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《北大法律评论》（2020）
第21卷·第1辑·页21—36
Peking University Law Review
Vol. 21, No. 1, 2020, pp. 21-36
内容摘要： 行政公益诉讼在本质上是有权主体直接以促进公共利益或者维护客观法律秩序为目的而提起的他益型诉讼，不包括公民、法人或者其他组织以私益为目的而提起但客观上具有公共利益效果的私益诉讼。行政诉讼目的不同于《行政诉讼法》之目的，行政诉讼目的应是以保障权益和监督行政互为补充的二元结构，主观诉讼以保障权益为直接目的，但在客观结果上实现了对行政的监督；客观诉讼以监督行政为直接目的，但在根本上促进了对公民权益的保障。作为客观诉讼的一种，行政公益诉讼弥补了我国以主观私益保护为核心的传统行政诉讼制度在监督行政和保障权益方面的不足，尤其是强化了司法对行政的监督，高度契合了我国行政诉讼保障权益和监督行政的二元目的。因此而言，行政公益诉讼嵌入到行政诉讼制度框架中有其逻辑自洽性，与民事公益诉讼有着云壤之别，未来行政公益诉讼制度的立法完善应坚持将行政公益诉讼作为行政诉讼之特殊类型。
关键词： 诉讼目的 公益诉讼 监督行政 保障权益
我国行政公益诉讼制度得到最高立法机关首肯肇始于2015年7月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（下称《授权决定》）。之后，法院受理并裁判的检察行政公益诉讼案件数量激增，为建立检察行政公益诉讼制度提供了有益的实践经验。 [2] 根据《授权决定》提出的“试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律”之规定，第十二届全国人大常委会第二十八次会议于2017年6月27日决定对《行政诉讼法》作出修改，将检察机关提起行政公益诉讼正式写进《行政诉讼法》，增加“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”作为第25条第4款，并自2017年7月1日起施行。
修法是行政公益诉讼制度在法律上得以最终确立的标志，同时也意味着检察机关提起行政公益诉讼作为一种特殊的行政诉讼类型被立法者嵌入了现行行政诉讼的制度架构之中。修法以来，检察机关提起行政公益诉讼的诸多实践对于监督行政机关依法行政发挥了重要作用，在行政公益诉讼的受案范围、案件管辖、举证责任配置、诉讼程序等方面也积累了丰富的实践经验，已经初步形成了检察机关提起公益诉讼的制度体系。 [3] 另一方面，行政公益诉讼受案范围如何扩大，检察机关在行政公益诉讼中的法律地位如何，行政公益诉讼的原告资格可否拓宽，在个案中法院如何裁判及其履行问题等制度建设还有待于进一步明确。
囿于现行《行政诉讼法》第25条第4款的高度概括性，检察公益诉讼实操层面存在的诸多问题主要依靠“两高”发布司法解释、通知、意见或者由地方立法作出个别回应。 [4] 对此，有学者提出，“检察公益诉讼的立法，仅靠制定司法解释、地方条例等解决具体操作的部分难题是不够的，民事诉讼法、行政诉讼法关于当事人地位、诉讼权利和诉讼程序等基本规定是无法改变的，需要思考在现有立法框架内进行突破，单独进行检察公益诉讼的立法”。 [5] “这些位阶和效力低于法律的规则文本对社会组织和行政机关办理公益诉讼案件的保障、规制较少，对检察院和法院办理公益诉讼案件的保障、规制较多。……地方性法规变通司法解释的规定有利有弊，在公益诉讼规则难言完备的语境下，为防止规定动作变形、自选动作无序，推动单独立法已刻不容缓。” [6] 与此同时，在2020年全国两会期间，也有多位代表委员从切身感受出发提出了公益诉讼专门立法的建议，主张“在立法模式上，建议加快研究对公益诉讼单独立法的必要性和可行性，适时针对公益诉讼单独立法”。 [7]
在立法模式的具体选择上，尽管检察机关提起行政公益诉讼作为行政诉讼制度的特殊类型被载入了《行政诉讼法》条文之中（民事公益诉讼亦然），但是仍存在与之相悖的民事行政公益诉讼应统一立法之意见。第一，“授权决定”没有对民事公益诉讼与行政公益诉讼做区分，而此后“两高”发布的相关司法解释、通知或者意见也没有刻意对两类公益诉讼分别规定，很大程度上体现了民行合一的趋势。第二，就地方实践看，深圳市人大常委会于2020年8月31日公布的《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》（自2020年10月1日起实施）也是将环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼纳入同一文本之中，且在原告资格、诉讼程序等方面未做严格区分。 [8] 第三，学理上亦不乏对民行合一的支持，例如，有学者指出“民事公益诉讼与行政公益诉讼总是相伴而生，程序和内容大量重叠，造成环境诉讼领域司法资源紧张，将民事与行政公益诉讼一体化作为独立的诉讼模式加以实践是当前社会的迫切需求” [9] ，有学者则进一步提出立法架构的设想，即“公益诉讼单独立法的成果应和民事诉讼法和行政诉讼法严格地形成‘一般法’和‘特别法’的关系，其名称可确定为‘中华人民共和国公益诉讼特别程序法’，其条文数量不能多于行政诉讼法，其基本构成可分为总则、民事公益诉讼、行政公益诉讼、附则四章”。 [10]
由此可见，未来行政公益诉讼的立法模式仍面临选择，需要在理论上加以探讨。本文旨在从行政诉讼目的视角论证行政公益诉讼嵌入行政诉讼制度的逻辑自洽性，提出行政公益诉讼作为特殊类型的行政诉讼，在立法定位上应与民事诉讼有所区别。期待本文的讨论对我国行政公益诉讼制度之完善有所助益。
