下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
非洲是由50多个既有共性又具特色的国家组成的大陆，要推动非洲发展仅仅依靠覆盖面有限的高层互访远远不够。因此，为进一步加强中国与非洲国家在新形势下的友好合作、共同应对经济全球化挑战、谋求共同发展，在中非双方共同倡议下，中非合作论坛应运而生，成为中国主动倡议的、第一个没有发达国家参加、规格高、规模大、涉及面广的地区合作机制。
根据2000年中非合作论坛第一届部长级会议上通过的《中非经济和社会发展合作纲领》规定，中非双方同意建立后续机制，定期评估后续行动的落实情况。2001年7月，中非合作论坛部长级磋商会在赞比亚首都卢萨卡举行，讨论并通过了《中非合作论坛后续机制程序》。2002年4月，后续机制程序正式生效。中非合作论坛后续机制建立在三个级别上：部长级会议每三年举行一届；高官级后续会议及为部长级会议做准备的高官预备会分别在部长级会议前一年及前数日各举行一次；非洲驻华使节与中方后续行动委员会秘书处每年至少举行两次会议。部长级会议及其高官会轮流在中国和非洲国家举行。中国和承办会议的非洲国家担任共同主席国，共同主持会议并牵头落实会议成果。部长级会议由外交部长和负责国际经济合作事务的部长参加，高官会由各国主管部门的司局级或相当级别的官员参加。
除上述三个级别的机制性会议外，根据中非关系发展需要，中非双方将2006年11月在北京举行的“论坛”第三届部长级会议、2015年12月在约翰内斯堡举行的“论坛”第六届部长级会议和2018年9月在北京举行的“论坛”第七届部长级会议升格为峰会。2006年北京峰会决定中非外长在每届部长级会议次年的联合国大会期间举行集体政治磋商。中非外长分别于2007年、2010年、2013年和2017年在纽约举行了四次政治磋商。为共同推动落实约翰内斯堡峰会成果，中非双方于2016年7月在北京举行了中非合作论坛约翰内斯堡峰会成果落实协调人会议。
此外，随着中非合作不断拓展和深化，中非民间论坛、中非青年领导人论坛、中非部长级卫生合作发展研讨会、中非媒体合作论坛、中非减贫与发展会议、中非合作论坛—法律论坛、中非地方政府合作论坛、中非智库论坛等中非合作论坛分论坛陆续成立。
2000年10月，由中国政府倡议及主办的“中非合作论坛——北京2000年部长级会议”在北京举行。此次会议主题有两大重点：一是面向21世纪如何推动建立公正合理的国际政治经济新秩序，以维护发展中国家的利益；二是在新形势下如何加强中非在经贸等实质性领域的合作。“论坛”确定了中国与非洲各国定期磋商机制与对话平台，在中非关系的进展与深化上扮演着不可替代的角色。中国政府做出四项承诺：第一，根据非洲国家的不同情况，继续提供各种援助，并随着中国经济发展水平的提高和综合国力的增强，逐步扩大援助规模；第二，减免非洲重债穷国和最不发达国家100亿人民币债务；第三，设立合资合作专项资金，支持和鼓励有实力、有信誉的中国企业到非洲投资，促进非洲经济发展；第四，设立“非洲人力资源发展基金”，逐步扩大基金规模，帮助非洲国家培养各类专业人才。
2003年，第二届中非合作论坛在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行。会议审议通过了《中非合作论坛——亚的斯亚贝巴行动计划（2004—2006年）》。该计划重点探讨了中非在人力资源开发、农业、基础设施建设、投资和贸易等领域深化合作的新思路、新举措。时任中国政府总理温家宝在会上承诺，中国政府将更进一步援助非洲、更进一步对非洲开放市场。
2006年11月，中国与48个非洲国家的35位国家元首、1位副总统、6位政府部长、6位高级代表及非洲联盟委员会主席举行了中非合作论坛。时任中国国家主席胡锦涛在会上宣布，中国将加大对非洲的援助力度，在接下来的三年向非洲国家提供30亿美元的优惠贷款和20亿美元的优惠出口买方信贷；设立中非发展基金，总额逐步达到50亿美元；免除同中国建交的所有非洲重债国和最不发达国家截至2005年底到期的政府无息贷款；提供3亿元人民币无偿援助用于防治疟疾；把同中国建交的非洲最不发达国家输华商品零关税项目由190个扩大到440个；为非洲培训培养各类人才15000名；向非洲派遣高级农业技术专家100名；在非洲建立有特色的农业技术示范中心10个，援建医院30所；向非洲派遣青年志愿者300名，援建农村学校100所等。
