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【争议焦点】
作出行政裁决所依据的房屋资产评估报告违反法定程序，行政裁决是否可撤销？
【裁判要旨】
行政机关作出行政裁决时依据的评估报告，如果存在评估人不具备法定评估资格，或评估人未依法取证等程序上严重违法的问题，应认定行政机关的裁决主要证据不足，依法予以撤销。
【案情简介】
原告：丰浩江等17人（名单略），均为广东省东莞市东纵大道18号商铺的业主。
被告：广东省东莞市城建规划局。
第三人：广东省东莞市城区房地产开发公司。
第三人：丰燕芬、周炳坤、张淦林、刘发枝，均为广东省东莞市东纵大道18号商铺的业主。
2001年12月10日，被告东莞市规划局颁发给第三人开发公司拆许字（2001）第5号房屋拆迁许可证，开发公司获准对本案原告等21人所有的东纵大道18号24间商铺房屋进行拆迁。开发公司提出的拆迁补偿方案为：（1）作价补偿，按拆迁建筑面积一次性现金补偿，补偿金额按评估价计算；（2）产权调换，以拆迁现有商铺的建筑面积与该地新建商铺之比1∶0.6的标准进行产权调换，互不补偿差额。但经多次协商，开发公司与本案各原告未能达成拆迁补偿安置协议。2002年4月，开发公司向东莞市规划局申请行政裁决，被申请人为本案各原告及韩柳琼、黄旭超等23人。经开发公司委托，华联公司于2002年5月20日对需要拆迁的商铺房屋作了资产评估并出具了报告。评估结论是：拟拆迁的物业商铺评估均价为每平方米5194.61元，仓库评估均价为每平方米3480元。2002年8月20日，东莞市规划局就房屋拆迁补偿纠纷召集了拆迁人与被拆迁人并公开举行了听证会。8月30日，东莞市规划局作出了拆迁裁决。
原告诉称：被告上述裁决所依据的《评估报告》在委托主体、使用条件和范围、适用程序等方面适用法律错误，且《评估报告》的相关内容和鉴定人身份等没有经过原告质证，其裁决结果损害了原告的合法权益，请求撤销被告作出的房屋拆迁行政裁决。
被告辩称：裁决所依据的评估报告是由华联公司作出的，该公司是经工商行政部门核准登记成立的独立企业法人，且拥有国家财政部批准颁发的资产评估资格，其评估资产的范围包括房地产、机器设备等各类资产。而且，评估报告书及其评估机构的资质均在举行听证时经各原告质证。因此，该评估报告具有公信力且合法，我局的行政裁决程序合法，适用法律正确，原告的诉讼理由不成立。
第三人开发公司述称：原告主张拆迁人从未与被拆迁人就拆迁补偿安置问题协商过显然与事实不符，我司与韩柳琼、苏伟文、张淦林、刘发枝、周炳坤等业主已经达成了房屋拆迁补偿协议，与丰浩江等人就拆迁补偿安置问题也进行过多次协商。原告认为《评估报告》作出的价格评估显失公正的主张并无证据支持。
东莞市中级人民法院认为：行政诉讼是对被诉的具体行政行为是否合法进行审查，因而本案审查的对象是被告所作的裁决是否合法。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决……”；第二十三条规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换”；第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。因此东莞市规划局有权对开发公司的申请作出裁决。东莞市规划局的裁决经过公开听证，并有《评估报告书》等为据，裁决结果有货币补偿和产权调换两种方式供各拆迁户选择，且货币补偿的金额是按房地产市场评估价确定的，符合上述法规的规定，应认定为事实清楚，适用法律法规正确，是合法的具体行政行为。丰浩江等人诉称东莞市规划局裁决所依据的《评估报告》在委托主体、使用条件和范围、适用程序方面违反《国有资产评估管理办法施行细则》第十八条的规定，适用法律错误，因涉案的评估房产属私有资产，并非国有资产，不属《国有资产评估管理办法施行细则》调整的范围，同时东莞市规划局裁决作价补偿的金额是以房地产市场评估价格确定，故对丰浩江等人起诉的理由不予支持。丰浩江等人诉称东莞市规划局裁决所依据的《评估报告》的相关内容和鉴定人身份等没有经过原告质证。经查，东莞市规划局举行的听证程序已对相关的证据进行了听证，且根据华联公司的营业执照，该所具有资产评估资质。丰浩江等人未能提交证据证明该评估报告不具合法性和可信性，东莞市规划局采纳这一评估报告作为裁决依据并无不当。丰浩江等人诉称《评估报告》的评估价格远远低于聚福豪苑、雍华庭、东湖花园等商铺的价格，评估价格显失公平。经查，涉案的商铺除区位外，其他各项指标与聚福豪苑、雍华庭、东湖花园等商铺均不具有可比性。丰浩江等人诉称拆迁裁决的内容超出了开发公司的请求范围，损害了拆迁户的合法权益。经查，开发公司因未能与各拆迁户达成拆迁补偿安置协议而申请被告裁决，而东莞市规划局裁决的5项内容均未超出拆迁补偿安置及开发公司的请求范围。综上所述，丰浩江等人请求撤销拆迁裁决的理由均不成立，不予支持。
一审宣判后，丰浩江等人不服，向广东省高级人民法院提出上诉。
广东省高级人民法院经二审查明，东莞市规划局在受理开发公司的申请后，于2002年8月20日主持了公开听证会，并形成了《行政裁决审理笔录》，该笔录上有上诉人的诉讼代表人李伊凡和委托代理人的签名，且在二审庭审中李伊凡对此已予以确认，故丰浩江等人提出的东莞市规划局没有举行听证的异议理由不成立。原审法院查明的其他事实由于当事人均未提出异议，应予确认。
广东省高级人民法院认为：东莞市规划局采纳华联公司作出的《评估报告》作为其行政裁决依据时，应当对作出该《评估报告》的评估人员的资格、评估程序等事项进行审查。人事部和国有资产管理局联合发布的《注册资产评估师执业资格制度暂行规定》第二十四条规定：“资产评估机构接受委托承接的评估项目，其项目负责人只能由注册资产评估师担任，评估报告至少由两位注册资产评估师签署方为有效。”本案《评估报告》中签署姓名的评估人员为张瑞明和肖晓康，但只有张瑞明具有注册评估师资格，肖晓康不具有注册评估师资格。根据上述规定，该《评估报告》无效。《评估报告》将涉案房屋分为商铺和仓库分别予以评估的理由，是因为委托评估的开发公司所提供的资料将涉案房屋已事先区分为商铺和仓库。作为注册资产评估师的张瑞明，评估时未对委托方开发公司提供的资料进行审核，就直接采纳，违反了财政部发布的《中国注册资产评估师职业道德规范》第十八条“注册资产评估师应对客户委托评估的资产进行勘查，并对客户提供的有关资料进行审核”的规定。