通说认为，公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的保护公共利益的诉讼。 [11] 近现代意义上的公益诉讼则发轫于美国的环境保护领域，首见于1969年《密歇根州环境保护法案》，后1970年《清洁空气法》则通过公民诉讼条款明确赋予民众借助联邦法院督促政府执法的权利，逐步发展为“检察长诉讼”制度并传播到其他国家。 [12] 尽管时代背景不同，诉权主体有异，但二者在目的上却是一致的，即保护公共利益。另一方面，“从诉权产生的原因来看，诉权经历了从单纯的诉权主体利益的保障到不但保障诉权主体的利益，同时保障社会公共利益，即诉权的权能不但能提起主观诉讼，还能提起客观诉讼”。 [13] 行政公益诉讼以监督行政为直接目的，通过对行政违法的事前防控和事后监督使不特定的主体普遍受益，是典型的以保护公共利益为目的的客观诉讼。
普遍认为，主观诉讼和客观诉讼最早是由20世纪初的法国学者莱昂·狄骥创立的学术概念，后经德国、日本学者借鉴而成为大陆法系国家学术研究中对行政诉讼划分的主要类型。 [14] 由于各国诉讼体制和行政诉讼制度产生的历史文化背景有别，主观诉讼与客观诉讼的制度设计及内涵亦不尽相同。例如，日本行政诉讼制度侧重于相对人权利的保护，是“为对于违法之行政处分，而毁损人民之权利者的救济手段” [15] ；而法国的行政诉讼制度则侧重于客观法律秩序的维护，是围绕撤销诉讼来建构的，旨在确保行政权的合法行使。 [16] 因此，主观诉讼与客观诉讼的区分标准在日本是诉讼标的，而在法国则是诉讼目的。尽管学理标准不一致，分类的结果在功能意义上却达到了异曲同工之效，即“无论是从诉讼目的抑或是诉讼标的的性质出发，主观诉讼的核心功能在于保障公民的合法权利和利益，客观诉讼的核心功能在于维护公共利益和客观法律秩序”。 [17] 通说认为，主观诉讼和客观诉讼呈现出如下具体差别：
第一，诉讼对象不同，主观诉讼的对象通常为行政相对人与行政机关因利害冲突而产生的实际争议，当事人提起主观诉讼不需要法律的特别授权；而客观诉讼的对象不属于“法律上的争讼”，仅限于法律特别规定的事项，当事人提起客观诉讼需要法律的明确授权。 [18]
第二，原告资格不同，主观诉讼的原告或是行政行为的直接相对人，或是其利益受到行政行为实际影响的主体，否则便不具有起诉资格；客观诉讼的原告资格要宽泛得多，“任何利害关系人，哪怕只是同这种行为之间有一种道德的、间接的关系，都可以向行政法院提出起诉” [19] 。
第三，诉讼目的不同，主观诉讼在于为原告的主观权利提供保护，不允许任何人为主张他人利益或者与自身不直接相关的公共利益而启动诉讼程序；客观诉讼则在于通过监督行政行为的合法性来确保客观的行政法秩序不受破坏，对行政行为的合法性进行裁判本身就是目的。
第四，判决效力不同，法院在主观诉讼中的裁判任务是通过对当事人权利义务的确定以定分止争，故而判决效力仅及于争议的各方，具有相对性；客观诉讼判决对于行政法秩序的确定在效力上则具有绝对性，及于任何人。 [20]
“公益诉讼是指，针对侵害国家利益或者社会公共利益的行为，当法律上没有直接利害关系的主体，或者是有直接利害关系的主体但其不愿提起诉讼时，由法律授予没有直接利害关系的特定主体提起的非自利性诉讼。” [21] “非自利性诉讼”的界定明确将那些借助对个人权益的救济而达到公益保护之效果的行政诉讼排除在行政公益诉讼的范畴之外。然而，从既有的研究看，学界对此问题是存在争议的。例如，我国学界自2011—2016年每年评出的“十大公益诉讼案件”中共计22件行政公益诉讼案件 [22] ，仅北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉福建省林业厅向“归真堂”公司活熊取胆违法颁发许可证案、邹宗利诉全国社保基金理事会拒不履行政府信息公开义务案、山东省庆云县检察院诉庆云县环保局不履行职责案、贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局怠于履行职责案、安徽蚌埠市淮上区检察院诉蚌埠市国土局行政不作为案和湖南养天和大药房诉国家食药监总局不当推广“电子监管码”案以维护公益为直接目的，其余16件皆是以直接实现私益救济为目的而客观上具有公益效果的行政诉讼。二者区别何在？仅以早期在相关媒体报道和学术研究中皆被称为行政公益诉讼的乔占祥诉铁道部票价上浮案（2001年） [23] 和施建辉、顾大松诉南京市规划局批准建设紫金山观景台案（2001年） [24] 为例予以区分说明：
在乔占祥案中，原告通过购买车票使自身权益受到铁道部“通知”的直接影响后再行起诉，从表面看，原告起诉的目的是主张自身的主观私益，但意图通过起诉在客观上达到保护公共利益的法律效果；在紫金山案中，两原告的合法权益并未受到被诉行政行为的直接影响，其起诉的目的并不在于主张自身权益，而是以维护自然景观不被人为破坏这一公共利益提起的诉讼，故而突破了当时《行政诉讼法》对原告资格的设定，未被法院受理。从上述区别看，乔占祥案是具有公益诉讼效果的行政私益诉讼，紫金山案则是直接以社会公共利益为目的的诉讼。杨建顺教授将这两种不同类型的诉讼称为间接公益诉讼（效果上的公益诉讼）和直接公益诉讼（目的上的公益诉讼） [25] ，而林莉红教授则将之称为自益形式的公益诉讼和他益形式的公益诉讼 [26] 。
