第二节
理论创新：云政府及其治理模式

云政府（clouding government），是社会治理资源全集的虚拟化映射，是采用云化治理思维实现社会治理资源统一管理、重组和配置的平台，是从逻辑层面推进政府行政体制改革和社会治理的新模式。“云政府”的产生既是政府社会治理模式的理论创新，又是大数据思维及相关信息技术的实践应用。

一、云化治理思维

2006年，谷歌（Google）、亚马逊（Amazon）等公司提出了“云计算”的构想，通过把物理计算资源映射为虚拟机实现计算资源的高效管理、灵活分配、自由伸缩和自助服务。经过十多年的发展，目前云计算就如同网络上提供水电资源服务的基础平台，可以随时随地提供计算和存储资源的访问、处理和共享服务，是互联网社会不可或缺的基础设施。

（一）云计算的概念和特征

通俗地讲，云计算就是把大规模的物理计算机资源汇聚起来，形成统一的计算和存储资源池，通过软件实现自动化管理和自助服务。计算和存储能力作为一种商品，可以在互联网上流通，就像水电资源一样，可以方便地取用，且价格比较低廉。

根据美国国家标准与技术研究院（NIST）的定义，云计算是一种模型，它可以实现随时随地、便捷地、随机应变地从可配置计算资源共享池中获取所需的资源（例如网络、服务器、存储、应用及服务），资源能够快速供应并释放，使管理资源的工作量和与服务提供商的交互减小到最低限度。

云计算作为互联网基础设施，具有如下特征：

① 资源虚拟化。对物理的计算、存储、网络资源虚拟化映射成逻辑资源，汇聚形成共享的逻辑资源池，以统一的方式进行管理和分配。

② 按需自助服务。云计算建立了一个庞大的共享资源池，用户无须与服务提供商交互就可以按需自动获取和使用资源。

③ 弹性服务。云计算规模可以动态伸缩，满足应用和用户规模增长的需要，避免因服务器性能过载或冗余而导致的服务质量下降或资源浪费。

④ 服务可度量。资源使用可以被监控和度量，服务提供商可根据具体使用类型（如带宽、活动用户数、存储等）收取费用。

（二）云计算的资源治理本质

超越技术和工具本身，云计算本质上是一种资源治理思维和模式，把海量异构的物理服务器资源抽象映射为逻辑资源池进行集中统一的治理，隐藏资源内部的复杂性和多样性，根据用户需求灵活动态的分配，保证用户随时随地获取和使用资源。

图1.1给出了云计算的物理资源治理架构，自下而上包括三层：物理层、逻辑层、视图层。每一层都是下一层的逻辑抽象，每一层都对应一个统一资源池。

（1）物理层

物理层（physical）是众多异构的物理服务器和物理设备组成的 物理资源池 ，与具体的物理数据中心、物理机房、物理设备对应。

（2）逻辑层

逻辑层（logical）是通过虚拟化技术将物理资源映射、重组、汇聚形成的 逻辑资源池 ，通常包括计算资源池、存储资源池、网络资源池等。

（3）视图层

视图层（view）对逻辑层的虚拟资源进行重组映射形成满足用户需求的 虚拟服务器资源池 。通过统一服务接口，对最终用户提供计算资源服务。

在层与层之间定义抽象和重组的映射关系，包括PL映射和LV映射。①PL映射存在于物理层和逻辑层之间，用于定义物理资源和逻辑资源之间的对应关系。②LV映射存在于逻辑层和视图层之间，用于定义逻辑资源和视图资源之间的对应关系。

通过分层抽象和层间映射（PL映射、LV映射）可以实现物理资源和逻辑资源的解耦，达到云计算物理资源治理架构的三类独立性。

（1）物理独立性

物理层的物理设备可以自由扩展（水平和垂直扩展），只要根据需求修改PL映射关系即可，对逻辑层、视图层以及用户影响透明。

（2）逻辑独立性

逻辑层的逻辑资源池可以自由扩展（水平和垂直扩展），只要根据需求修改LV映射关系即可，对视图层以及用户应用透明。

（3）视图独立性

在视图层可以进行资源的自由重组配置，构建满足终端用户需求的虚拟服务器，不需要进行逻辑层和物理层的资源调整。

（三）云化治理思维

实际上，云计算这种资源虚拟化、池化和分层映射的资源治理模式，是一种普遍的资源治理方式，将其推广到信息技术乃至现实世界任何与资源治理相关的领域，我们称之为云化治理思维（clouding governance）。