而且，丰浩江等人持有的《房屋所有权证》对涉案房屋均作了“铺位”字样的记载，华联公司没有提供有关证据和法律依据证明“铺位”可以理解为商铺和仓库，故在《评估报告》中将涉案房屋区分为商铺和仓库两部分，缺乏依据，不能采信。此外，华联公司介绍《评估报告》中采用的租金标准，是通过询问涉案房屋周围有关人员后确定的，但评估人张瑞明却不能提供证据对此予以证明，故华联公司采用该租金标准证据不足。由于作出《评估报告》的两位评估人员中有一位不具备法定评估资格，且评估人员既未对委托方房地产开发公司提供的资料进行审核，亦未能依法取证证明其所采纳的租金标准，在程序上存在严重违法。东莞市规划局在未依法对该《评估报告》的上述事项进行审查的情况下，即采纳其作为行政裁决的依据，应认定为裁决的证据不足，依法应予撤销。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条规定：“对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：（一）鉴定人不具备鉴定资格；（二）鉴定程序严重违法……。”据此，原审法院采纳该《评估报告》中的评估结论不妥，属适用法律错误；同时，原审法院以该《评估报告》作为认定被诉行政裁决合法的定案根据，属认定事实不清。
据此，广东省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和第五十四条第（二）项第1目之规定，于2003年I2月12日作出判决：一、撤销东莞市中级人民法院的一审行政判决；二、撤销广东省东莞市规划局东规行裁[2002]1号《房屋拆迁行政裁决书》；三、广东省东莞市规划局在收到本判决书之日起60日内重新作出裁决。
【争议焦点】
以拆迁人单方委托的评估公司的评估报告为依据作出的行政裁决是否合法有效？
【裁判要旨】
行政机关在对房屋拆迁补偿纠纷作出裁决时，违反法规的规定，以拆迁人单方委托的评估公司的评估报告为依据，被拆迁人提出异议的，应认定行政裁决的主要证据不足。
【案情简介】
原告：宋莉莉。
被告：江苏省宿迁市建设局。
第三人：江苏省宿迁市万兴房地产开发有限公司。
2002年4月9日，拆迁人万兴公司的中贸百货商场建设项目由宿迁市发展计划委员会批准立项。2002年9月28日，万兴公司取得了建设用地规划许可证，2002年10月25日，万兴公司取得了国有土地批准书。2003年3月24日，万兴公司取得了房屋拆迁许可证，获得拆迁资格。2003年3月24日，宿迁市建设局发布拆迁公告，并在公告中载明了拆迁范围、搬迁期限、拆迁评估机构。原告宋莉莉的房屋建筑面积为637.07平方米，位于宿迁市幸福中路，在拆迁范围内。方元房地产评估咨询有限公司（以下简称方元公司）根据万兴公司的委托，对宋莉莉的拆迁房屋进行了估价，由于宋莉莉对被拆房屋补偿价有异议，且要求产权调换，双方未能达成协议。2003年5月28日，万兴公司申请宿迁市建设局对拆迁纠纷进行裁决。2003年6月5日，宿迁市建设局依据方元公司的评估价格对万兴公司与宋莉莉的拆迁纠纷作出裁决，主要内容是：（一）被拆迁人宋莉莉应在裁决书生效之日起15日内拆迁完毕；（二）房屋安置补偿费共计685651.88元；（三）万兴公司在中贸百货商城项目完工后提供一处位于该商城项目的房屋，拆迁人调换房屋价格以市场评估价为准。宋莉莉对裁决不服，提起行政诉讼，请求撤销该裁决。
原告诉称：被告以方元公司的估价作为被拆房屋补偿价是错误的，拆迁人委托方元公司评估时违反了公平、公正、公开的原则，被告以此评估报告直接作为裁决的依据，剥夺了被拆迁人选择评估机构的权利，且评估结果未经双方质证，对房屋的估价不准，被告行政裁决中有关被拆迁房屋置换的内容也不明确，缺乏可操作性。此外，被拆迁房屋在拆迁前一直由他人承租，而对承租人的安置至今未达成任何协议。请求依法撤销被诉行政裁决。
被告辩称：方元公司评估原告房产的程序及结果没有不妥之处，我局根据方元公司的评估报告进行裁决是合法的。原告以拆迁人万兴公司未与被拆迁房屋的租赁人签订协议为由，认为有关行政裁决违法，没有法律依据。拆迁人开发的房屋属期房，我局行政裁决时尚无法确定该项目房屋的具体数量、排列序号、房屋朝向等，裁决没有涉及有关内容并无不当，请求维持该裁决。
第三人辩称，我公司作为拆迁人，实施的全部拆迁活动均是依法进行的。宿迁市建设局关于拆迁争议的行政裁决合法，应予维持。
宿迁市宿城区人民法院认为：《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。第十七条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条规定：对被拆迁房屋进行价格评估时，没有征求被拆迁人的意见；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签的时间和地点的规定。
本案中，被告宿迁市建设局根据第三人万兴公司的申请，有权依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对原告宋莉莉与万兴公司之间的拆迁纠纷作出行政裁决。尽管《城市房屋拆迁管理条例》和《江苏省城市房屋拆迁管理条例》对行政拆迁程序没有明确的规定，但行政机关在裁决时充分保障当事人的合法权利，允许双方当事人对争议问题进行申辩和陈述。但宿迁市建设局在裁决宋莉莉与万兴公司的拆迁纠纷时，未允许宋莉莉对争议问题予以陈述和申辩，有失公正，仅根据万兴公司的申请及万兴公司单方委托的评估公司的评估结果作为行政裁决的依据，违反了《江苏省城市房屋拆迁管理条例》的规定。
宣判后，宿迁市建设局不服一审判决，向江苏省宿迁市中级人民法院提起上诉。