在传统主观行政诉讼严格要求原告必须与被诉行为或者不作为存在利害关系的前提之下，间接公益诉讼/自益形式的公益诉讼是个人在直接以公共利益为目的提起诉讼而不得的情况下而采取的“退而求其次”之举，并没有突破主观行政诉讼对原告资格的限定和追求个人主观权益保障的制度目标，本质上仍是传统类型的诉讼形式。在这类案件中，维护公共利益这一真实意图隐藏在原告寻求个人权益保护这一外在目的之下，因为法院不得基于对原告起诉“真实目的”的客观判断而限制其起诉 [27] ，所以法院受理这类案件表面上也是为个人权益提供救济。当行政公益诉讼制度在法律上确立之后，仍将其纳入公益诉讼的范畴则容易造成行政公益诉讼概念的过分泛化。这是因为虽然主观行政诉讼“突出追求个人利益的保护，但是，在这个过程中却间接地收到了保障公共利益的效果，即‘维护和监督行政机关依法行使行政职权’，推进行政主体依法行政。在这层意义上，可以说任何一个行政诉讼都是公益诉讼”。 [28] 相比较而言，间接公益诉讼/自益形式的公益诉讼中原告扮演的是被救济对象而非违法行政的监督者，只是其寻求救济的行为在客观上实现了对违法行政的监督；在直接公益诉讼/他益形式的公益诉讼中，法律赋予原告启动行政诉讼程序的权利，“其目的只是为了借助个人之力以落实司法审查制度之功能，个人等于是扮演参与行政监督者的角色” [29] 。
据上文分析可知，间接公益诉讼或曰自益形式的公益诉讼虽然具有追求公共利益之效果，但功能上仍然是以个人权益保护为直接目的的主观诉讼。与之相反，行政公益诉讼应当是客观诉讼，以维护公共利益或者监督行政为直接功能，是有权主体根据法律的规定针对侵害社会公共利益或者对公共利益有侵害之虞的行政行为而向法院提起的他益诉讼。理由如下：
（1）行政公益诉讼是以维护社会公共利益为目的而提起的诉讼，既可以在公共利益有受损之虞时为防止其实际发生而提起，也可以在损害已实际发生时为防止损害进一步扩大而提起，因而其事先防御功能大于事后救济功能；
（2）行政公益诉讼的防御性使其区别于传统行政诉讼“无纠纷无诉讼”的启动模式，只要行政行为侵害社会公共利益或者对之有侵害之虞即可启动，并不以具体纠纷的存在为前提；
（3）行政公益诉讼以追求公共利益保护为直接目标，原告无需与被诉行为存在直接利害关系，也无需承担败诉的后果，若其为维护公共利益作出了特别牺牲则可在胜诉时获得一定奖励，这一点早在罗马法中就得到了认可 [30] ；
（4）为防止因原告不承担败诉风险导致滥诉，行政公益诉讼遵循严格的法律主义，例如日本被认为属于公益诉讼的民众诉讼和居民诉讼都只有在“法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起” [31] ，再如台湾地区“行政诉讼法”第9条规定，“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼，但以法有特别规定者为限”。
行政诉讼目的是指“以观念形式表达的国家进行行政诉讼所期望达到的目标，是国家基于对行政诉讼固有属性的认识预先设计的关于行政诉讼结果的理想模式”。 [32] 自1989年《行政诉讼法》颁布，学界对行政诉讼的目的定位形成了多种不同观点。2014年《行政诉讼法》修订后，行政诉讼具有“解决争议、监督行政和保障权益”的三元目的似已定论。然而，行政诉讼制度本身的目的不同于《行政诉讼法》立法之目的，“解决争议、监督行政和保障权益”实为《行政诉讼法》之目的。从行政诉讼制度“民告官”的本质而言，行政诉讼目的应是二元的，即保障权益和监督行政。
关于行政诉讼的目的，在1989年《行政诉讼法》制定过程中主要有两种意见：第一种意见认为，行政诉讼目的主要是监督行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益；第二种意见认为，行政诉讼目的主要是解决争议，为维护行政管理提供法律手段和途径。受当时的社会经济背景影响，立法者最终采纳了第一种意见，但也吸收了第二种意见的合理成分，将行政诉讼目的定位为“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。 [33] 然而，将“维护行政机关依法行使职权”作为行政诉讼目的，与行政诉讼乃救济制度的本质不符，且有行政与司法沆瀣一气侵犯相对人权益之嫌疑，故而饱受批评。随着法治进程的推进，1989年《行政诉讼法》愈加无法适应社会经济发展和公民维权的需求，在各种修改《行政诉讼法》的声音中，不能也不宜将“维护行政”作为行政诉讼目的成为理论界的共识，不同版本的《〈行政诉讼法〉修改建议稿》均删除了这一规定。 [34] 2014年修订后的《行政诉讼法》第1条在采纳学理意见的基础上，明确将“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权”作为立法目的。在立法演进的过程中，有关行政诉讼目的论的争议围绕“解决纠纷”“监督行政”和“保障权益”主要形成了三种不同观点：
（1）唯一目的论。张树义先生提出“中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益”，理由在于①相对于强大的政治国家或权力，用法律保障弱小的个人权利符合宪政要求；②行政诉讼是以保障相对人的合法权益为目的而产生的；③保障权益是行政诉讼“民告官”性质的应有之义；④行政职权无须通过行政诉讼加以维护。 [35]
（2）二元目的论。二元目的论不承认解决争议应作为行政诉讼目的，认为行政诉讼的目的是保障权益和监督行政。理由在于，行政诉讼的目的不同于《行政诉讼法》的目的，后者的目的是指“行政诉讼法立法者确定的，制定和实施行政诉讼法所要达到的目标和所要实现的任务”，保障行政人民法院公正、及时审理行政案件毋宁是《行政诉讼法》的目的，而非行政诉讼目的。 [36]
（3）三元目的论。这种观点认为，解决争议、监督行政与保障权益都是行政诉讼目的，并呈现出多层次性：解决行政争议是行政诉讼的直接目的或者初级目的，在行政诉讼目的中处于最低阶位；监督行政是体现行政诉讼本质特征的目的，是第二级或中级目的；保护权益则是行政诉讼的根本目的，处于行政诉讼体系中最高的阶位。三者相互联系，形成一个统一的系统，低位阶的目的同时也是促成高位阶目的得以实现的手段。由于将保障人权作为行政诉讼的终极目的，故而该观点亦被称为一元目的主导下的多元目的论。 [37]