云化治理思维，核心理念是通过增加一个抽象层消解实际物理资源和抽象逻辑资源之间的耦合关系，面向抽象逻辑资源进行统一管理。首先，云化治理思维要求将待治理的物理资源抽象映射为虚拟的逻辑资源；其次，云化治理思维要求将虚拟的逻辑资源汇聚形成一个统一的逻辑资源池进行管理和共享；最后，云化治理思维要求根据用户需求进行逻辑资源的重组映射，构建特定的视图层资源，通过公共服务接口为外部用户提供视图资源的共享访问服务。云化治理思维包括三方面的涵义。

（1）资源虚拟化

通过虚拟化将物理资源抽象为逻辑资源，实现资源轻量化管理。

（2）资源池化

通过资源池对逻辑资源进行汇聚，实现资源统一管理和共享。

（3）重组映射

通过逻辑资源的重组映射，构建满足用户需求的视图资源。

与云计算类似，云化治理也包括物理层、逻辑层和视图层三层架构（图1.2）。

云化治理思维实现了物理资源解耦和逻辑资源融合，具有三种独立性。

（1）逻辑独立性

云化治理可以在逻辑层面打破资源壁垒，实现跨时空的资源融合和统一管理调度，而无须进行物理资源的融合和调整。

（2）视图独立性

云化治理可以在视图层自由地配置重组逻辑资源，构建出满足用户需求的视图资源，而不涉及物理资源的调整和改变。

（3）物理独立性

物理层的资源增减、调整和改变，通过虚拟化映射透明地加入逻辑资源池，从而透明地改变视图资源的服务能力。

二、云政府治理

政府承担社会治理职责，需要在资源能力约束下对社会公共事务进行管理和控制。社会治理，是为了达成治理目标，对公共资源进行合理配置和有效使用。可见，社会治理的本质是公共资源治理，并且政府本身也是一类重要的公共资源。因此，可以将云化治理思维推广到政府的社会治理范畴，建立云政府的治理架构。

（一）云政府治理架构

云政府，是通过对来自实体政府、企业、社会公众的各类社会治理资源进行逻辑抽象、虚拟化、池化融合汇聚以及重组映射形成的一个统一的虚拟化社会治理平台，高效地实施社会管理职能，不受时空限制地提供公共服务。

图1.3描述了云政府进行社会治理的基本模式和逻辑架构。

从图1.3可以看出，云政府治理模式是云化治理思维模式的直接推广。首先，对来自全社会（政府、企业、社会公众）的社会治理资源进行虚拟化映射和池化汇聚，形成统一的社会治理资源池。然后，通过对虚拟化的社会治理资源进行重组编排形成统一公共服务资源池，面向政府、企业、社会公众提供统一的服务访问接口。政府、企业和社会公众全社会参与治理，既是管理主体，也是服务客体，人人为我，我为人人。

在抽象层面上，“云政府”是一个独立完整、不可分割的面向社会治理的有机体。有机体天然融合了来自政府、企业和社会公众的各类社会治理资源，屏蔽了资源结构的复杂性，消除了资源壁垒和信息孤岛，资源之间彼此分工、自觉协同、自我监管、高效运转，作为一个统一体承担社会管理和公共服务等社会治理职能。

在有机体外，政府、企业和社会公众作为用户，无须接触物理的社会治理资源（如学习和理解政府复杂的内部组织结构、职能分配体系及其运行机制），无须承担资源之间（包括政府部门之间）的沟通协作成本，只需要面对“云政府”这个统一的有机体提出公共服务请求，就能够在任何时间、任何地点顺畅地获取所需的公共服务。