宿迁市中级人民法院认为：万兴公司的中贸百货商场建设项目经行政主管部门依照法定程序审批，并取得了对被告宋莉莉在幸福中路房产的拆迁许可，万兴公司在与被拆迁方无法达成拆迁协议的情况下，依法申请宿迁市建设局对需拆迁房屋强制拆迁，并无不当，宿迁市建设局根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，在本案的行政裁决中决定限期对宋莉莉的房产予以拆迁，符合有关行政法规的规定，依法应予维持。但宿迁市建设局在裁决被拆迁房屋补偿款时，仅以万兴公司单方委托的方元公司的评估结论为依据，违反了《江苏省城市房屋拆迁管理条例》的规定。本案被拆迁房屋的评估，系万兴公司单方面委托方元公司所为，未经被拆迁人宋莉莉的同意。在万兴公司与宋莉莉无法对房屋拆迁事宜达成一致意见时，宿迁市建设局在行政裁决中以拆迁单位单方面委托的评估公司的评估报告为依据，而不是依照规定在符合条件的评估机构中抽签确定评估单位，对万兴公司与宋莉莉的房屋拆迁纠纷作出裁决不当，应认定为裁决的主要证据不足，程序违法。依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条第（二）项规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明鉴定程序严重违法的，人民法院不予采纳。由于宿迁市建设局没有提供证据证实采纳该评估结论的操作程序合法，故应依法对宿迁市建设局裁决中的第（二）项予以撤销。基于宋莉莉对宿迁市建设局按照有关规定认定的拆迁搬家、安置补偿标准没有异议，应予以确认。由于宿迁市建设局裁决中的第（三）项的内容不具有实际可操作性，故一审判决予以撤销并无不当。基于宋莉莉的房屋拆迁时已对外出租，在安排宋莉莉房屋拆迁后的过渡用房时，应尊重宋莉莉及承租人的选择权。宿迁市建设局在裁决中虽然对宋莉莉房屋拆迁后安排了过渡用房，但由于宋莉莉实际上并未使用，故一审判决对此内容予以撤销，亦无不当。
综上，宿迁市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2003年12月9日判决：驳回上诉，维持原判。
【争议焦点】
房屋拆迁的行政裁决是否应当考虑对于弱势群体的特殊照顾？
【裁判要旨】
法院进行合法性审查，应充分注意法律的效力位阶层次，按照法律适用的原则综合判断行政行为的合法性。不仅要从与被诉行为所属领域或直接相关的法律来判断其合法性，还要结合被诉行为涉及的其他领域的法律规定进行综合判断。对涉及老年人等特殊群体权益的行政行为进行合法性审查，应充分考虑与特殊群体权益保护相关的法律、法规。
【案情简介】
原告：高耀荣。
被告：溧阳市建设局。
第三人：溧阳市土地收购储备中心。
江苏省溧阳市人民法院一审认定，第三人溧阳市土地收购储备中心于2006年3月17日领取了溧拆许字（2006）第001号房屋拆迁许可证。原告高耀荣出生于1928年8月3日，其居住的房屋位于拆迁红线范围内。第三人与原告就房屋拆迁补偿安置问题协商未果，第三人向被告溧阳市建设局申请裁决。被告受理第三人的裁决申请后，进行了权利义务告知和副本送达，审查和核实了相关材料，并组织当事人进行调解，经协调未果，被告于2008年10月28日作出溧建裁字（2008）第119号城市房屋拆迁行政裁决书，并于次日向原告和第三人送达。裁决内容为：一、溧阳市土地收购储备中心对高耀荣实行产权调换的方式给予拆迁补偿安置。1、产权调换的房屋位于溧阳市龙阳山庄16幢1号门501室，建筑面积为121.77平方米，产权归高耀荣所有；2、溧阳市土地收购储备中心需向高耀荣支付被拆迁房屋补偿款人民币280858元；3、高耀荣需向溧阳市土地收购储备中心支付产权调换房屋价款人民币297365元；4、高耀荣应按本裁决书第2、3项的内容与溧阳市土地收购储备中心结清产权调换差价款合计人民币16807元；二、电话移机、有线电视安（移）装、空调机移位、太阳能移机等补助费由溧阳市土地收购储备中心凭高耀荣提供的发票据实足额补偿给高耀荣。三、高耀荣在接到本裁决书之日起十五日内将坐落于溧城镇立新村71号房屋腾空并交于溧阳市土地收购储备中心拆除。原告不服该裁决，向人民法院提起行政诉讼。
原告诉称：被告所作的溧建裁字（2008）第119号城市房屋拆迁行政裁决书所依据的评估报告和拆迁补偿安置方案书程序、实体均不合法，不具有法律效力。原告已经82岁，将原告安置在五楼，极不合理。原告住宅的土地使用权是通过支付土地出让金受让而来的，不能将原告的土地使用权无偿征收。为此，请求撤销被告作出的该裁决书。
被告辩称：裁决所依据的评估报告合法有效，裁决书确定的补偿安置方案正当合理，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人述称：同意被告方的答辩意见，请求驳回原告的诉讼请求。
江苏省溧阳市人民法院经审理认为，被告溧阳市建设局作为城市房屋拆迁管理部门，有权对因房屋拆迁补偿安置达不成协议的拆迁纠纷进行裁决。被告受理第三人的裁决申请后，进行了权利义务告知和副本送达，审查和核实了相关材料，并组织当事人进行调解，在当事人协商未果的情况下作出裁决，其裁决的程序符合相关规定。根据《中华人民共和国老年人权益保障法》相关规定，新建或者改造城镇公共设施、居民区和住宅，应当考虑老年人的特殊需要，建设适合老年生活和活动的配套设施。本案中，被告在拆迁裁决过程中，没有考虑到原告年事已高且身患疾病的特殊情况，在裁决安置房时将原告安置在多层住宅楼的第五层，该裁决的结果将给原告的生活带来不便。基于此，被告作出的行政裁决应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决：撤销被告溧阳市建设局作出的溧建裁字（2008）第119号城市房屋拆迁行政裁决书。案件受理费50元，由被告溧阳市建设局负担。
【争议焦点】
强制搬迁时未严格依照法律规定的程序会有何后果？
【裁判要旨】
实施强制搬迁时，执行人应当通知被执行人到场，否则构成程序违法。
【案情简介】
原告：施桂英。
被告：厦门市思明区人民政府。
福建省厦门市中级人民法院一审认定，位于厦门市湖滨东路78号401室房屋系厦门市商冷冷冻有限公司自管公房，厦门市商冷冷冻有限公司对该房拥有58.57%的产权，其余产权归原告的已故亲属林耀玉所有。因“佳祥花园”的建设需要，该房屋被列入建设用地范围内。由于被拆迁人与拆迁人就该房屋的安置补偿未能达成协议，厦门市国土资源与房产管理局根据申请，于2005年12月15日作出厦国土房拆（2005）55号裁决，裁决安置房位于厦门市龙潭花园753号601室三房一厅一套，并要求原告施桂英自裁决书送达之日起十五日内搬迁完毕，将厦门市湖滨东路78号401室交拆迁人拆除。2006年3月15日，厦门市国土资源与房产管理局向厦门市思明区人民政府发函，申请对位于厦门市思明区湖滨东路78号401室房屋进行强制拆迁。厦门市思明区人民政府于2006年4月1日作出厦思政拆字（2006）3号《厦门市思明区人民政府准予行政强制拆迁决定书》，并于2006年4月6日送达原告。2006年4月29日被告组织人员，对厦门市湖滨东路78号401室实行强制拆迁。