唯一目的论强调了行政诉讼对于保障人权的重要价值，但是有两点不足：其一，行政诉讼目的作为国家对行政诉讼所导致的预期结果，是国家对行政诉讼价值选择的结果，其本质是国家意志的反映，带有预先性、主观性和价值取向性，基于我国公民权和行政权关系的现实状况，行政诉讼所体现的国家主观意志必然是多重价值的博弈，“作为复杂系统或制度安排中一环的行政诉讼，其建立往往并非基于一种目的，而常常是多重目的” [38] ，故而唯一目的论与我国行政诉讼制度建立的现实环境相脱节；其二，单纯强调行政诉讼的权益保障目的与我国现行的行政诉讼制度设计不符，我国以“行政行为合法性审查”为核心的行政诉讼制度构造本身就体现了行政诉讼对监督行政的追求。
三元目的论亦有两点不足之处。其一，该观点主要是从《行政诉讼法》第1条寻找理论依据的，没有正确理解行政诉讼目的与《行政诉讼法》目的关系，将二者混为一谈，特别是将解决争议作为行政诉讼目的实际上混淆了行政诉讼目的与行政诉讼功能，“任何一种诉讼程序都是为解决争议而生，当然具有解决争议的功能……‘实质性’解决行政争议是一种司法政策，不是也不可能是行政诉讼立法目的之一” [39] 。其二，保障权益与监督行政在行政诉讼目的中的价值位阶并非一成不变，监督行政并非在任何时候都是保障权益的手段，如原告申请撤诉而法院裁定不予准许时，行政诉讼的显性目的就不再是对个体权益的保护，而转变为通过对行政违法行为的监督以维护公共利益。此外，之所以认为将解决争议作为行政诉讼目的并不准确，是因为行政诉讼目的作为国家意志的体现具有主观性，而解决争议作为诉讼的客观功能并不受国家意志的影响。立法可以为司法者履行职能创造条件，但“围绕司法者构造的行政诉讼制度却不是为保障司法者的利益，在诉讼程序中的司法者并没有自己的利益” [40] 。
笔者赞同行政诉讼二元目的论，即保障权益和监督行政，二者为一个硬币的不同两面，即主观诉讼虽以保障权益为直接目的，但在客观结果上促进了对依法行政的监督；客观诉讼虽以监督行政为直接目的，但在根本上实现了对公民权益的保障。正如有学者指出“依法行政正是通过对行政权取得、行使和违法责任追究的全方位控制，将行政权纳入法治化轨道，使行政权服从人民的意志和利益，从而把‘执政为民’落到实处，切实保护并不断扩展公民的合法权益” [41] 。在此意义上，任何为个人权益提供救济的主观诉讼都将在客观上起到监督行政的作用，而任何直接以监督行政为出发点的客观诉讼所取得的公益效果只有让人民所享才真正有其价值。
行政公益诉讼是独立的诉讼形式，还是行政诉讼的特殊类型？将行政公益诉讼嵌入现行行政诉讼制度的道理何在？笔者认为，将行政公益诉讼嵌入现行行政诉讼制度具有逻辑自洽性，与我国行政诉讼监督行政和保障权益的二元目的高度契合，其“并非是对传统行政诉讼模式的彻底改造而只是对其进行必要的补正，将作为行政诉讼的类型之一，助力行政诉讼制度在合宪的轨道上运转” [42] 。
行政公益诉讼作为客观诉讼不仅可以通过拓宽原告资格来强化司法对行政的监督，而且通过对公共利益的追求能够在客观上实现对个人权益的增进，促成了行政诉讼监督行政与保障权益二元目的的有机统一。
1. 行政公益诉讼通过拓宽原告资格强化行政监督
代议制的典型特征是政府不是由人民直接选举产生而是由议会间接选举产生，因而代议制下的民主主要通过政府恪守议会意志来体现，即要求政府严格依法行政，做“议会立法的传送带” [43] 。然而，基于部门利益或某些政治诉求，政府并非能够在任何时候都遵循依法行政的原则，行政诉讼的作用就在于通过个案对政府违反立法的行为予以事后监督，并以此惩前毖后来捍卫立法权威和人民主权。在主观诉讼模式中，行政诉讼制度以保障权益为核心目的，对行政违法的监督是通过个体权益的事后救济间接实现的。然而，政府滥用权力侵害公共利益的行为有时并未使任何特定主体的权益受到实际影响，因而主观行政诉讼模式在监督侵害公共利益的违法行政方面显得力不从心。
通过行政诉讼达到保障行政法治的目的，最终实现行政既不任意侵犯公民合法权益，又能积极、能动服务于社会的宗旨，是一项要求极高的法治理想，它需要具备诸多的条件。其中，在维持诉讼必要的结构特性之前提下，使起诉资格具有足够的开放性十分重要。 [44] 当前设计的检察公益诉讼制度是刑事诉讼中的国家追溯主义对行政诉讼的类推适用 [45] ，既符合检察机关作为法律监督机关的宪法定位，也符合司法制约行政的权力分立体制，其本质是“民众等基于诉讼信托方式，把公共利益维护的重任交由检察机关行使” [46] 。另一方面，“检察机关在获取证据、举证能力、技术手段以及对法律法规的理解等方面，基本上与行政机关保持平衡，符合权力对等和抗衡的法治精神” [47] ，可以有效地避免公民或者社会组织因调查取证难、无力与行政机关抗衡而不愿诉、不敢诉和不能诉的实际难题，因而能更加有效地实现保障公共利益、监督行政违法的诉讼目的。然而，这并非意味着提起行政公益诉讼的原告资格由检察机关所独享，公民和社会组织亦有提起行政公益诉讼的资格。
首先，公民个人提起行政公益诉讼是其实现《宪法》第3条规定对社会文化生活的民主管理权以及第41条规定的对国家机关的监督、批评、建议权的有力途径。对于公民个人原告资格的担忧主要集中在两个方面：一是理性经济人的假设使得个人在公共利益的维护方面“都企图在其他受害者寻求救济的努力中搭便车，而且相当理性地拒绝提起诉讼” [48] ，二是个人滥诉将会对行政效率造成难以估量的损害。笔者认为，监督行政违法是宪法赋予公民的基本权利，根据权利可以自愿放弃的法理，立法并不能因为公民基于搭便车心理不愿提起行政公益诉讼便剥夺其应有的权利；同时，“在注重投入产出的市场经济社会里，不计诉讼成本而去滥诉的可能性是极小的。因为诉讼是要成本的，没事找事或以诉讼为乐的情况极难出现” [49] 。所以，以上两点担忧都难以成立。