从逻辑架构上，云政府同样是云化治理架构的自然推广。图1.4给出了云政府治理的逻辑架构，自下而上包含物理层、逻辑层和视图层。

（1）物理层

物理层对应于实体政府、企业和社会公众等社会治理资源提供者的物理资源（例如政府的公共权力资源、人财物资源、信息资源等）。

（2）逻辑层

逻辑层将物理层的公共权力、人财物、信息等资源虚拟化映射为业务职能逻辑资源、服务逻辑资源和数据逻辑资源，构建统一的社会治理资源汇聚池，在逻辑层面打破政府部门、行业和行政层级之间的权力壁垒和信息壁垒，融合来自企业和社会公众的社会治理力量，将可用的各类社会治理资源融为一体。

（3）视图层

视图层对虚拟的社会治理资源进行重组映射，形成满足公共服务需求的虚拟部门，重构公共权力、社会管理职能、组织体系和资源配置结构，建立虚拟的云政府，并通过统一服务接口对社会公众、企业和政府提供政务资源访问服务。

通过云政府的三层治理架构及其层间映射，同样可以实现三级独立性：

（1）逻辑独立性

通过虚拟化映射和池化管理，云政府在逻辑层实现了公共权力、人财物、信息等社会治理资源的融合以及权力结构的扁平化管理，虚拟的逻辑资源扩充和伸缩不影响视图层虚拟政府现有业务的开展，只需要修改逻辑层和视图层的映射关系，即可将逻辑资源透明地映射为视图层虚拟政府的能力。

（2）物理独立性

实体政府进行行政体制改革，对物理的政务资源进行增加、调整和重配，引入来自企业和社会公众的新的服务资源，只需要修改物理层和逻辑层的映射关系，即可将物理层资源纳入逻辑层社会治理资源池统一管理，透明地提升视图层虚拟政府的社会治理资源服务能力。

（3）视图独立性

云政府在视图层可以自由配置和重组社会治理资源，构建满足需要的虚拟政府部门，不需要触及物理层的资源配置和调整。

（二）云政府的视图改革

云政府的视图独立性对政府体制改革意义重大。在云政府的视图层，可以对逻辑层的政务资源进行自由重组和配置构建，从而快速地建立理想的虚拟政府部门以满足现实的社会治理需求，及时响应生产力和生产关系的发展变化。

这种视图上的政府资源重组和配置，在不涉及实体政府资源的物理调整和改变的前提下，就能够实现权力结构的重组和资源的重配，从而在视图层达成一种低成本、“无痛”、快速响应的政府行政体制改革，称之为行政体制的视图改革（view reform）。传统的政府行政体制改革方式，需要对实体政府实施物理手术，调整和改变现有的政府组织结构、公共权力和人财物资源的配置，称之为行政体制的物理改革（physical reform）。

改革开放以来，我国行政管理体制经过多次大规模的物理改革，取得了很大成绩，也暴露出物理改革固有的诸多问题。第一，物理改革过于笨重，涉及方方面面的资源调整，会触动很多相关方的利益，改革的阻力通常很大。第二，物理改革一旦启动，就会保持很大的惯性，发现问题难以转身调整。第三，物理改革，实施和试错的成本都很高昂。第四，互联网时代社会发展日新月异，笨重的物理改革无法及时响应生产力和生产关系的变化。

与物理改革过于笨重相对，在云政府治理架构下进行视图改革则比较轻灵。第一，视图改革，是在虚拟的视图层重组和配置资源，不触及实体政府的物理资源，改革的阻力几乎透明。第二，视图改革是针对轻量化虚拟资源的视图重组，虚拟的政府部门可以根据现实需求自由调整和改变，发现问题可以及时转身修正。第三，视图改革，实施自由灵活，成本几乎透明；第四，视图改革可以频繁实施、按需调整，即时响应时代变化和生产发展。

