第三节
定边县脱贫攻坚绩效评估

一、定边县整体经济社会发展状况

（一）经济增长水平与三次产业结构分析

定边县石油、天然气等资源储量丰富，多年来能源的开发为县域经济社会发展起到了支撑作用。2011年以来，定边县人均GDP长期保持在较高的水平，2011—2017年平均人均GDP达到84834元，其中2012—2013年达到了人均9万元以上，是全国平均水平的2倍以上、全国贫困地区的3倍以上。2014年以来，受石油市场价格大幅波动的影响，人均GDP有所下降，2017年为77277元，但仍明显高于全国平均水平的59660元。2018年，全县地区生产总值（GDP）达317.28亿元，比2017年增长8%。

从三次产业的布局变化来看，定边县的经济逐渐摆脱了对能源的高度依赖，农业取得了较大的发展，服务业快速增长。第一产业从2011年的5.7%增加到2017年的7.8%，第二产业从2011年的81.1%降低到2017年的62.0%，第三产业从2011年的12.3%增加到2017年的30.2%。2018年第一产业增加值26.74亿元，增长3.1%，占县地区生产总值的比重为8.4%；第二产业增加值201.88亿元，增长6.9%，占县地区生产总值的比重为63.6%；第三产业增加值88.67亿元，增长11.8%，占县地区生产总值的比重为27.9%。县人均生产总值达94275元。新时期的精准扶贫与脱贫攻坚为定边县域经济社会发展转型起到了重要的统领作用。

固定资产投资方面，自2012年起一直稳定在160亿元以上的高水平。脱贫攻坚中各级政府投入的显著增加，对县域基础设施水平的大幅提升带来了前所未有的机遇。2011—2018年社会消费品零售总额从15.1亿元增加到38.41亿元，8年来增加了一倍有余。定边县重点项目的投资也达到了较高水平。

从定边县域农民收入的角度看，2011—2017年定边县的农民收入高于陕西省的平均水平。2018年，定边县认真贯彻落实中央一号文件，以“农业变强、农村变美、农民变富”为目标，以精准脱贫为引领，以现代农业科技示范园为抓手，以转变发展方式、调整产业结构为突破口，不断优化产业布局，着力强化农业品牌建设，农业经济效益显著提升，农民收入稳步增加。持续加大强农惠农力度。一年来，累计整合投入国家、省市各类涉农资金15亿元，农村居民人均可支配收入达13831元，比2017年增收1137元，增长9.0%。

（二）地方财政收支水平

2017年，定边县人均地方财政一般预算收入达到3553元，显著高于全国平均水平和全国贫困地区平均水平。县级财政支出逐年增加，从2011年的23亿元增加到2017年的39.53亿元，增长近70%。财政自给率保持在60%左右，显著高于全国贫困地区的平均水平和陕西省平均水平。2018年，全县财政总收入完成24.18亿元，比上年增收3.9亿元，增长19.2%，其中地方财政收入完成13.41亿元，增收1.79亿元，增长15.4%。全年累计财政支出41.36亿元，同比增支1.82亿元，增长4.6%。

受石油市场价格波动的影响，定边县财政收入的稳定性面临一定的挑战，但县级财政收入基数保持在较高水平，加上贫困县“摘帽不摘政策”等因素，定边县的财政能力有一定的可持续性。

2016年，定边县政府负债为117870万元，2017年政府负债为125314万元，占当年财政收入的比例在40%～50%之间，无论债务总额还是增量资金都处于安全水平。

（三）社会包容性分析

“包容性发展”（Inclusive Development）这一概念最早由亚洲开发银行于2007年提出，它有别于以往单纯地追求经济增长的发展理念，倡导的是经济增长应当建立在机会平等基础上，保证人人都能公平地参与增长过程，并享受各项基本公共服务。“包容性发展”理念与党一贯坚持的以人为本的科学发展、城乡统筹的协调发展、公共服务均等化发展等政策内涵是一脉相承的。习近平总书记多次指出并强调“发展必须是遵循社会规律的包容性发展”“中国将坚定不移地走共同富裕道路”，要“让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果”。2017年党的十九大报告也指出，“要坚持在发展中保障和改善民生”“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。可见，“包容性发展”是我国打赢脱贫攻坚战、全面实现小康，实现经济社会的和谐、稳定发展的题中之义。