其次，赋予社会组织行政公益诉讼的原告资格是公民民主管理权和民主监督权的延伸，是公民以集群方式实现个体利益的有效形式。因为相较于个人与行政机关的力量悬殊，“社会团体作为一种自愿结合的组织性力量，在表达利益、参与政治方面和个人相比具有不可替代的优越性” [50] 。随着经济发展与社会物质条件的变化，当前很多法律纠纷越来越复杂，有时需要专业组织参与以提供技术支持，如在环境污染案件中，环保组织相对其他主体来说具有专业的环保知识，对污染程度的测算、污染物品的采集等更为熟悉。 [51]
最后，检察机关并非在任何时候都能有效完成监督行政和维护公益的诉讼目的。一方面，因检察机关提起的公益诉讼主要由民行检察部门承担，该部门普遍存在人员少、力量薄弱、法律业务水平不高等问题，在承担繁重的传统监督任务的同时难以有效应对业务量将会突飞猛增的新型公益诉讼工作；另一方面，若提起公益诉讼时证据涉及专业知识，如化学分析、矿物学、生态学等专业知识，则检察机关普遍缺乏这些专业知识，需要依赖于专业性的社会组织。 [52]
综上，行政公益诉讼作为学界为回应“如何监督政府在公共利益领域的违法行为”等问题而创制的概念 [53] ，允许不特定主体将任何行政违法行为起诉至法院而不论是否存在直接利害关系，恰好弥补了主观行政诉讼的上述不足。在此意义上，允许公民、法人或者其他组织将任何行政违法行为起诉至法院而不论是否存在利害关系，就是在拓宽公民参与公共事务管理的渠道，维护宪法确立的人民民主监督权利。 [54]
2. 行政公益诉讼通过追求公益增进个体权益
耶林早在1872年就指出，“公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一个单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益……即一种能够保证和维持个人所关注的交易性生活的安定秩序的利益”。 [55] 根据康德关于“人是目的，永远不可把人当做手段” [56] 的醒世箴言，“公共利益之目的在于人权价值的高扬和实现，一切背弃人权精神的公共利益，必须予以舍弃。公共利益具有功利性价值，而人权则具有目的性价值，无论如何，公共利益的增益决不能以剥夺人权或牺牲人权为代价” [57] 。因此，任何法律制度都应当以实现维护公共利益和个体权益的有机统一为目标。不以公共利益为基础的个体权益犹如无根浮萍，而以损害个体权益为代价的公共利益则不具有正当性；对个体权益的保障必须有助于增进公共利益，而对公共利益的追求也必须能够促进个人权益的发展。就此而言，对公共利益的追求和对个体权益的保护互为手段和目的。
在行政公益诉讼中，个人权益的保障是通过对公共利益的保障来间接实现的。一方面，从个人与集体关系演变的历程来看，19世纪中叶以前，商品经济尚不发达，个人可以在自己所掌握的生存空间内获得有效的生活必需品，有学者称之为“个人自求多福”的时代，个人利益与集体利益关系疏远。19世纪中叶以后，产业革命所带来的社会大生产导致生产资料被高度集中以及城市化进程加快，迫使个体生存越来越依赖于社会团体的力量，个人利益与集体利益必然开始相互交织，权利的社会化程度亦随之呈现。 [58] 现代科技发展的日新月异和经济全球化进程的一日千里，进一步加深了权利的社会化程度，使得个体与集体之间的关系愈加密切，如环境污染、公共卫生、公共安全等虽是典型的公共利益，却与一般民众生活、健康、生命的生存权、发展权等权利息息相关。在这种情况下，主张公共利益的事实也必然会产生促进个体权益的客观效果。另一方面，行政公益诉讼是一种通过对公共利益的追求实现个体权益增长的制度，“既然公共是由个体构成的，公共利益也是个人利益的某种组合，并最终体现于个人利益……就和不存在超越个人的社会或国家一样，超越个人的‘公共利益’也同样是不存在的；否则，我们就堕入了无法自拔的诡辩论陷阱”。 [59] 就此而言，任何以促进公共利益为目标的举措在根本上都在于增加个体福祉，非如此，将无以证明所谓“公共利益”的正当性。
“完整的行政诉讼制度，既应当有对公民、法人和其它组织合法权益的救济，也应当有对国家和公共利益的保护，这在理论上表现为行政诉讼是主观诉讼和客观诉讼的统一体。” [60] 具体而言，主观诉讼的原告资格以个人权益实际受到影响为标准，因而被认为是“建立在与生俱来的偏见上，在这套理论下，对个人或集体享受的经济利益大开方便之门，与此同时对公众或大部分公众‘零散性’的利益给予不当的区别对待” [61] 。这意味着“从公民角度来说，在行政机关违法但不会给公民权益造成现实损害的情况下，利害关系要件成为阻挡公民通过法院行使申诉权、控告权的障碍” [62] 。现实情况却是，行政机关的许多权力与其说是影响特定个人的，不如说是影响一般公众的，这时它对公共利益做了错事而没有对任何具体个人做了错事。如果没有人有过问这件事的资格，那它就可以无视法律并逍遥法外。因此，“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为”。 [63] 这种允许没有直接利害关系的主体以防止政府不法行为为目的而提起的诉讼便是区别于传统主观诉讼的客观诉讼。
