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美国经济崛起和金融霸权建立过程中，对外离不开全球资本战略推进，对内广泛获益于外国资本供给。在此条件下，美国成为全球对外直接投资最多，以及拥有跨国公司和海外资产最多的国家。鉴于此，美国特别善于从国内体制层面构建吸引外国资本流入的渠道，充分利用外国资本为发展本国经济服务，并根据不同时期的国内外环境适时调整本国的外资安全监管政策。
回顾美国经济崛起的历程，外国资本的流入在提供就业岗位、增加税收、促进技术研发和扩大出口等方面均发挥过积极作用。但鉴于对英国殖民历史和独立战争的深刻记忆，以及欧洲列强对新生美国再度经济殖民的时刻警惕，早期的美国对外国投资始终秉持着谨慎、有选择的开放立场。
一方面，独立后的美国对外国投资总体持谨慎的开放立场。独立之初，首任财政部长亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）就表示出对外国投资的欢迎，美国新政府渴望迅速营造友好且值得信赖的国际投资环境。在1791年《关于制造业的报告》（Report on the Subject of Manufactures）中，汉密尔顿就呼吁美国应当对外国投资者敞开大门，指出“有些人可能会以嫉妒的眼光看待进入美国的外国资本，就像他们闯到我国夺走本应属于我国国民从我国工业中获取的利润，但是这种嫉妒本身毫无理性可言。我们不应该把这些外资视为对手，而应把他们视为颇富价值的帮助，因为他们为我们带来了技术、劳动力和资本……”
汉密尔顿对待外国投资的观点得到美国社会的广泛认可，而西欧国家也成为美国推动第二次工业革命的重要资本和技术来源地。在此期间，国际资本的涌入大大推动了美国经济的发展，特别是基础建设。美国利用欧洲国家的资本启动了公路、桥梁、港口及铁路等重要基础设施的建设，并且充实了美国国内金融机构的资本积累。例如，美国为解决修建伊利运河（Erie Canal）的资金问题，曾数次在伦敦金融市场通过发售美国联邦债券的方式来募集建设资金。截至19世纪中期，外国资本在美国债券市场中所占的比例骤增，外国资本拥有美国联邦、州政府发行债券总额的近一半和市政府发行总额的近1/3。在商业领域，外国资本积极进军美国房地产和房屋建筑业市场，其中纽约州、爱荷华州、西弗吉尼亚州的土地和房地产市场成为外国资本的主要集聚地。19世纪末，伴随汽车的发明和石油产业的兴起，外国投资者掀起投资美国制造业的热潮。其中，化学工业、电子通信、交通运输及机械制造成为外国投资的重点领域，由此带来的资本积累和技术革新加速了美国制造业的技术进步和生产率改进。
另一方面，联邦政府对外资的自由、开放政策，并不代表美国在外资监管方面毫无作为。1791年，汉密尔顿主导建立美国第一银行，1816年建立第二银行，二者的机构细则明文规定“不得选举外国人担任董事”。1832年起，随着欧洲资本大量流入美国金融行业，有些美国人把国家银行当作大英帝国的前哨进行攻击。1850年后，有国会议员宣称，应该对外国资本进行歧视性征税。基于自身通过购买实现领土扩张的经验，1887年起，美国国内开始弥漫对欧洲人可能成为美国地主的恐惧，并一度呼吁联邦政府立法禁止外国人购买美国的土地。在此背景下，美国国会则顺势通过《外国人土地法》（the Alien Land Law of 1887），明确禁止“外国机构和个人购买美利坚合众国所拥有的领土”
。比较研究表明，1799—1900年，美国国内资本存量增加将近600亿美元，其中债券类融资占绝大部分。以1843年、1853年、1869年和1914年为例，债券融资（政府债券和铁路债券）占外国在美投资比重分别为65%、57%、88%和56%，同期的外国直接投资分别仅占到0、1%、2%和16%。据此可知，在整个19世纪美国利用的外国直接投资或所有权投资的比重其实很小。
这一时期，对外国投资者的防范和抵触情绪一直存在于美国国内，“就如同冲向岸边的浪花，潮涨潮落、涌来退去，间歇性地呈现出来”
。进入20世纪，随着经济强势崛起，美国相对谨慎的外资准入政策也逐渐发生变化。特别是崛起的德意志帝国开始转向“海洋政策”，谋求重新划分殖民地，展现出与英国争夺世界霸权的意图时，欧洲列强的紧张关系为美国登上国际舞台提供机遇的同时，也对美国的经济安全带来挑战。美国社会忧虑，外国投资的持续涌入可能将美国卷入欧洲列强之间的争霸纠纷，并造成美国关键产业被列强控制。鉴于此，美国开始寻求在外国投资的经济利益与国家安全之间实现平衡。