对于贫困地区基本公共服务的发展目标，2011年的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》和2015年的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中均明确提出，到2020年“要实现贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”。2016年国务院发布的《关于建立贫困退出机制的意见》中，基本公共服务的发展水平被列为贫困村退出应当考虑的重要因素之一。由此可见，在我国当前的脱贫攻坚政策背景下，“包容性发展”意味着贫困地区的基本公共服务水平不仅应当随着当地财力改善和财政支出增加而不断提高，同时更应当注重基本公共服务的均等化发展，促进机会均等，保障贫困人口也能够公平地获得均等的基本公共服务，提升教育、医疗的保障和供给水平。

定边县在脱贫攻坚工作中，始终扎实推进民生事业的发展，坚持优先发展教育事业，不断完善社会保障体系，提升医疗卫生服务水平，真正实现了“学有所教、病有所医、弱有所扶、劳有所得、老有所养”的包容性发展。

1．学有所教

定边县坚持教育事业优先投入、优先发展战略，不断加大教育资金投入力度，深化教育改革，一方面积极拓展普惠性教育服务的内容范围，提高教育服务的水平；另一方面认真抓好教育扶贫工作，针对贫困人口实施一系列教育资助和倾斜政策，保障贫困人口享有公平的教育机会。

第一，教育服务总体水平不断提高。

定边县自2013年春季起全面实施十五年免费教育，农村义务教育阶段寄宿生全面实施营养改善计划和“蛋奶工程”，建成了覆盖城乡、更加均衡的基本公共教育服务体系。“双高双普” 和“义务教育均衡发展县”均通过评估验收 。从教育经费投入情况来看，2011—2014年，定边县教育事业费支出稳步增长，2015—2018年略有下降，与全县财政总支出的增长变化趋势基本一致。

近年来，定边县加大投入改善城乡办学条件，建成了定边六中、五小、五幼、三幼、特殊教育等一批城区学校，改造了一批义务教育薄弱学校，提高了学校硬件设施。2018年，全县共有各类学校128所，其中普通高中3所、完全中学1所、初中13所、小学30所、幼儿教育82所（其中公办25所），“上学难”问题得到有效缓解。在师资力量配备上，2018年，定边县小学、普通中学的师生比分别为1∶7.9、1∶13.2，生均专任教师资源高于全省及全国平均水平。从适龄儿童入学情况来看，目前全县小学学龄儿童入学率达100%，义务教育阶段的孩子全部正常入学，无辍学现象。

第二，教育服务发展趋于均衡。

首先，城乡师资力量得到有效平衡。“乡村教师强，则乡村教育强”，定边县实施了一系列加强农村教师队伍建设、提高农村教师待遇的政策。2017年，定边县共招聘研究生、特岗教师、幼教辅导员240人分配至农村学校工作；在保障农村教师工资待遇基础上，进一步落实农村教师交通补贴政策；实行城乡之间、学校之间优秀校长和教师定期交流制度。2014年出台了《定边县关于推进义务教育学校教师交流轮岗工作的实施意见》《义务教育学校教师交流轮岗五年规划的通知》，每年制订详细的交流轮岗方案，加强城乡学校、优质学校和薄弱学校结对帮扶共建工作。2017年，交流教师110人，其中城乡之间交流62人，占符合交流教师总数的10.4%。

其次，教育机会实现基本均等。实现城乡统筹，城市和农村义务教育学生享受同样的“两免一补”政策，每个学生的义务教育经费可“钱随人走”，保障了流动人口随迁子女在公办学校接受免费义务教育，实现了教育公共服务的常住人口全覆盖。

加强控辍保学，一是建立控辍保学机制，定边县建立县（区）长、县（区）教育局局长、乡（镇）长、“村长”（村主任）、校长、家长、师长等“七长”控辍保学责任制，层层落实责任到人；把贫困户无辍学学生作为贫困县退出的依据，实行一票否决制；建立党员干部帮扶建档立卡贫困家庭的义务教育学生机制，帮助解决思想和经济的困难和问题，及时发现辍学动向并采取措施，从源头杜绝辍学的发生；目前全县控辍保学率达100%，实现了无义务教育阶段学生辍学的目标。二是创造多样化的就学机会，形成层层递进的兜底式教育服务体系，从学前教育、义务教育到普通高中教育、职业教育，再到特殊教育、送教上门，满足贫困家庭学生不同的发展需求，保障残疾儿童等极端弱势群体也能获得相应的教育。2017年全县为100名义务教育阶段残疾儿童在特殊教育学校注册了学籍，其中在校生42人，剩余58名儿童采用送教上门的方式实现了义务教育。

