”持续，变革不会因为百日维新失败而就此停止。庚子事变，对清廷造成更大冲击。包括慈禧太后在内，统治阶层乃至社会精英终于明白，闭关锁国已不可能，欲求自存，必须做出改变，跟上世界发展潮流。1901年1月29日，清廷下诏变法，开启了其存在最后十年的新政改革。
传统的国家机构往往是守成型的，即只要能够有效维护统治，不需要做出改变；但是晚清以后的形势，却要求国家机构是进取型的，能够推动社会转型，甚至有效进行社会动员以应付外来的挑战。我们观察，晚清最后十年，中国终于开始了自秦以来的大变革，即开始向现代国家体制转型。这便是中央机构变革的实质。而这十年改革仿效的对象，不仅有西方，更有新兴的东方强国日本，尤其是1905年日俄战争以后，仿效日本的倾向更加明显。但是，中国传统专制主义影响极其深厚，再加上清廷要维持满洲权贵的特权和利益，使这种改革和仿效常常走样，并且是犹犹豫豫，一步三回头，导致社会强烈不满，并加速了清朝灭亡。
此十年的变革，分为两个阶段。第一阶段自1901年至1905年，变革动力来自庚子事变的冲击。
1901年，清廷设立外务部，是为庚子事变后设立的第一个新部。
外务部由总理衙门脱胎而来，自然承续了总理衙门许多问题，如不够专业化。外务部成立时，原归总理衙门管辖的铁路、矿物、电线、制造、船政等本非外交事务，仍归外务部管辖。关于人员的任用，仍有许多不懂外交的官员在部中任职。但与总理衙门比，外务部的确向现代行政体制又进了一步。第一，外务部分工更为细致，内部机构设置趋向更加合理；并设立了尚书、侍郎之下，各司之上的丞、参职务，比总理衙门向科层制原则前进了一步。第二，改变满汉复职制。本来列强最初提出设外务部要求时，其设想还是照原六部的满汉复职模式设两尚书四侍郎，但清廷正式任命官员时，则只一尚书两侍郎，不再分满汉，即在这个新部取消一直以来的满汉复职。不管这个决定是如何做出的，它反映清廷有改变不合时宜的制度的意愿。设外务部，加上开始举办新政并设督办政务处，意味着清廷彻底放弃了天朝上国的对外思路，准备融入世界发展的潮流。
外务部算是晚清新政时期中央机构变革的开端。随后几年，清廷又设立商部（1903）、巡警部（1905）、学部（1905）。与此同时逐渐裁撤詹事府、通政司等冗杂机构。如果说外务部的设立尚出于列强在《辛丑条约》的要求，那么商部等的设立，则完全出于清廷自主。而这几个部的内部机构设置和人员任用，也进一步倾向科层制原则，愈趋现代化。如学部仿日本文部省设五司十二科，五司为总务司、专门司、普通司（包括师范教育、中等教育、小学教育）、实业司、会计司，各司均有其专管业务，普通、实业、专门三类学务分部门专管，分工更趋合理。
新部尚书、侍郎之下，均仿外务部设丞、参，而尚书、侍郎也不分满汉。这些机构的设立和内部机构的设置，反映了近代中国历史变动的大趋势，也即是中央机构变动的大趋势。
第二阶段自1906年至1911年，这一阶段的中央机构改革是在预备立宪的总体背景下进行的。变革动力主要是日俄战争的刺激，变革的力度更大。如果说前一阶段的中央机构变动主要是增设社会变革所需的新部，那么后一阶段的变革则彻底打破了原来的中央机构格局。
1906年11月，作为预备立宪的重要措施，清廷进行了中央官制改革。此次改革，变动较大的为如下几个方面：一是彻底打破传统吏户礼兵刑工六部体制。共设十一部再加一院（大理院）；新设了邮传部，商部改为农工商部，巡警部改为民政部。把原外务部管理的不属于外交的事务划分出来。二是各部之间权责较以前明确。三是司法、行政与审判初步分开，设法部专管司法、行政，设大理院负责审判并作为最高审判机构。四是取消满汉复职制。如前所述，从外务部开始，只设一尚书两侍郎，不再分满汉。以后设立的商部、巡警部、学部都采用了这个模式，但1906年之前还不能算“法定”的。直到1906年宣布中央官制改革，慈禧太后直接发布的懿旨中明确：“除外务部堂官员缺照旧外，各部堂官均设尚书一员、侍郎二员，不分满汉。”
由此清代运行两百年的满汉复职制被正式取消。
但是，清代最有特点的中央机构，也是权力中枢军机处没有变。清廷一方面致力强国的改革，一方面又常常犹豫不前。犹豫不前的原因主要有二：一为权力利益，特别是爱新觉罗氏的皇位；一为保守观念。有此两者，再加上满汉关系问题，更使改革显得矛盾重重。正是在这种情况下，1906年中央官制改革时，发生了非常激烈的争论，最终裁军机处设责任内阁的方案被慈禧太后断然否决。