就我国行政诉讼的实践而言，1989年《行政诉讼法》第2条明确行政诉讼的原告资格为“合法权益”标准，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第41条则重申“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。根据上述规定，行政诉讼是以个体权利救济为目标的主观诉讼，只有权利受到侵害者才有启动行政诉讼程序的权利。2014年修订后的《行政诉讼法》所确立的“利害关系”标准仍是在不改变主观诉讼这一制度本质的前提下对行政诉讼原告资格认定标准的进一步放宽。有学者就此指出，“纵然我国行政诉讼制度是围绕合法性审查建立，客观上具有监督行政机关依法行使职权、维护客观法律秩序之功能，但其本质特征不属于客观诉讼。司法权仅仅是以公民权利救济作为杠杆，间接起到监督行政的作用” [64] 。
“权利永远被人们交往行为所处于其间的社会结构所决定。” [65] 自1989年《行政诉讼法》制定至今，伴随着政府法治建设的推进，越来越多的公民开始以积极的姿态参与社会公共事务的管理并自觉承担政府行为监督者的角色。尽管我国宪法明确规定了公民对国家机关和国家工作人员的申诉、控告或者检举的权利，但是鲜有立法对政府不予回应公民检举、举报的行为应当承担何种责任作出具体规定，这使得公民对行政行为的申诉、控告、检举权难以落到实处。传统的主观诉讼模式要求原告资格以“利害关系”为标准，不允许任何人为维护公共利益而提起诉讼，无法为公民对政府在公共利益领域的违法行政进行“申诉、控告、检举”提供有效的制度保障。于是，创设一种原告资格不受“利害关系”限制的客观诉讼制度，允许与行政违法行为无直接利害关系的主体提起行政公益诉讼，既是对传统主观行政诉讼的有益补充，也是监督政府违法行政的有力屏障。2017年《行政诉讼法》修正将检察公益诉讼写进法律条文促使我国行政诉讼制度实现了主观诉讼与客观诉讼的真正合体。
行政公益诉讼制度的建立，弥补了我国传统行政诉讼在实现监督行政这一制度目的方面的不足，强化了司法对行政的监督，是司法改革和法治建设进程中的重要事件。尽管行政公益诉讼和民事公益诉讼有保护公共利益的功能，而且在原告主体范围方面亦有一致性，但是行政公益诉讼在保护公共利益之外还担负着监督行政机关依法行政的目的，这导致二者在制度定位以及诉讼对象、诉讼程序、裁判形式等具体制度架构上有云泥之别。因此，在立法模式的选择上，行政公益诉讼之立法完善仍应在完善行政诉讼制度的整体框架内进行，不宜将行政公益诉讼与民事公益诉讼混同。即使是制定统一的《公益诉讼法》，也应在肯定二者共同性的基础上，在诉讼程序、举证责任、裁判形式等方面予以区别规定，坚持将行政公益诉讼作为行政诉讼的特殊类型来对待。
耶林曾言，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机” [66] 。对行政诉讼的制度构造而言，“目的论研究的意义主要在于它可以为行政诉讼制度设计提供一种基本理念。目的论观点不同，就会创造出不同的行政诉讼制度设计” [67] 。例如，1989年《行政诉讼法》将维护行政作为诉讼目的，于是行政诉讼判决中设有维持判决；2017年修订的《行政诉讼法》删除了维护行政之目的，相应地，维持判决也从判决体系中被剔除。从行政诉讼监督行政和保障权益的二元目的出发，未来行政公益诉讼立法应着重在扩大受案范围、拓宽原告资格、明确举证责任和审理程序等方面予以完善。围绕上述有关问题，学者们已经提出诸多有价值的建议，笔者在此将不再予以重复。
总体而言，由于“通往法治的道路并不见得因此一马平川，因为法治镶嵌在一个社会的政治、经济和文化结构中，决非几人之力就能成功” [68] ，健全符合中国国情的行政公益诉讼制度也需要一个过程，需要立法、司法、行政乃至全社会的共同努力。作为“法治建设中的一个可喜的信号” [69] ，行政公益诉讼能否在监督行政和保障人权方面展露锋芒，还有待于实践的检验和立法的进一步完善。
（审稿编辑 康 骁）
（校对编辑 聂清雨）
[1] * 法学博士，深圳大学法学院副教授。本文受国家社会科学基金青年项目“公用事业特许经营的政府规制研究”（17CFX014）资助。
[2] 根据《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》，“至2016年9月，各试点地区检察机关共在履行职责中发现公益案件线索2982件，办理公益诉讼案件1710件，其中办理诉前程序案件1668件、提起诉讼案件42件”，其中，“行政公益诉前程序案件1591件，有关行政机关回复意见1348件（尚未到一个月回复期的243件），行政机关纠正违法或履行职责1214件”，“各试点地区检察机关提起的42件诉讼案件中，行政公益诉讼28件、民事公益诉讼13件、行政附带民事公益诉讼1件”。根据《检察日报》2017年2月26日第01版“检察机关提起公益诉讼案件数量井喷：发挥总指挥作用”报道的数据，截至2016年12月底，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件，其中诉前程序案件3883件，提起诉讼案件495件，在提起诉讼的495件案件中，有民事公益诉讼57件、行政公益诉讼437件、行政附带民事公益诉讼1件。原最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大常委会第二十八次会议上关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》和《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》的说明中也指出，截至2017年5月，试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。