原告诉称：2004年2月10日厦门市国土资源与房产管理局颁发了“佳祥花园”建设项目的房屋拆迁许可证。原告的房屋属于拆迁范围内。原告因不能与开发商达成拆迁安置补偿协议，后经厦门市国土资源与房产管理局行政裁决，原告仍不服。2006年4月3日厦门市思明区人民政府印发《厦门市思明区人民政府准予行政强制拆迁决定书》。被告于2006年4月29日组织大队人员，对原告在厦门市湖滨东路78号401室实行强制拆迁。原告认为被告在执行强制拆迁过程中程序违法、侵占原告的私有财产，严重侵害了原告的合法权益。因此，请求判定被告实施强制拆迁程序违法。
被告辩称，原告诉被告的行为属重复诉讼行为，依法应予驳回。被告实施强制拆迁的过程程序合法。综上，原告的诉求应全部予以驳回。
福建省厦门市中级人民法院经审理认为，原告因讼争房拆迁问题与相关行政管理部门发生争议，其中，2008年3月26日，原告以不服被告思明区政府强制拆迁行政决定为由提起诉讼。原告的上述诉讼针对的是被告作出的“强制拆迁行政决定”，而本案中，原告是以被告实施强制拆除房屋过程中的程序问题，即应在《行政强制拆迁通知》的行政文书中告知原告行政措施的具体执行日期和时间而没告知；应在行政文书中告知原告依法享有的权利、司法救济途径等而没告知；实施房屋拆除时应当通知原告到场而没有通知等。可见，本案之诉与之前的诉讼针对的是不同的具体行政行为，不属重复诉讼，被告的相关抗辩主张，本院不予采纳。根据查明的事实，被告曾于2006年4月6日向原告及其家人发出《行政强制拆迁通知》，从《行政强制拆迁通知》内容上看，被告明确了“拆迁决定”这一具体行政行为的合法性及强制性，目的在于告知强制执行的最后期限并要求原告自行搬迁。由于“拆迁决定”已经发生法律效力，无相关规定规范《行政强制拆迁通知》的相关要件，被告《行政强制拆迁通知》已经满足通常要件。参照《厦门市房屋拆迁行政裁决执行暂行办法》的规定，被告在实施强制拆迁行为时，通知了基层单位（街道、居委会）到场，制作了强制拆迁的录像以及被拆迁财产的清单，并经过公证，上述做法符合规定。但是，上述暂行办法第十一条规定：“被执行人在强制拆迁时应当到场。被拆迁的财物由执行机关负责运送到安置房、周转房或指定的处所，交给被执行人。如被执行人拒绝领取的，执行机关应当书面通知被执行人在规定的期限内到指定的地点领取被拆迁的财物，被执行人逾期不领取的，执行机关可以向公证处办理提存……”本案中，在被告通知的强制执行的最后期限之后，原告即被执行人并未履行自动搬迁义务，作为执行机关的被告应当在强制执行具体日期决定之后再告知原告。但被告没有提交相关的书面证据证明履行了上述义务，其关于“曾经有一位叫‘黄琮’的工作人员拨打原告儿子即原告代理人林晓伟的电话，通知其到场”的主张，也无相关证据证实。且被告将搬迁的财物运送至安置房后，通知社区居委会转交被执行人领取被搬迁财物的书面通知，未实际送达被执行人，对此，被告在程序上亦违反规定。
综上，被告所实施的强制拆迁行为有法律依据，但在对讼争房实施行政强制拆除过程中，违反相关程序性规定，应确认程序违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决确认厦门市思明区人民政府对厦门市湖滨东路78号401室实施行政强制拆除过程程序违法。
宣判后，原被告均不服，向福建省高级人民法院提起上诉。
福建省高级人民法院认定的案件事实与一审相同。同时，另查明，思明区政府厦思政拆字〔2006〕3号《准予行政强制拆迁决定书》，决定对上诉人施桂英的房屋实行强制拆迁，并责令由思明区城市管理行政执法局执行。2006年4月6日，思明区城市管理行政执法局对上诉人施桂英及其家人发出《行政强制拆迁通知》，限定他们于4月21日前自行搬迁完毕。《准予强制拆迁决定书》和《行政强制拆迁通知》均由施桂英的儿子林晓伟签收。由于上诉人施桂英没有在限定的期限内搬迁。上诉人思明区政府决定于4月29日对湖滨东路78号401室房屋进行强制搬迁，并于4月21日邀请被拆迁房屋所在地的梧村街道办事处、金祥社区居民委员会4月29日执行时到场，但没有通知上诉人施桂英等被拆迁人。2006年4月29日，上诉人思明区政府组织有关人员对湖滨东路78号401室房屋进行强制搬迁，将搬迁的财物运送至安置房后，将领取被搬迁财物的书面通知委托金祥社区居民委员会转交被执行人，但金祥社区居民委员会未实际送达被执行人。审理期间，上诉人施桂英的子女林晓伟、林晓玲明确表示放弃本案诉讼。
福建省高级人民法院经审理认为，合法的行政行为应当事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人思明区政府根据厦门市国土资源与房产管理局的申请，经审查决定准予强制拆迁，并于2006年4月6日向上诉人施桂英及其家人发出《行政强制拆迁通知》，由施桂英的儿子林晓伟签收。由于上诉人施桂英及其家人未在限定的拆迁日期前自行搬迁完毕。上诉人思明区政府决定对该房屋实行强制搬迁，并通知梧村街道办事处、金祥社区居民委员会到场。上述做法符合厦门市人民政府制定的《厦门市房屋拆迁行政裁决执行暂行办法》第七条规定：“执行机关应当在收到准予行政强制拆迁决定之日起3个工作日内向被执行人送达行政强制拆迁通知书，告知其在15日内自行搬迁。被执行人逾期仍拒不搬迁的，执行机关应在自动搬迁期限届满之日起10日内依法实施强制拆迁。执行机关在确定行政强制拆迁的具体时间后，应书面通知被拆迁房屋所在地街道办事处或镇人民政府、公安机关等单位协助执行。房屋拆迁管理部门应当与被拆迁房屋所在地街道办事处或镇人民政府、社区居民委员会或村民委员会积极配合，做好对被执行人的宣传解释工作，动员其自行搬迁。”因此，上诉人施桂英认为《准予行政拆迁决定书》和《行政强制拆迁通知》没有送达上诉人施桂英及原审法院认定上诉人思明区政府在实施强制拆迁行为时，通知了基层单位（街道、居委会）到场，制作了强制拆迁的录像以及被拆迁财产的清单，并经过公证的做法符合规定的认定是错误的上诉理由不能成立，不予采纳。但是，《厦门市房屋拆迁行政裁决执行暂行办法》第十一条规定：“被执行人在行政强制拆迁时应当到场。被搬迁财物由执行机关负责运送到安置房、周转房或指定的处所，交给被执行人。如被执行人拒绝领取的，执行机关应当书面通知被执行人在规定的期限内到指定的地点领取被搬迁的财物，被执行人逾期不领取的，执行机关可以向公证机关办理提存……”根据该条规定，执行机关应当通知被执行人具体的执行日期，否则，被执行人无法履行到场的义务。因此，思明区政府在强制拆迁时没有通知被拆迁人即上诉人施桂英及其家人强制拆迁日期，且上诉人思明区政府将搬迁的财物运送至安置房后，领取被搬迁财物的书面通知未实际送达被执行人，程序违法。因此，上诉人思明区政府认为其执行程序合法的上诉理由不能成立，不予采纳。原审法院以执行程序违法为由判决确认上诉人思明区政府对厦门市湖滨东路78号401室实施行政强制拆除过程程序违法，并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