20世纪初，美国在继续吸引外国投资的同时，也开始探索实现自由开放的投资环境与国家安全威胁之间的适当平衡，而战时的国家利益催生的外资安全疑虑则构成外资安全监管的环境基础。一战期间，因对来自德国的投资引发国家安全担忧而出台的一系列外资管控法案成为美国外资安全监管政策的起源。鉴于德国在战时表现出来的狂妄姿态和战争潜力，美国社会开始质疑德国在美国投资的非商业企图。其中，阿尔贝特（Albert）“外交文件遗落事件”、齐默尔曼（Arthur Zimmermann）“电文泄密事件”，以及德国无限制潜艇战加剧了美国对德国意图的警惕。
在此背景下，美国朝野一致要求政府针对来自德国的投资进行限制和审查，并就其对美国国家安全存在的潜在威胁进行系统评估。1917年，美国国会颁布《与敌国贸易法》（Trading with Enemy Act），其中第5条明确授权美国总统“在必要时可以对任何涉及国家安全的交易行为进行调查，并有权采取管制、阻止等措施”
，这实质上确立了政府审查外国投资的权力。
一战后，鉴于战时经验，以及对本国关键产业的保护，美国政府采取产业部门专门立法的方式，限制外国投资进入部分特殊产业。1920年，美国国会颁布《海运法》（Merchant Marine Act）和《矿产土地租赁法》（Mineral Lands Leasing Act）。《海运法》规定：“外国投资不得进入美国海运领域，而且在商事航海领域限制外国航船在美国登记注册：任何一个5吨以下的航船，如果未依据国外法律注册，可以在美国注册”，但对航船“所有者”作出严格身份规定：（1）美国公民；（2）信托、合资企业等组织的所有成员均为美国公民，且能够依据美国法或州法获得航船所有权；（3）普通合伙人
须为美国公民，而且美国公民对合伙组织具有控制性利益；（4）公司，须依据美国联邦或州法律设立，公司首席执行官（CEO）或董事会主席（chairman of the board）中外国人只能占少数比例；（5）美国联邦政府；（6）美国州政府。《矿产土地租赁法》明确规定，美国有价值的土地矿产均向美国公民及愿意成为美国公民的个人开放，“限制外资进入煤炭、磷酸盐等资源性行业，除非美国企业在该投资者母国享有对等待遇”。1926年，颁布《商业航空法》（Air Commerce Act）和《航空公司法》（Air Crops Act），二者共同限制“外资进入美国航空领域”，其中部分“外国投资限制”条款至今依然有效。相关条文规定，任何人操作飞机均属违法，除非该飞机已经注册，而任何飞机如需注册，必须符合如下条件：（1）未依据外国法注册，且为美国公民所拥有，或为在美国取得永久合法居民身份的公民所拥有，或为一个外国公司所拥有，但该外国公司是依据美国法建立、经营，且该飞机主要用于美国境内飞行；（2）属于美国政府或州政府所有的飞机，或属于哥伦比亚特区的飞机，或属于州下属政府部门的飞机。此外，该法所称“美国公民”是指：（1）美国公民个人；（2）美国公民个人组成的合伙；（3）依据美国联邦法或州法成立的公司，公司主席及2/3以上的董事须为美国公民，且公司管理人员须为美国公民，另外公司至少75%的投票权（股份）属于美国公民。1934年，颁布《通信法》（the Communications Act of 1934），重申1927年《广播法》（the Broadcasting Act）有关“限制外资进入美国广播领域”的规定，并沿用至今。美国联邦法律禁止外国投资或经营美国大众传媒，无线电台的许可执照不能颁发给外国政府或其代表。但美国联邦法律未禁止外国公民投资美国报纸和杂志领域，只是对该类投资实行更加严格的安全审查。1940年，国会通过《投资公司法》（the Investment Company Act），要求“美国从事商务的投资公司必须在证券交易委员会（Security and Exchange Commission, SEC）登记，只有依据美国法设立的投资公司才能进行注册，或获得州政府允许从事州际商事贸易并售卖证券”
。
自一战至20世纪70年代期间，为限制外国投资进入特定产业领域，美国政府采取产业部门专门立法的领域除上述行业外，还涉及能源、土地、银行金融等诸多部门。上述专门立法，大部分条款至今仍处于生效状态。直至1977年，美国国会为限制“总统在经贸领域的行政权力”而出台《国际紧急经济权力法案》，该法取消1917年《与敌国贸易法》授予总统的“紧急经济权力”，并限定美国总统只能在“应对源于美国本土之外的威胁之紧急情况下方能宣布国家进入紧急状态”，并且在没有战争爆发的情况下，总统仅有权“扣押外商在美资产，而不能将外国投资者所有的企业在事实上国有化”
。
二战后，凭借强大的政治经济实力，美国长期奉行开放的贸易政策和宽松的外资监管模式。
截至20世纪70年代末，美国的外国投资政策始终秉持中立原则（neutrality），既不限制也不鼓励外资流入，对外资安全总体采取“善意忽视”（benign neglect）的态度。