[3] 修法之后，特别是2018年3月2日《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020修正）出台之后，审判机关的受理与裁判活动有了明确依据，办案质效明显提升。检察机关的立案数在2017年到2018年大幅增加，2018年增加的立案量是2017年下半年立案量的10. 4倍，2019年1月至10月的立案数比2017年下半年增长近10倍。参见刘艺：《我国检察公益诉讼制度的新发展与新挑战——基于2017~2019年数据的理论反思》，载中国政法大学法治政府研究院编：《中国法治政府发展报告（2019）》，社会科学文献出版社2020年版，第280—314页。
[4] 例如，浙江省人大常委会于2020年5月15日通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，上海市人大常委会同年6月18日表决通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，都对现有公益诉讼受案范围有所扩大。
[5] 田凯：《检察公益诉讼立法要破立并举》，载《检察日报》2020年11月5日，第5版。
[6] 刘加良：《公益诉讼单独立法的必要性与可能方案》，载《检察日报》2020年11月12日，第7版。
[7] 蒲晓磊：《公益诉讼专门立法缘何呼声渐起》，载《法制日报》2020年06月30日，第5版。
[8] 环境诉讼研习社：《全国首个环境公益诉讼地方立法，有这些创新》，https://mp. weixin. qq. com/s/GZ6yqPU_2I76lSz3UBWs9g，最后访问时间2020年8月26日。
[9] 金维钰：《环境民事与行政公益诉讼一体化研究》，载《西部学刊》2020年第14期，第90页。
[10] 同前注〔5〕。
[11] 周枏：《罗马法原论（下册）》，商务印书馆1996年版，第886页。
[12] 秦前红：《检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》，载《政治与法律》2016年第11期，第83—84页。
[13] 周永坤：《诉权法理研究论纲》，载《中国法学》2004年第5期，第17页。
[14] 参见蔡志方：《欧陆各国行政诉讼制度发展之沿革与现状》，载蔡志方：《行政救济与行政法学》（一），台湾三民书局1993年版，第3页。
[15] 〔日〕美浓部达吉：《行政裁判法》，邓定人译，中国政法大学出版社2005年版，第8页。
[16] 参见刘艺：《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》，载《法学研究》2018年第3期，第39—42页。
[17] 马立群：《主观诉讼与客观诉讼辨析——以法国、日本行政诉讼为中心的考察》，载《中山大学法律评论》2010年第2辑，第257页。
[18] 参见林莉红、马立群：《作为客观诉讼的行政公益诉讼》，载《行政法学研究》2011年第4期，第5—6页。
[19] 〔法〕莱昂·狄骥：《公法的变迁·法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第151页。
[20] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第570、667页。
[21] 同前注〔15〕，第39页。
[22] 分别是：刘云诉湖南省地质矿产勘探开发局因色盲被拒录公务员案（2011）、李燕诉国土资源部、教育部和科技部政府信息公开案（2011）、林莉红诉深圳海关收缴其境外所购图书具体行政行为违法案（2011）、中华环保联合会诉修文县环境保护局不履行政府信息公开法定职责案（2011）；公民“被乙肝”失去公务员录取资格案（2012）、大学生申请公开“微笑局长”工资案（2012）；王录春诉财政部拒绝公开民航基金信息案（2013）、董正伟、周筱赟诉铁道部拒绝公开12306订票网站招标详情案（2013）、吴有水诉广东省卫生与计划生育委员会拒绝公开社会抚养费信息案（2013）、刘菲诉北京市房山区公安局计生捆绑不上户违法行政（2013）、莆田绿萌滨海湿地研究中心诉防城港市环保局拒绝公开环评信息案（2013）、北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉福建省林业厅向“归真堂”公司活熊取胆违法颁发许可证案（2013）；邹宗利诉全国社保基金理事会拒不履行政府信息公开义务案（2014）、高名迎、郑雨福诉福建平潭公安局因强制拆迁非法拘留案（2014）、河北如果爱公司诉民政部信息公开案（2014）、董正伟诉国家铁路局公开火车票退票费成本信息案（2014）；深圳市斯维尔科技公司诉广东省教育厅指定独家参赛软件行政垄断纠纷案（2015）、山东省庆云县检察院诉庆云县环保局不履行职责案（2015）、贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局怠于履行职责案（2015）；岳阳检察机关督促、支持野生动物保护公益诉讼案（2016）、安徽蚌埠市淮上区检察院诉蚌埠市国土局行政不作为案（2016）、湖南养天和大药房诉国家食药监总局不当推广“电子监管码”案（2016）。
[23] 参见北京市第一中级人民法院行政判决书（2001）年一中行初字第149号、北京市高级人民法院行政判决书（2001）年高行终字第39号。
[24] 参见蒋德：《紫金山要建观景台，两大学教师向法院提起行政诉讼》，载《法制日报》2001年10月23日，第001版；郑晋明：《拔掉“南京人绿肺上的尖刀”——南京市决定拆除紫金山观景台前前后后》，载《光明日报》2002年1月24日，第A02版。
[25] 杨建顺：《〈行政诉讼法〉的修改与行政公益诉讼》，载《法律适用》2012年第12期，第63页。