【裁判摘要】
一、国有土地上房屋征收过程中，只有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门依法具有组织实施强制拆除被征收人合法房屋的行政职权。市、县级人民政府及房屋征收部门等不能举证证明被征收人合法房屋系其他主体拆除的，可以认定其为强制拆除的责任主体。市、县级人民政府及房屋征收部门等委托建设单位等民事主体实施强制拆除的，市、县级人民政府及房屋征收部门等对强制拆除后果承担法律责任。建设单位等民事主体以自己名义违法强拆，侵害物权的，除应承担民事责任外，违反行政管理规定的应依法承担行政责任，构成犯罪的应依法追究刑事责任。
二、市、县级人民政府在既未作出补偿决定又未通过补偿协议解决补偿问题的情况下，违法强制拆除被征收人房屋的，应当赔偿被征收人房屋价值损失、屋内物品损失、安置补偿等损失。人民法院在确定赔偿数额时，应当坚持全面赔偿原则，合理确定房屋等的评估时点，并综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以得到的征收补偿。
【裁判文书】
（2017）最高法行再101号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：许水云，男，1954年9月23日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区二七路工电巷32号368幢101室。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：金华市婺城区人民政府。住所地：浙江省金华市婺城区宾虹西路2666号。
法定代表人：郭慧强，区长。
再审申请人许水云诉被申请人金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）房屋行政强制及行政赔偿一案，浙江省金华市中级人民法院于2016年12月27日作出（2015）浙金行初字第19号行政判决，确认婺城区政府强制拆除许水云位于金华市婺城区五一路迎宾巷8号、9号房屋的行政行为违法，责令婺城区政府于判决生效之日起60日内参照《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）对许水云作出赔偿。许水云不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2017年5月2日作出（2017）浙行终154号行政判决，维持（2015）浙金行初字第19号行政判决第一项，撤销（2015）浙金行初字第19号行政判决第二项，驳回许水云的其他诉讼请求。许水云仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院于2017年12月27日作出（2017）最高法行申8183号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一、二审法院经审理查明，2014年8月31日，婺城区政府在《金华日报》上发布《婺城区人民政府关于二七区块旧城改造房屋征收范围的公告》，并公布了房屋征收范围图，明确对二七区块范围实施改造。2014年9月26日，案涉房屋由婺城区政府组织拆除。2014年10月25日，婺城区政府作出《金华市婺城区人民政府关于迎宾巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），载明：因旧城区改建的需要，决定对迎宾巷区块范围内房屋实行征收；房屋征收部门为金华市婺城区住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为金华市婺城区二七区块改造工程指挥部（以下简称改造工程指挥部）；签约期限为45天，搬迁期限为30日，具体起止日期在房屋征收评估机构选定后，由房屋征收部门另行公告；附件为《征收补偿方案》。2014年10月26日，《房屋征收决定》《征收补偿方案》在《金华日报》上公布。许水云位于金华市婺城区五一路迎宾巷8号、9号的房屋（以下简称案涉房屋）被纳入本次房屋征收范围。
另查明，包括许水云案涉房屋在内的金华市婺城区迎宾巷区块房屋曾于2001年因金华市后溪街西区地块改造及“两街”整合区块改造被纳入拆迁范围，金华市城建开发有限公司（以下简称金华开发公司）取得了房屋拆迁许可证，其载明的拆迁期限为2001年7月10日至2001年8月9日，后因故未实际完成拆迁。
一审法院认为，案涉房屋虽曾于2001年被纳入拆迁范围，但拆迁人金华开发公司在取得房屋拆迁许可证后，一直未能对案涉房屋实施拆迁。根据当时有效的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十二条规定，拆迁人自取得房屋拆迁许可证之日起三个月内不实施拆迁的，房屋拆迁许可证自然失效。据此可以确认，案涉房屋已不能再按照2001年对金华市婺城区迎宾巷区块房屋进行拆迁时制定的规定和政策实施拆迁。婺城区政府在2014年10月26日公布的《房屋征收决定》将案涉房屋纳入征收范围后，即应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）及相关法律法规的规定依法进行征收并实施补偿。《征收与补偿条例》明确规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。