1911年，清廷再次进行中央官制改革，设立责任内阁，军机处终被裁撤。
自1901年新政开始，清廷即设立政务处。政务处与军机大臣不同。军机大臣办理政务，总是与皇帝一起讨论出结果，皇帝决策后发布谕旨，所以理论上军机大臣只是皇帝的顾问甚至秘书。而政务处却是讨论出初步意见再奏报皇帝，由皇帝（实际为慈禧太后）作出决策。因此政务处多少带点现代责任内阁的味道。清廷决定“仿行宪政”后，设宪政编查馆（初为考察政治馆），其运作模式也与政务处大略相同。但若真设责任内阁，清廷则顾虑君权旁落，甚至危及爱新觉罗家族的统治。这便是1906年中央官制改革时慈禧太后否决责任内阁制的原因。直至1910年底，在立宪派的第三次国会请愿中，十八位总督、将军、巡抚、都统联衔电奏请速设责任内阁、速开国会，设责任内阁的问题才又提上日程。
1911年5月8日，清廷公布《内阁官制》，规定内阁成员包括内阁总理大臣1人，协理大臣1～2人，以及外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩各部大臣各1人。在这次官制改革中，1906年保留的传统六部中的礼部、吏部被彻底取消。
裁撤军机处，设责任内阁，是有清一代中央官制的又一大变革，也是秦以来中央机构变动的大事。名义上，这次变革彻底颠覆了传统中国的中央行政体制。宪政编查馆在关于内阁官制的奏折中说：“总理大臣责任重在确定方针，统一政权。”又强调行政的统一：“今内阁之制，萃一国行政大臣于一署，分之则各专所职，合之则共秉国钧，可否于以协商，功罪于以共负，无隔阂，无诿卸，无牵掣，而皆以利国利民为归。”内阁官制规定，总理大臣“为国务大臣之领袖，秉承宸谟，定政治之方针，保持行政之统一”。关于总理大臣的权限，官制中规定：“内阁总理大臣，于各部大臣之命令或其处分，视为实有妨碍者，得暂令停止，奏请圣裁。”“内阁总理大臣就所管事务，对于各省长官及各藩属长官，得发训示。”《内阁办事暂行章程》中规定：“各省将军督抚，除请安请训，及奉特旨召见外，其于国务有所陈述者，应先商明内阁总理大臣、协理大臣或主管各该部大臣，会同入对。”
但是，《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》还有这样几个特点：
其一，内阁对君主负责，内阁总理由君主任命。内阁制最重要的一条，是内阁如何产生，内阁对国会负责还是对君主负责。总理由国会产生并对国会负责，则阁制近于英；总理由君主任命并对君主负责，则近于当时的德、日。宪政编查馆在上奏内阁官制的奏折中，已直接说明内阁官制仿日、德两国，“国务大臣责任所负，自当用对于君上主义，任免进退皆在朝廷，方符君主立宪宗旨，议院有弹劾之权，而不得干黜陟之柄”。《内阁办事暂行章程》中更明确规定内阁总理由特旨简任。
其二，内阁总理权限较德、日更小。如果说第一方面的规定还算是个内阁的话，接下去的规定，就显得这责任内阁不像是责任内阁了，即便是与日本、德国的内阁比也相差甚远。一般来说，即便是在所谓二元君主制的国家，内阁总理的权限也是相当大的。国务大臣由内阁总理提名，由君主批准；在一般情况下，内阁可以独立处理政务，而不必事事请示君主，否则就不叫 责任 内阁了。
然而，按照《内阁办事暂行章程》中的规定，在总理大臣之下设协理大臣，这已经不伦不类。而且，协理大臣和各部大臣都不是出于总理大臣的提名，而是由皇帝特旨简任。不仅如此，《内阁办事暂行章程》又规定，内阁总理大臣、协理大臣须“每日入对”。按这一规定，内阁很难独立处理政务。虽然在内阁官制中有内阁总理大臣“为国务大臣之领袖，秉承宸谟，定政治之方针，保持行政之统一”的规定，但恐怕没有君主的准许，内阁什么大事也办不成。
其三，仿效日本，陆海军独立于内阁之外，直接受皇帝指挥。章程第十四条规定：“关系军机军令事件，除特旨交阁议外，由陆军大臣、海军大臣自行具奏，承旨办理后，报告于内阁总理大臣。”
然而，1911年中央官制改革最大的问题还不是机构设置，而是人员任用。少壮亲贵和老官僚包揽了所有重要职务，没有向社会开放政权，故社会各界强烈不满，直称之为“皇族内阁”。此问题学界早已指出，不赘述。