[26] 同前注〔17〕，第3—4页。
[27] 参见何海波：《行政诉讼法》（第二版），法律出版社2016年版，第254页。
[28] 同前注〔24〕，第63页。
[29] 翁岳生主编：《行政诉讼法逐条释义》，台湾五南图书出版公司2002年版，第27页。
[30] 根据周枏先生的研究，在古罗马“公诉又分为市民法公诉和大法官公诉。前者是由市民法所规定，被告所付的罚金归国库，但起诉者可得一定的奖金。后者为大法官等谕令所规定，被告所付罚金，归起诉者所有”。同前注〔10〕，第886页。
[31] 参见日本《行政事件诉讼法》第42条规定，转引自前注〔24〕，第67页。
[32] 杨伟东：《行政诉讼目的探讨》，载《国家行政学院学报》2004年第3期，第36页。
[33] 参见姜明安：《行政诉讼法》（第三版），北京大学出版社2016年版，第61—62页。
[34] 马怀德：《保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的》，载《行政法学研究》2012年第2期，第11页。
[35] 参见张树义：《冲突与选择——行政诉讼的理论与实践》，北京时事出版社1992年版，第14页。
[36] 参见于安、江必新、郑淑娜：《行政诉讼法学》，法律出版社1997年版，第32页。
[37] 胡卫列：《行政诉讼目的论》，中国检察出版社2014年版，第142—161页。
[38] 同前注〔33〕，第12页。
[39] 章剑生：《行政诉讼“解决行政争议”的限定及其规则——基于〈行政诉讼法〉第1条展开的分析》，载《华东政法大学学报》2020年第4期，第94页。
[40] 谭宗泽：《行政诉讼目的新论——以行政诉讼结构转换为维度》，载《现代法学》2010年第4期，第55页。
[41] 袁曙宏：《法治规律与中国国情创造性结合的蓝本——论〈全面推进依法行政实施纲要〉的理论精髓》，载《中国法学》2004年第4期，第6页。
[42] 朱学磊：《论行政公益诉讼的宪法基础——以传统行政诉讼模式的合宪性危机为线索》，载《现代法学》2016年第6期，第30页。
[43] Richard B. Stewart, “The Reformation of American administrative law ”, Harvard Law Review, vol. 88, no. 8, 1975, pp. 1667-1813.
[44] 同前注〔31〕，第37页。
[45] 王太高：《论行政公益诉讼》，载《法学研究》2002年第5期，第49页。
[46] 姜涛：《检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考》，载《政法论坛》2015年第6期，第22页。
[47] 孙长春、唐子石：《行政公益诉讼为何由检察机关提起》，载《人民日报》2015年4月2日，第07版。
[48] Cass R. Sunstein, After the Rights Revolution: Reconceiving the Regulatory State, Harvard University Press, 1993, p. 49.
[49] 同前注〔44〕，第49页。
[50] 黎军：《论通过行业协会实现公众参与》，载《政治与法律》2006年第4期，第85页。
[51] 同前注〔11〕，第90页。
[52] 史绪广：《行政公益诉讼运行中的难点》，载《中国检察官》2017年第5期，第70页。
[53] 由于其他国家和地区无论是学术研究还是立法条文都鲜有使用“行政公益诉讼”一词，故而有学者指出“行政公益诉讼”是我国行政法学者独创的概念。章志远：《行政公益诉讼中的两大认识误区》，载《法学研究》2006年第6期，第153页。
[54] 参见同前注〔41〕，第25—26页。
[55] R. V. Thering, Der Kampf um's Recht 49（Vienna, Mauz'sche, 10th ed, 1889），转引自〔意〕莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第67页注①。
[56] 〔德〕康德：《实践理性批判》，韩水法译，商务印书馆2003年版，第95页。
[57] 范进学：《定义“公共利益”的方法论及概念诠释》，载《法学论坛》2005年第1期，第17页。
[58] 参见陈新民：《公法学札记》，法律出版社2010年版，第39页以下。
[59] 张千帆：《公共利益是什么？——社会功利主义的定义及其宪法上的局限性》，载《法学论坛》2005年第1期，第29页。
[60] 于安：《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》，载《法学》2001年第5期，第16页。
[61] 同前注〔54〕，第83页。
[62] 参见同前注〔41〕，第28页。
[63] 参见〔英〕威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第364—365页。
[64] 同前注〔16〕，第261页。
[65] 谢晖：《论新型权利生成的习惯基础》，载《法商研究》2015年第1期，第45页。
[66] 转引自〔美〕E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第114页。
[67] 胡肖华：《行政诉讼目的论》，载《中国法学》2001年第6期，第50页。
[68] 何海波：《行政法治，我们还有多远》，载《政法论坛》2013年第6期，第43页。
[69] 裴志勇：《一个可喜的信号——评公益诉讼走上法庭》，载《人民日报》2001年9月5日，第10版。