视图改革与物理改革并不冲突。改革是一项长期、复杂的持续性系统工程，从来就没有一蹴而就、毕其功于一役的改革，需要渐进式的反复试错，轻量化的视图改革则是一种非常理想的改革试验工具。因此，在推行物理改革之前，可以先进行长期大量的视图改革试验，在虚拟的视图层面模拟物理改革，调整组织机构、职能权限和人员编制等资源要素，积累经验最终形成成熟的物理改革方案，然后再从视图层推广到物理层，实施大规模的物理改革，如图1.5所示，避免改革出现重大错误，减少改革阻力，降低改革风险。

（三）云政府不是政府云

云政府（clouding government），不是政府云或者政务云（government cloud）。一般认为，政府云或者政务云是指运用云计算技术，统筹利用已有的机房、计算、存储、网络、安全、应用支撑、信息资源等，发挥云计算虚拟化、高可靠性、高通用性、高可扩展性及快速、按需、弹性服务等特征，为政府行业提供基础设施、支撑软件、应用系统、信息资源、运行保障和信息安全等综合服务平台。

云政府则是通过消除部门行业壁垒，融合多方社会治理力量，形成的统一、透明、高效的虚拟化政府。对内条块融合无壁垒，整个政府在逻辑上没有部门和层级的分割，信息和职能像云一样融为一体，流畅运行；对外服务透明无障碍，人们无须理解政府的组织结构和运转逻辑，政府像云一样无时无刻、无处不在地提供公共服务。

（四）云政府的系统功能架构

云政府是将云计算的资源治理思维（云化治理思维）推广到社会治理领域而设计和构建的虚拟化政府。政府云是服务于政务信息化的IT基础设施（IaaS），而云政府是服务于社会治理的资源基础设施（GIaaS，Governance Infrastructure as a Service）。云政府的治理架构要实现技术性落地，必然要依赖于政府云的IT基础设施服务以及云计算、大数据等技术。

从技术层面上，云政府是政务资源基础设施服务平台，实现政务资源的虚拟化和池化管理、虚拟部门管理、统一服务、事务管理和系统运维管理等功能，系统功能架构如图1.6所示。

1.逻辑资源管理

逻辑资源管理，是将政府、企业和社会公众实体部门的公共权力职责资源、人财物资源和信息资源映射为虚拟的逻辑资源，并通过逻辑资源池进行池化管理。

云政府并不涉入政府和企业实体部门的内部业务，要求实体部门进行资源自治，然后全面梳理出部门的公共权力职责清单、人财物清单和信息资源清单，最后针对清单中的每种资源建立一个全局唯一的资源提供者接口。

这个唯一的资源提供者接口，可以视为政府和企业实体部门物理资源在云政府中的虚拟化代理。在逻辑资源池中注册并发布该资源提供者接口，即建立政府实体资源对应的虚拟化逻辑资源。对逻辑资源的调用将转化为对资源提供者接口的调用，详见图1.7。

2.虚拟部门管理

虚拟部门对外提供一组逻辑独立的虚拟业务职责，每个虚拟业务职责对应于一个逻辑资源的调度编排脚本。显然，虚拟部门的一个虚拟业务职责可以直接映射单独一个逻辑资源，或者通过控制脚本组合编排一组逻辑资源。

虚拟部门一经注册发布，即可对外提供业务职责服务。如果后续发现虚拟部门的职能需要调整，可以方便地修改逻辑资源编排脚本，通过逻辑资源的视图重组映射，实现视图改革的目标。

虚拟部门管理功能如图1.8所示。在云政府系统的具体实现中，可以根据政务服务对象的不同对虚拟部门进行细分，如建立G2G、G2C、G2B、G2E四类虚拟部门，分别对应于政府部门之间、政府和社会公众之间、政府和企业之间、政府和政府行政人员之间的业务。

3.部门事务管理

部门事务是与虚拟部门特定业务职责相对应的脚本的一次执行过程。要求虚拟部门能够根据业务职责脚本建立、启动、暂停、重启和取消一个事务，并且能够随时跟踪反馈事务的执行状态。

部门事务管理的核心功能是执行事务，即根据事务脚本向特定的逻辑资源转发调用消息。逻辑资源在接到调用消息之后，将消息封装成统一的资源请求响应消息转发给相应的资源提供者接口，由具体的资源提供者负责执行消息请求并返回结果。