许水云未与房屋征收部门达成补偿协议，也未明确同意将案涉房屋腾空并交付拆除。在此情形下，婺城区政府依法应对许水云作出补偿决定后，通过申请人民法院强制执行的方式强制执行，而不能直接将案涉房屋拆除。婺城区政府主张案涉房屋系案外人拆除缺乏充分的证据证明，且与查明的事实不符，对其该项主张不予采纳。婺城区政府将案涉房屋拆除的行为应确认为违法，并应对许水云因此受到的损失承担赔偿责任。鉴于案涉房屋已纳入金华市婺城区迎宾巷区块旧城改造范围内，房屋已无恢复原状的可能性和必要性，从维护许水云合法权益的角度出发，宜由婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云作出赔偿。因此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决：一、确认婺城区政府强制拆除许水云位于金华市婺城区五一路迎宾巷8号、9号房屋的行政行为违法；二、责令婺城区政府于判决生效之日起60日内参照《征收补偿方案》对许水云作出赔偿。
二审法院认为，2001年7月，因金华市后溪街西区地块改造及“两街”整合区块改造项目建设需要，原金华市房地产管理局向金华开发公司颁发了拆许字（2001）第3号房屋拆迁许可证，案涉房屋被纳入上述拆迁许可证的拆迁红线范围，但拆迁人在拆迁许可证规定的期限内一直未实施拆迁。形成于2004年8月20日的金华市旧城改造办公室的会议纪要（金旧城办〔2004〕1号）第九点载明：关于迎宾巷被拆迁户、迎宾巷1-48号……至今未拆除旧房等遗留问题，会议同意上述问题纳入“二七”新村拆迁时一并解决补偿问题，拆除工作由原拆除公司负责。2014年10月26日，婺城区政府公布《房屋征收决定》，将案涉房屋纳入征收范围，但该房屋在《房屋征收决定》公布前的2014年9月26日即被拆除，不符合《征收与补偿条例》第二十七条规定的“先补偿、后搬迁”的原则。对案涉房屋实施拆除行为的法律责任，应当由作出《房屋征收决定》的婺城区政府承担。婺城区政府称其“未实施房屋强拆行为，造成案涉房屋被损毁的是案外第三人，属于民事侵权赔偿纠纷，不属于行政争议，亦与其无关”的理由缺乏相应的事实和法律依据。一审法院判决确认婺城区政府强制拆除行为违法并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条第二款规定，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。许水云的房屋已被《房屋征收决定》纳入征收范围，案涉的征收决定虽被生效的（2015）浙行终字第74号行政判决确认违法，但并未被撤销，该征收决定及其附件仍然具有效力。因此，许水云要求恢复原状的理由不能成立。许水云在二审时提出如果不能恢复原状，则要求依据周边房地产市场价格对其进行赔偿。案涉房屋虽被婺城区政府违法拆除，但该房屋因征收所应获得的相关权益，仍可以通过征收补偿程序获得补偿，现许水云主张通过国家赔偿程序解决案涉房屋被违法拆除的损失，缺乏相应的法律依据。同理，一审法院直接责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云作出赔偿，也缺乏法律依据，且可能导致许水云对案涉房屋的补偿安置丧失救济权利。另，许水云提出要求赔偿每月2万元停产停业损失（截止到房屋恢复原状之日）的请求，属于房屋征收补偿范围，可通过征收补偿程序解决。至于许水云提出的赔偿财产损失6万元，因其并没有提供相关财产损失的证据，不予支持。因此，二审法院依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项之规定，判决：一、维持浙江省金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第19号行政判决第一项；二、撤销浙江省金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第19号行政判决第二项；三、驳回许水云的其他诉讼请求。
许水云向本院申请再审，请求撤销浙江省高级人民法院作出的（2017）浙行终154号行政判决第二项与第三项，改判婺城区政府将案涉房屋恢复原状，如不能恢复原状，则判令婺城区政府依据周边房地产市场价格赔偿，并判令婺城区政府赔偿停产停业损失每月2万元、房屋内物品等财产损失6万元。其申请再审的主要事实与理由为：1.二审法院判决未能正确区分行政赔偿与行政补偿之间的基本区别，认为赔偿问题可以通过征收补偿程序解决，主要证据不足，属于认定事实错误。2.二审法院判决驳回再审申请人的赔偿请求，要求再审申请人另行通过征收补偿程序解决，缺乏法律依据，更不利于保护再审申请人的合法权益。3.被申请人婺城区政府对违法强拆行为给再审申请人造成的物品损失，应当承担行政赔偿责任。4.二审法院的判决使被申请人婺城区政府对违法行为免于承担法律责任，将使得再审申请人对由此产生的经济损失无从行使司法救济权利。综上，再审申请人认为被申请人婺城区政府应当对违法拆除案涉房屋的行为承担恢复原状或者参照市场价格进行赔偿的法律责任。
婺城区政府答辩称，尊重法院裁判。1.案涉房屋系历史上形成的老房，作为拆迁遗留问题，被申请人同意作为合法建筑予以补偿。2.被申请人没有组织人员对案涉房屋进行强制拆除，由于案涉房屋年代久远且与其他待拆除房屋毗邻，改造工程指挥部委托金华市婺城建筑工程有限公司（以下简称婺城建筑公司）对已达成补偿安置协议的案外人的房屋进行拆除时，由于施工不当导致案涉房屋坍塌，此属于婺城建筑公司民事侵权引发的民事纠纷，被申请人对此不应承担法律责任。3.案涉房屋不能按照营业用房补偿。4.被申请人先后多次与再审申请人许水云协商，也愿意合法合理补偿，维护其合法权益，希望再审申请人许水云理解并配合。
本院认为，本案的争议焦点主要包括四个方面：一、关于强制拆除主体的认定问题；二、关于本案拆除行为是否违法的问题；三、关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济的问题；四、关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题。
一、关于强制拆除主体的认定问题
《征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，将有关材料移送公安、检察机关。因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。