落实教育资助，实现了对贫困家庭学生全员覆盖，从学前教育到高等教育全程覆盖，真正做到应免尽免、应享尽享、应补尽补，实行“滴灌式”到人精准资助。建立了贫困学生资助平台，先后对全县建档立卡户学生信息和县扶贫办数据库信息进行比对，完善了国家、省、市学生管理系统。采取“多口进、一口出”的办法，整合扶贫、教育、民政、工会、团委等各类助学资源，实施学前教育“一免一补”、义务教育“两免一补一计划”、普通高中“一免一补”、职业教育“一免两补”，确保不让一个学生因贫困辍学。2016年定边县出台《定边县建档立卡贫困家庭学生（幼儿）教育全程资助实施方案的通知》（定政办发〔2016〕122号），进一步明确了建档立卡贫困人口可以享受的教育资助政策，资助分类等级以就高为原则。具体政策内容与2017年资助情况详见表3。截至2018年底，教育资助累计投入2350万元，资助困难家庭学生4.12万人次，其中资助建档立卡贫困学生1.13万人次，资助金额731.7万元。截至2018年底，教育资助累计投入1276.35万元，资助困难家庭学生21730人次，其中资助建档立卡贫困学生6077人次，资助金额371.16万元。

2．病有所医

2016—2017年，定边县共投入资金800万元，确保79个贫困村都建立了标准化村卫生室。完善医疗卫生服务体系，完成卫健部门机构职能整合，扎实推进县级公立医院综合改革，实施县医院托管妇幼保健院和白泥井、安边等5所乡镇卫生院，有效提高医疗卫生服务水平，促进公共卫生服务均等化。提高医疗服务可及性，在县内一级、二级定点医疗机构建立“一站式”服务结算窗口37个（含政务大厅新农合窗口），方便群众看病，并为贫困人口住院治疗开通“先诊疗、后付费”绿色通道，有效提高了群众满意度。整体医疗服务水平接近全省、全国水平。

2018年，定边县每千人病床数、每千人卫生技术人员数分别为4.7和6.1，略低于全国平均水平（6.03和6.34），但从增长趋势来看，自2011年起，定边县每千人医疗卫生服务资源数量保持稳步增长，与全国平均水平间的差距正逐年缩小，见图3、图4。

3．弱有所扶

近年来定边县大幅提高低保标准，做到了应保尽保。定边县2018年城乡低保标准分别为7260元和3990元，城市低保标准高于全省、全国平均水平，农村低保标准比全国平均水平低17%，与陕西省标准以及12个西部省（区、市）平均水平大致相当。

定边县城乡低保标准自2014年起保持稳步增长趋势，城市低保标准在2014—2015年度得到大幅提升，赶超全省和全国平均水平，农村低保标准自2014年起与全省平均标准保持同步增长。定边县城市低保标准年均增长率为11%，与全省、全国增长速度持平（10%、11%）。农村低保标准年均增长率为23%，高于全省和全国增长水平（17%、15%）。

定边县城乡低保支出水平分别由2011年的227元、85元增长到2016年的437元、205元，年均增长率分别为14.00%和19.25%，高于全国增长水平（8%、12%）。

2017年，定边县城乡低保标准分别占城乡人均可支配收入的20%、27%，接近全国平均水平（18%、32%）。

积极落实分类施保政策，促进救助公平。定边县对农村低保家庭中70周岁以上老年人、14周岁以下儿童、三级以上残疾人、重病患者、单亲未成年人、哺乳期妇女、非义务教育阶段学生等7类人群按照农村低保标准的20%～70%增发补助金；将低保对象、特困供养和建档立卡贫困户、特殊困难群众100%纳入民政医疗救助；为农村低保对象、农村特困供养对象和孤儿对象全额资助参合。

扎实推进农村低保与扶贫政策的有效衔接，摸清兜底保障底数。定边县及时将因病因残及其他原因临时返贫的建档立卡贫困家庭纳入农村低保范围，将建档立卡贫困户中丧失劳动力、没有自我发展能力，到2020年无法通过生产扶持就业发展、搬迁安置和其他措施脱贫的困难家庭，按照条件和程序审核审批后纳入农村低保，给予兜底保障。截至2017年末，全县共将7578名建档立卡贫困人员纳入农村最低生活保障范围。其中，建档立卡贫困户兜底保障对象691人，444人为农村特困供养保障，245人为农村低保保障，2人为孤儿保障，3080人为渐退帮扶对象。截至2018年1月，又将符合条件的446户504名特困人员纳入供养保障范围。2017年共向建档立卡低保对象发放低保金2332万元，实施贫困人口医疗救助6187人、760.4万元。