2009年11月8—9日，中非合作论坛第四届部长级会议在埃及沙姆沙伊赫举行。时任中国国务院总理温家宝、时任埃及总统穆巴拉克以及其他非洲国家的9位总统、3位总理、3位副总统、1位议长和时任非盟委员会主席让·平出席开幕式并发表讲话。会议主题是：深化中非新型战略伙伴关系，谋求可持续发展。会议审议了中方关于论坛北京峰会后续行动落实情况的报告，通过了《中非合作论坛沙姆沙伊赫宣言》和《中非合作论坛——沙姆沙伊赫行动计划（2010—2012年）》两个文件，规划了此后三年中非在政治、经济、社会、人文等各领域的合作。温家宝总理在开幕式上代表中国政府宣布了对非合作新8项举措，涉及农业、环境保护、促进投资、减免债务、扩大市场准入、应对气候变化、科技合作、医疗、教育、人文交流等方面。
在中非合作论坛的推动下，中非合作全面展开并飞速发展。
在落实对非优惠贷款政策方面，2004年，中国先后向46个非洲国家提供各类援助167笔，在29个非洲国家承担了42批一般物资项目，在27个国家承担了38个技术合作项目等。通过这些援助，中国帮助非洲国家兴建了一批道路、学校、城市供水、医院等基础设施和社会福利项目。在减免债务方面，自第一届中非合作论坛召开到2002年底，中国已与31个非洲国家签署减债协议，共减免债务105亿元人民币，提前兑现了减债承诺，赢得了非洲国家的广泛赞誉。2005年，中国继续向非洲承诺，在两年内，中国免除或以其他处理方式消除所有同中国有外交关系的非洲贫穷国和2004年底前对华到期未还的全部无息和低息贷款。在34个非洲重债国中，绝大部分国家都与中国有外交关系，因此，这项举措可以大大减轻非洲国家的债务负担。从2006年11月中非合作论坛北京峰会到2008年，中国与28个非洲重债穷国和最不发达国家签署了免债协议书，完成了大半的减债承诺。
在人力资源开发方面，中国进一步加大了对非洲的人力资源培训。中国在2000年的中非合作论坛上宣布设立“非洲人力资源开发基金”，到2002年，中国共举办4期非洲经济管理官员研修班，来自38个非洲国家的近87名经济官员参加了培训，以及8期专门面向非洲学员的专业技术培训班，来自35个非洲国家的262名学员参加了农业、沼气、太阳能等30个专业的技术培训班。为落实2003年中非合作论坛上为非洲国家培训、培养1万名各类人才的诺言，2004年中国在“非洲人力资源开发基金”基础上增加资金投入，设立“对外人力资源开发合作部际协调机制”。截至当年末，中国共接收2446名非洲学员来华培训。同年中国商务部为非洲举行培训班100期，培训各类人才1600多人。从2006年到2008年，中国共举办非洲培训班165个，为几乎所有撒哈拉以南非洲国家共培训4150人。除了举办专业研修班，中国还设立政府奖学金，鼓励非洲留学生来华学习。从2000年到2005年，有7562人次非洲留学生获得中国政府奖学金。2005年，享受中国政府奖学金的非洲学生总计1367人。落实了2006年北京峰会上中国领导人的承诺，中国对非洲学生发放的政府奖学金达到4000人次。此外，为加强同非洲的职业教育合作，中国还建立了专门的教育援非基地。2003年初，中国教育部在天津职业技术学院建立了第一个教育援非基地，主要负责对非洲国家的职业教育进行师资培训、派遣援非职业技术教师，为中非职业教育合作提供咨询等任务。
在人道主义援助方面，中国也加大了对非紧急人道主义援助的力度。2003年，非洲之角和非洲南部遭遇罕见旱灾，1000多万人面临饥荒。中国立即向津巴布韦、厄立特里亚等6个非洲国家提供1.8万吨的玉米。为缓解几内亚的粮食危机，中国向几提供了220吨大米。为援助受乌干达北部叛军袭扰而流离失所的难民，中国不但向乌干达政府提供了一批日常生活物资，还向流入索马里的难民提供了一批蚊帐、毛毯等人道主义物资援助。对于非洲地区高发的传染病，中国也积极开展医疗卫生援助。截至2005年底，中国在非洲35个国家派有36支医疗队，近900人，分布在94个医疗点。仅2008年，中国援非医疗队就为40多个非洲国家的120万患者实施了救治，开展约10万例手术，抢救了约3万人次危重病人。
在援非人员派遣方面，中国政府还启用了援非青年志愿者的方式。2004年中国除派遣300多名农业专家以及60多名职业教育教师赴非洲国家外，还启动了派遣援外青年志愿者计划。2005年，中国首次派出12名志愿者赴埃塞俄比亚工作。在2006年中非合作论坛上，中国承诺向非洲派遣300名青年志愿者，到2008年中国共向3个非洲国家派出了75名青年志愿者。