部门事务管理可以跟踪事务执行过程，督促资源提供者在合理的时间内完成资源访问服务，必要时可以将事务执行情况转发给监督部门。

4.系统运维管理

系统运维管理，负责监控逻辑资源状态，跟踪系统运行日志，发现事务执行瓶颈，进行系统安全管理，以及社会治理的绩效管理和分析。

5.统一服务接口

云政府的统一服务接口，负责接收来自社会公众、企业和政府的事务请求，并根据请求内容将事务路由转发给相应的虚拟部门。同时，根据虚拟部门的反馈及时向用户响应事务执行情况。

三、云政府的ICCTM特性

云政府，是云化治理思维在社会治理领域的推广，通过对公共政务职责、社会服务和信息等资源的治理，建立类似于云计算那样的社会治理资源基础设施服务平台，可以像获取弹性计算资源那样透明地获取社会治理资源，为此就需要满足ICCTM特性。

（一）整体性（integrity）

云政府是政府全体政务资源的虚拟统一体，对外都呈现出整体和不可分割的特性。云政府通过资源虚拟化和重组映射，消除各类政务资源之间的壁垒，在逻辑上实现信息资源的全面融合和政务职能的一致协同，屏蔽了社会治理资源的复杂性，作为一个不可分割的整体承担社会管理和公共服务职能。

在云政府用户看来，云政府不再是条块分割的部门行业和层级，而是作为一个不可分割的整体对政府、企业和社会公众等用户提供透明的资源访问服务，用户无需理解物理政府复杂的组织结构和运转流程，更不需要担负政府部门之间沟通扯皮的成本，不需要知道什么是工商部门，什么是税务部门，什么是公安部门，什么是环保部门等，只需面对“云政府”这个不可分割的统一体，陈述表达自己的需求即可。而云政府必须作为一个统一整体，接收外部用户的资源访问和事务处理请求，并及时予以回复响应，说明访问和处理情况，用户也可以随时查询关注事务的执行进展。

（二）内部协调性（coordination）

云政府对外呈现出统一整体，内部则是一致、融合和协同。虽然物理的政府实体、企业和社会公众并未统一融合，但是通过云政府可以对政府以及企业和社会公众的权力职责、人财物和信息资源进行虚拟化映射和逻辑池化管理，通过信息技术在逻辑抽象层面实现政府部门及其内部、企业和社会公众服务的业务协同、信息共享和人财物调度等，打破职能壁垒，消除信息孤岛，全面提升政府的社会治理能力。

通过社会治理资源虚拟化和池化管理，云政府的权力职责、人财物和信息资源可以自由配置和扩展，进而实现政府行政能力的弹性高效扩展。

（三）结构重组性（configuration）

云政府通过虚拟部门对各类社会治理资源进行重组配置，从逻辑抽象层面实现对物理实体政府部门的结构调整和重构，对层层分级的政府条块结构进行扁平化重组，融合企业或社会公众服务，提高政府行政效率。实现结构重组配置抽象化，以达到视图改革的目标，在逻辑视图层面积极推进政府行政体制改革，其代价和阻力很小。

（四）服务透明性（transparency）

作为政府和全社会进行社会治理的基础设施平台，云政府随时随地可以通过互联网对公众、企业和社会团体、政府部门和职员提供统一透明的公共服务，无需用户关心政府部门的运转原理和服务机制。

（五）性能可度量性（measurability）

云政府接收用户的资源访问请求，通过虚拟部门发起并执行行政事务。在事务执行的过程中，云政府随时记录运行日志跟踪反馈事务执行情况，发现事务执行存在问题并及时反馈给云政府的虚拟运维部门，推动事务的执行进程。

云政府，通过事务执行过程的总体时间、单一逻辑资源执行时间、逻辑资源请求和事务发起延迟时间、用户反馈等特征，可以度量云政府的整体公共服务质量、物理实体部门的公共服务质量，根据人财物资源情况实现绩效考核。 yhawks2hxie/dQLjSJpQyn2Vy3U/8dhCAxXrlgaP6q2+3mtAiMYQExsOAmCXQpUf