本案中，婺城区政府主张2014年9月26日改造工程指挥部委托婺城建筑公司对已达成补偿安置协议的案外人的房屋进行拆除时，因操作不慎导致案涉房屋坍塌；婺城建筑公司于2015年3月6日出具的情况说明也作了类似陈述。婺城区政府据此否认强拆行为系由政府组织实施，认为造成案涉房屋损毁的是案外人婺城建筑公司，并主张本案系民事侵权赔偿纠纷，与婺城区政府无关，不属于行政争议。但案涉房屋被强制拆除系在婺城区政府作为征收主体进行征收过程中发生的。案涉房屋被拆除前的2014年8月31日，婺城区政府即发布旧城改造房屋征收公告，将案涉房屋纳入征收范围。因此，对于房屋征收过程中发生的合法房屋被强制拆除行为，首先应推定系婺城区政府及其确定的房屋征收部门实施的行政强制行为，并由其承担相应责任。本案虽然有婺城建筑公司主动承认“误拆”，但改造工程指挥部工作人员给许水云发送的短信记载有“我是金华市婺城区二七新村区块改造工程指挥部工作人员、将对房子进行公证检查、如不配合将破门进行安全检查及公证”等内容，且许水云提供的有行政执法人员在拆除现场的现场照片及当地有关新闻报道等，均能证实2014年9月26日强制拆除系政府主导下进行，故婺城区政府主张强拆系民事侵权的理由不能成立。婺城建筑公司拆除案涉房屋的行为，其法律责任应由委托其拆除的改造工程指挥部承担；改造工程指挥部系由婺城区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的临时机构，婺城区政府应当作为被告，并承担相应的法律责任。
二、关于本案拆除行为是否违法的问题
《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
许水云位于金华市婺城区迎宾巷8号、9号的房屋未依法办理相关建设手续，也未取得房屋所有权证，但案涉房屋确系在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房。对此类未经登记的房屋，应综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策等因素，依法进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿。改造工程指挥部与一审法院根据许水云提供的许宝贤、寿吉明缴纳土地登记费、房产登记费等相关收款收据以及寿吉明私有房屋所有权登记申请书等材料，已经认定案涉房屋为合法建筑，许水云通过继承和购买成为房屋所有权人，其对案涉房屋拥有所有权，任何单位和个人均不得侵犯。国家因公共利益需要确需征收的，应当根据《征收与补偿条例》规定，给予房屋所有权人公平补偿，并按照《征收与补偿条例》第二十七条的规定，先给予补偿，后实施搬迁。房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确定的补偿内容后，也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁以及如何保障被征收人获得以市场评估价格为基础的公平补偿的权利进行了系统、严密的规定。同时，为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。具体到本案中，根据《征收与补偿条例》的规定，婺城区政府应当先行作出房屋征收决定并公告，然后与许水云就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项订立补偿协议；如双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，市、县级人民政府则应当依法单方作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。人民法院裁定准予执行后，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。此即为一个合法的征收与补偿应当遵循的法定程序，也系法律对征收与补偿的基本要求。本院注意到，案涉房屋的征收拆迁，最早始于2001年7月金华开发公司取得拆迁许可证，在10多年时间内，如因房屋所有权人提出不合法的补偿请求，导致未能签署补偿安置协议，婺城区政府及其职能部门应当依法行使法律法规赋予的行政职权，及时作出拆迁安置裁决或者补偿决定，给予许水云公平补偿，并及时强制搬迁以保障公共利益的实现和拆迁征收工作的顺利进行。但婺城区政府及相应职能部门既未及时依法履职，又未能保障被征收人合法权益，也未能正确理解《征收与补偿条例》有关强制搬迁制度的立法目的，还未能实现旧城区改造项目顺利实施；而是久拖不决，并以所谓民事“误拆”的方式违法拆除被征收人房屋，最终不得不承担赔偿责任。一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除行为违法，符合法律规定，本院予以支持。
三、关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济的问题
行政补偿是指行政机关实施合法的行政行为，给行政相对人合法权益造成的损失，由国家依法予以补偿的制度。行政赔偿是指行政机关实施违法的行政行为，侵犯行政相对人合法权益，由国家依法予以赔偿的制度。在国有土地上房屋征收过程中，征收及与征收相关联的行政行为违法造成损失的赔偿问题，较为复杂。其中，既有因违法拆除给权利人物权造成损失的赔偿问题，也有因未依据《征收与补偿条例》第十七条和当地征收补偿政策进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失问题，甚至还包括搬迁、临时安置以及应当给予的补助和奖励的损失问题。尤其是在因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中，人民法院应当结合违法行为类型与违法情节轻重，综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿。同时，人民法院在确定赔偿义务机关和赔偿数额时，要坚持有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念，对行政机关违法强制拆除被征收人房屋，侵犯房屋所有权人产权的，应当依法责令行政机关承担行政赔偿责任，而不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿。