与此同时，美国积极致力于破除发展中国家的经济安全藩篱（投资壁垒），积极推动全球贸易投资自由化、外资国民待遇和金融自由化政策。
通过贸易和投资自由化，美国跨国公司不仅获取巨额利润，而且跨国投资也成为维护美国政治经济霸权的重要措施。
20世纪70年代末，伴随日本和西欧崛起、美国经济陷入“滞涨”（stagflation）和海湾国家“石油美元”累积等国际经济因素，日本与西欧等国企业涌入美国市场寻求投资机遇，大肆并购美国企业股权和实物资产，赢取商业机遇。外资赴美并购大幅增长导致战后国际资本流向发生重大变化，美国的外国直接投资存量从1980年的830亿美元增至1990年的3949亿美元，骤增至4.76倍。（见表2）以日本为例，1985年《广场协议》签订后，日元急剧升值，为改善日美贸易失衡，日本掀起“投资美国”热潮。尤其是日本企业针对美国高新技术部门进行投资，引起美国朝野对“外国资本威胁国家安全和高新技术外溢”的警惕和关注。傅高义的专著《日本第一》（Japan as Number One）就指出，“虽然二战日本挑战美国的军事冒险失败了，但如今通过经济战争却战胜了美国”，该书的出版引起美国朝野高度重视。
统计数据显示，1985—1989年，日本最大的20宗海外收购中，有17宗发生在美国，并购美国高新技术企业超过200家。其中，又以三菱房地产（Mitsubishi Estate）13.4亿美元收购美国国家历史地标——洛克菲勒中心和索尼（Sony）34亿美元收购美国娱乐业巨头——哥伦比亚电影公司（Columbia Pictures）举世瞩目。
截至1993年，外资占美国经济净财富的比重从20世纪80年代中期的1.2%上升至2.7%，此举已然激起美国经济民族主义者的强烈不满。
表2 美国外国直接投资存量统计
资料来源：https://www.bea.gov/international/di1fdibal，访问日期：2019年7月7日。
日本企业大举赴美并购在美国社会引发广泛的安全忧虑。苏珊·托尔钦（Susan Golchin）在《购买美国》一书中宣称，“继续任由外国投资者收购美国企业会潜在削弱美国的科技潜能，导致美国经济产生不对称依赖，最终丧失对外经济政策自主性”
。1989年的民意调查也表明，超过70%的美国公民对外国投资持负面认知，
美国投资保护主义情绪空前高涨。而同期发生的仙童半导体案和固特异公司案进一步刺激美国国会立法，控制外资并购风险。
联邦参议员埃克森和众议员弗洛里奥提案指出，“美国现行的外资并购政策存在诸多漏洞，在美元贬值条件下，美国公司更容易被收购”
。因此，为“防止与美国安全相关的关键行业和技术转由外国人控制时”总统消极应对，国会有必要明确赋予总统在外资并购可能危及国家安全时，对外资并购进行审查的权力，并出台立法予以确定。
事实上，国会此举企图恢复1977年《国际紧急经济权力法案》所取消的1917年《与敌国贸易法》所赋予总统的“紧急经济权力”。为此，联邦参议员埃克森提出《外国投资与国家安全及基本商业法》（1987年）的议案，作为《技术竞争力法》（1987年）的一部分。联邦众议员布莱恩特（Bryant）的提案则更为激进，明确要求提高外资透明度标准，使之对美国国家安全的威胁更容易被觉察。例如，具体标准包括拥有美国企业25%以上股权的外国投资者，必须对其销售、收入、主要补贴和高管人员等基本情况，以及所牵涉的大型诉讼案件等进行详细申报。
最终，时任总统里根以这一提案有悖外资国民待遇原则（national treatment principle）为由将其否决。在综合各方意见的基础上，1988年出台的《埃克森—弗洛里奥修正案》正式赋予美国外国投资委员会审查外资并购对国家安全影响的权力。由此，美国外资并购安全审查开始常态化和制度化。
“9·11事件”后，美国外资并购安全审查呈扩大化趋势，尤其针对来自“国有企业”和主权财富基金，以及“关键基础设施”“关键技术”的并购，要求接受程序更严、周期更长的审查程序。鉴于经济安全、技术转移和市场竞争的考虑，港口、电信和石油设施等成为美国外资并购安全审查的敏感行业。
尽管2007年出台的《外商投资与国家安全法》力图促使外资并购安全审查在“确保国家安全、促进外国投资、创造和保持就业”方面达到平衡。然而，后危机时代，美国内外环境发生激烈变化，国际体系内美国实力下降以及“新镀金时代”
积累的深层次矛盾集中爆发，促使美国国内政治趋于保守，推动美国整体经济政策转向“逆全球化”和经济民族主义。
2018年出台的《外国投资风险评估现代化法案》更是标志着美国外资政策的内顾性、保守主义和民族主义倾向增强，并将外资并购安全审查与遏制新兴大国崛起相结合。