不过，如果就此认定1911年的官制改革毫无意义，也不尽然。“皇族内阁”尽管显示出清廷的犹豫和不愿分割权力，但还是显示了自总理衙门设立以来历史发展的趋势。那就是改变自己，在世界潮流中自存，向现代国家体制转换。制度的施行，在于各方的博弈。在任何国家，现代行政体制都有一个逐渐成形的过程，清末亦然。武昌起义爆发后，清廷就被迫解散“皇族内阁”，成立以袁世凯为总理大臣的“责任内阁”，只不过随着清朝很快覆亡，这一届“责任内阁”也就成为绝响。
总括1901年至1911年的中央官制变化，有如下趋势：
其一，按现代国家的实际需要设置机构，逐步取消或精简那些互相牵制、叠床架屋、办起事来却又效率极低的机构。
其二，任职人员专业化，是晚清中央机构变化的一个趋势，虽然这种变化仍不充分。
以外务部为例，此部初设时有三位主官，总理大臣奕劻、会办大臣王文韶、会办大臣兼尚书瞿鸿禨。王文韶和瞿鸿禨并无多少外交经历和经验，不过外务部总理大臣庆亲王奕劻却任总理衙门大臣多年，又与李鸿章主持义和团八国联军事变的谈判，在清政府高官中，外交经历和经验算是比较多的。1903年，那桐取代王文韶任会办大臣，那桐曾到日本为“道歉专使”，然后任外务部侍郎，也算有一定外交经验。瞿鸿禨于1907年“丁未政潮”去职，吕海寰、袁世凯短期任尚书后，梁敦彦任尚书。梁敦彦为早期留美幼童之一，英语流利，所任职务多与外交有关，算是比前述诸人更为专业的外交人员。1910年梁敦彦因病离职，接替他的邹嘉来也是长期任职总理衙门和外务部。更为明显的是，在外务部以及后来设立的新部中，丞、参一级的官员往往较尚、侍级别的高官更为专业化；而随着时间的推移，低级官员的专业化程度更是不断提高，不少留学生和新学堂出身具有现代知识的新人进入官员队伍。
其三，各机构内部科层化。
其四，法制化。
在预备立宪过程中，法制化的倾向明显，尽管仍有各种各样的问题。譬如1908年颁布的《钦定宪法大纲》，学界早已指出其保守性。但在中国历史上，从未有何法律对君主权力作出规定，无论它应该拥有什么权力或没有什么权力，因为无论国家、人民（实为臣民）、土地，皆属君主。以宪法规范君主权力，《钦定宪法大纲》实为中国历史上之破天荒。法制化的另一个明显措施，是司法“独立”，即将审判与司法、行政分离。虽然司法、审判可能仍会遭到行政官员的干预甚至直接指挥，但将审判与司法、行政分开，尤其是地方和基层两者的分离，仍意味着巨大的变化。
某种意义上，晚清最后十年中央机构的变革是革命性的，但传统仍发挥影响，中国历史的惯性思维仍然发挥作用，再加上统治者的利益所在，所以清廷仍然忘不了皇权，准确说是不愿放弃传统意义上集各种权力于一身的皇权，或曰专制皇权。
先说督办政务处，这个号称新政总汇的机构成立于1901年4月。如果按照我们当今的思维，督办政务处应该是个直接办理新政的机关。但是，政务处实际是“议”新政而不是“办”新政的机构。清廷成立督办政务处时就说：“各该王大臣等，于一切因革事宜，务当和衷商榷，悉心评议，次第奏闻，俟朕上禀慈谟，随时更定。”
新政的决策，牢牢掌握在最高统治者的手中。比较一下维新运动中康有为关于制度局的设计就可以明了政务处的特点。而1911年的责任内阁，同样体现了维护皇权的思路，前文已指出，不再赘述。
写到这里，我们可以给晚清最后十年中央机构的变革下一个结论：发生了革命性的变革，但这种变革又不彻底。维持专制皇权与中央机构现代化的变革构成了无法解决的矛盾，清政府无法解开这个死结。
清代前期的中央机构，既在承续历代的基础上发展，又有一定的少数民族入主中原带来的特色。用我们现在的眼光观察，它既叠床架屋、重复牵掣，一些社会管理的功能却又缺失。鸦片战争以来，政府必须承担整合社会、与列强竞争图存的责任，但是清政府却没有及时进行全面有效的体制转换，以致跟不上时代步伐。晚清以来，中国多次被动挨打，与体制转换的迟滞、政府运转不灵，皆有关系。及至20世纪之初，清廷方汲汲于官制的变革，但已错过最佳时机，对于清廷运命来说，已是无力回天。虽然如此，清王朝存在的最后几年，还是进行了自秦以来最大最深刻的中央机构变动，彻底改变六部架构，设置责任内阁，即便这责任内阁有种种问题并遭人诟病，但还是彻底改变了中央机构的格局。尽管清朝很快灭亡，但这种变革的趋势却为其后民国政府继承下来，即在一步三回头的前进中，放弃传统架构，向现代国家体制转型，使国家逐渐融入世界发展的潮流。