4．劳有所得

定边县实施积极的就业政策，力争使贫困人员实现更高质量和更充分的就业。

脱贫攻坚以来逐步实施的就业保障政策有：

第一，按照“自主创业就业、学制教育培训、公益岗位安置、劳务输出转移、驻定企业解决”的“五个一批”措施，安置贫困劳动力就业1464人，其中，通过创业培训、创业贷款、创业孵化等优惠政策扶持贫困劳动力自主创业就业382人；向西安商贸旅游技师学院、陕西交通技师学院、宝鸡铁路技师学院等7所院校输送“两后生”312人；开发公益性岗位，对贫困劳动力进行过渡性就业兜底安置467人（公开招聘公益性岗位协管员56名，公益性特岗安置87人，公益性专岗安置36人，招聘园林、环卫公益性岗位158人，兜底安置公益性岗位基层助理员130人）；贫困劳动力实现转移就业6560人次（有组织转移101人次）；与省市驻定企业、新能源企业对接协商，达成就业扶贫帮扶协议解决贫困劳动力就业202人。

第二，以贫困村产业建设和贫困劳动力实际需求为主，灵活采取“田间课堂”“联合培训”等方式，组织培训机构因村、因人、因时施训，举办种养殖实用技术培训80班次，农业、人社、科技、扶贫、畜牧累计组织培训18245人次，免费培训贫困劳动力972人，形成建档立卡贫困劳动力技能培训常态化。

第三，整合资源，凝聚力量，建立扶贫车间1个、社区工厂3个，吸纳贫困劳动力就业19人。

第四，深入开展苏陕劳务协作。落实对口帮扶劳务协议，各类培训408人，举办“2018年定边·宝应劳务协作专场招聘会”“农民工就业扶贫招聘会暨赴扬州务工推介会”“对口帮扶扬州市宝应县企业招聘推介会”等专场招聘推介会，已向扬州市宝应县招录劳务协作务工人员58人，输送“两后生”参加学制教育培训5人。同时，搭建两地职业技能培训协作平台，邀请扬州技师学院等3名教授，为县贫困劳动力开展技能提升和创业培训，共培训学员355名。

二、贫困人口发展能力的提升

定边县2011年城乡人均收入比为2.7∶1，2017年降到2.6∶1，均低于2011年全国平均水平的3.4∶1和2017年的2.7∶1。2011年定边县农村居民人均可支配收入为8010元，高于全国平均水平的6977元。2017年底为12885元，低于全国平均水平的13432元。增速低于全国平均水平。从农村居民可支配收入构成的变化趋势来看，工资性收入占比在20%左右，经营性收入占比保持在60%左右，财产性收入占比显著下降，转移性收入占比显著增加，说明县脱贫攻坚实施的涉农政策投入对农民收入的增加起到了积极作用。

（一）定边县建档立卡贫困户总体脱贫状况

定边县9000多建档立卡贫困户中，已经脱贫但享受贫困户待遇的一般农户占比不断上升，由2014年的3.23%上升到2018年的61.8%。未脱贫的一般贫困户的比例不断下降，从2014年的68.67%下降到2018年的1.23%。低保户比例不断上升，从2014年的0.68%上升到2018年的28.17%。

（二）“两不愁三保障”

第一，“两不愁”基本得到解决——定边县建档立卡户的贫困发生率变化。贫困线的制定意味着生活在贫困线以上就可以保障基本吃穿需求，因而生活在贫困线以上就意味着“两不愁”得到解决。课题组在调研过程中，通过实地入户调研和访谈，深入贫困户了解基本情况，在走访的7个乡镇140个农户家庭中，吃穿问题已经彻底得到解决。定边的贫困发生率已经由2014年的10.78%下降到2018年的0.68%。

第二，“三保障”中的住房和饮水保障。建档立卡户的住房问题得到全部解决，饮水和饮水安全问题几乎全部解决。

第三，“三保障”中的医疗保障。根据定边县的医保状况，建档立卡户的医疗保障问题已经得到解决。由于医保和治疗只能解决可以治愈的疾病，因而再好的医保和治疗也不能保证所有人都恢复健康。但是，自扶贫攻坚战打响以来，全面的医保和救治已经使得患病居民的比例不断下降。

第四，“三保障”中的教育保障。从表12可以看出，15岁及其以下人口中，没有上学的人数在不断减少。