1.3 城市公共产品空间失配问题的提出

公共产品的供给和基本公共服务的均等化，已经成为城市中社会和谐、经济发展、空间均衡、社会有序的重要保障和物质支撑。然而，当前中国正处于快速城市化、大规模城市更新、社会转型等多重进程相互叠加的特殊历史阶段，在户籍制度、城乡二元化分割、消除城市贫困、社会保障与福利制度改革滞后等因素的惯性作用下，市场作用和自由竞争机制仍未完全确立起来。此外，由于公共服务相较于一般性的商品服务，具有独特的非排他性和非竞争性，在供需匹配的过程中需要政府、社会在空间层面针对人口特征进行调控和安排，而无法完全依靠市场的力量自我调节，由此具有高度的复杂性。加之资源的行政指令分配和“以乡补城”发展模式的综合影响，进一步导致了中国城市公共产品与发展利益的空间分配失衡现象非常严重，不仅城市公共产品供给规模总体不足，更严重的是，公共产品空间布局的失衡情况非常严重，一方面优质公共产品和政府投资多向大城市的高收入和高消费的地区集聚，公共产品在城市边缘地区或低收入人群聚集区配置不足，公共产品空间供给与需求呈现“逆向失配现象”（inverse-care law）；另一方面大量公共资源被闲置和低效利用，浪费了宝贵的社会资源，损害了社会公平和城市空间的均衡发展。因此，从数量、品质和布局三个维度上，加快构建基于公平与效率原则的城市公共产品均衡供给体系，满足不同空间区位人群有效需求能力和消费选择目标，从根本上实现公共产品的空间正义变得刻不容缓，对我国具有极其重要的政治、经济和社会效应。

鉴于公共产品空间失配的议题在我国城市经济社会发展中由来已久，相应的，本书的任务和目标即是针对中国当前城市公共产品空间供给层面存在的问题进行识别，通过量化分析提出理论上的解决措施和具体的政策方案。北京市作为中国最大的外来人口集聚地，在公共服务的供需问题上很有代表性，同时北京的公共服务供给体系相对完善，是非常理想的研究对象。本书将分别从供给、需求及供需匹配三大视角，从理论上阐述北京市城六区当前公共产品的供需失配状况，并从财政、税收、市场调节等方面提出政策建议。

在西方传统的空间失配理论中，居住和劳动力市场的隔离是造成弱势群体就业率低下、公共福利受益不均衡的主要原因。然而，在我国居住—工作的空间失配并非显著现象，而公共福利（教育、医疗、生态文化设施）的空间布局不公平才更为普遍。这种空间失配带来的福利损失一直未被重视。公共服务设施失配检验的思路跟居住—工作隔离的检验思路一致，一方面需要在空间上显示不同类型、不同层次的公共产品在供给和需求两端的分布状况，另一方面通过通勤成本计量可达性是量化供需的基本思路。但公共产品的类型多样，不同类型公共产品的供给和需求特征不同，需要进行分辨。本书中所采用的方式是将公共产品分为生存保障型、生活服务型和发展享受型三类，然后在地理信息系统（geographic information system，GIS）中区分不同的供给范围，在需求端区分需求的不同影响因素，如表1—1所示。