在经贸合作方面，在中非合作论坛的框架之下，中国和非洲的经贸合作朝着机制化、规范化的方向发展。2000年第一届中非合作论坛宣布，中国与20多个非洲国家签订了双边投资保护协定，在11个国家设立“中国投资开发贸易促进中心”。2003年中非合作论坛第二届部长级会议上，中国给予非洲部分最不发达国家部分对华出口商品零关税待遇。2006年中非合作论坛暨第三届部长级会议上，为鼓励和支持中国企业到非洲投资，中国国家开发银行设立了“中非发展基金”。基金于2007年6月开业运营，首期资金达10亿美元。基金投资非洲的第一个项目是“加纳燃气联合循环发电一期工程”，此后不断投资新的项目。此外，中国国家开发银行还设立了总额为10亿美元的“非洲中小企业发展专项贷款”。在中非双方的积极鼓励和推动下，非洲逐渐成为中国企业海外投资的新兴目的地之一。截止到2014年底，中国对非洲非金融类直接投资流量35亿美元，同比增长19%。在非洲兴业的中国企业已超过2500家，涉及金融、电信、能源、制造、农业等诸多领域，为当地直接创造了10余万个就业岗位。中方进一步向非洲产品开放市场，与中国建交的30个非洲最不发达国家全部享受60%输华产品免关税政策，受惠产品数目增至4762个。
12月4—5日，中非合作论坛峰会在南非召开。如何借论坛东风“趁热打铁”推动世界上增长最快的经济体和即将成为世界上经济增长最快的大陆间的务实合作，将成为未来相当长的时间里中非合作的主旋律。
一、加强合作时势之举
当初创建中非合作论坛机制的首要动因是发展中非经贸关系。在中非论坛的推动下，中非之间在贸易、投资和援助等合作领域取得了举世瞩目的成就，构筑了中非友好合作关系的坚实基础。它通过构建制度化的沟通渠道，扩大了信息交流量，降低了彼此合作的交易成本，使中国对非洲国家的需求有了深入了解，为中非关系的持续健康发展创造了良好条件。
纵观中非合作论坛运行10余年的历史，“共赢”始终是双方合作的基本特征，中非双方在谋求经济和社会发展等领域互利合作和互相学习。正如南非总统祖玛所言，“我们在与中国的关系中，双方是平等的、互赢互利的。中国不像某些欧洲国家那样，影响非洲只是为了单方面的利益”。中非应从中非长期发展愿景的视角，以建构中非利益—责任—命运“三位一体”的共同体为指导，推动中非产能合作，把推动中国的产能转移升级与提升非洲经济社会发展内生能力统一起来。
目前，中国已经超过美国，成为非洲最大的双边贸易伙伴。中国在非洲的投资在过去10年更是增长了100倍。中国进出口银行已超过世界银行，成为撒哈拉沙漠以南的非洲国家最大的贷款提供者。中国对非洲的投资项目涉及非洲50个国家逾3000家中国企业在非投资兴业，促进了非洲经济的多元化发展，增加了当地的税收和就业。
在此背景下举行的第六届中非合作论坛的焦点在于：面对火电、光伏、钢铁以及药品等行业的明显性价比优势以及在国内的严重过剩状态，中国在加快推进淘汰产能的同时也支持这些产业走出去向非洲转移。鉴于中非产业梯度发展以及非洲市场空间巨大，中国政府有意鼓励企业紧抓中非合作的发展机遇，加强与非洲各国的沟通，迅速推动国内过剩的优势产能向非洲转移。
二、产能转移“三步走”
具体而言，对非产能转移可以分三步进行推动。
首先，从国家战略层面入手，大力推动对非产业链布局。借助中非合作论坛提供的便利交流机制和平台，在市场准入、渠道建设、技术标准等方面，加强次区域和单个国别谈判，最大限度地争取非洲国家对中国产业标准和质量体系的认同，塑造有利于中国的竞争新规则、新标准等。建立国家层面的利用非洲产能转移协调机制，尽快编制非洲产能转移开发规划。根据中国对非投资总体规划，由相关部门制定非洲市场战略规划及重点国别的投资规划，对非洲市场开发进行战略设计，明确重点国别、投资产业、投资空间、重点项目、开发时序及政策措施。
其次，充分发挥产业集群效应，推动对非投资从产业链上下游延伸。通过跨行业跨地区的联合、兼并、重组，形成具有跨国经营能力的产业集群，推动拟投资企业尽快实现联合，打造工业园区，以集群效应争取更多的国家优惠政策，不断增强园区内产业链上下游供给能力，形成产业链优势，进而迅速转化为竞争优势。在投资方式上，可尝试采取公私合营（PPP）模式，帮助企业争取政府和金融商业机构的优惠专项资金的扶持，降低单个企业的投资风险。
再次，建立有利于中非产能合作的金融机制。继续加大“中非基金”的融资力度，推动其与企业自有资金形成合力，把对非产能转移作为支持重点。
此外，建立推动产能转移的专项引导基金，引导其与援非资金相结合，金融、财税、援助多方支持对非产能转移，充分发挥中国产能性价比和资金支持优势，弥补市场拓展方面的不足，帮助企业规避在产能转移过程中可能遇到的风险。
（载《国际商报》2015年12月6日）