通常情况下，强制拆除被征收人房屋应当依据已经生效的补偿决定，而补偿决定应当已经解决了房屋本身的补偿问题。因此，即使强制拆除行为被认定为违法，通常也仅涉及对房屋内物品损失的赔偿问题，而不应涉及房屋本身的补偿或者赔偿问题。但本案在强制拆除前，既无征收决定，也无补偿决定，许水云也未同意先行拆除房屋，且至今双方仍未达成补偿安置协议，许水云至今未得到任何形式补偿，强制拆除已构成重大且明显违法，应当依法赔偿。对许水云房屋损失的赔偿，不应再依据《征收与补偿条例》第十九条所规定的《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，即2014年10月26日的市场价格，为基准确定，而应按照有利于保障许水云房屋产权得到充分赔偿的原则，以婺城区政府在本判决生效后作出赔偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定。同时，根据《国家赔偿法》第三十六条第八项有关对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿的规定，许水云在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策应当得到的利益损失，属于其所受到的直接损失，也应由婺城区政府参照补偿方案依法予以赔偿。因此，本案存在行政赔偿项目、标准与行政补偿项目、标准相互融合的情形，一审法院判决第二项责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿；二审法院判决认为应当通过后续的征收补偿程序获得救济，并据此驳回许水云的行政赔偿请求，均属对《国家赔偿法》《征收与补偿条例》等相关规定的错误理解，应予纠正。
四、关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题
具体到本案中，根据许水云的诉讼请求，其主张的损失包括以下三个部分：一是房屋损失；二是停产停业损失；三是房屋内物品的损失。婺城区政府与许水云应就上述三项损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，婺城区政府应按照本判决确定的方法，及时作出行政赔偿决定。
（一）房屋损失的赔偿方式与赔偿标准问题
《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式，既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷；但其适用条件是原物未被处分或未发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中，案涉房屋已经被列入旧城区改造的征收范围，且已被婺城区政府拆除，因此，对许水云要求恢复房屋原状的赔偿请求，本院不予支持。案涉房屋系因旧城区改建而被拆除，如系依法进行的征收与拆除，许水云既可以选择按征收决定公告之日的市场评估价进行货币补偿，也有权要求在改建地段或者就近地段选择类似房屋予以产权调换。本案系因违法强制拆除引发的赔偿，《国家赔偿法》第四条第三项规定，行政机关违法征收，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。因此，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩诫，并有效维护许水云合法权益，对许水云房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，即对许水云房屋的赔偿，不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。结合《国家赔偿法》第三十六条诸项规定以及许水云申请再审的请求，婺城区政府既可以用在改建地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿，也可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。婺城区政府与许水云可以按照《征收与补偿条例》第二十条规定的方式确定房地产价格评估机构。鉴于案涉房屋已被拆除，房地产评估机构可以参考《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条所规定的方法，根据婺城区政府与许水云提供的原始资料，本着疑点利益归于产权人的原则，独立、客观、公正地出具评估报告。
（二）停产停业损失的赔偿标准问题
本案中，许水云主张因为房屋被拆除导致其停业，要求赔偿停产停业至今的损失每月2万元，婺城区政府对许水云存在经营行为的事实予以认可，但提出因为许水云的房屋属于无证建筑，只能按照一般住房进行补偿，不予计算停产停业的损失。本院认为，《征收与补偿条例》第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款规定，征收非住宅房屋造成停产停业损失的，应当根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素给予补偿。补偿的标准不低于被征收房屋价值的百分之五，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第三十四条第一款规定，征收非住宅房屋造成停产停业损失的，按被征收房屋价值的百分之五计算。
《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。既然案涉房屋已被认定为合法建筑，则其与已发放房屋所有权证的房屋在补偿问题上拥有同等法律地位。如果许水云提供的营业执照、纳税证明等证据，能够证明其符合《征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》所确定的经营用房（非住宅房屋）条件，则婺城区政府应当依据上述规定，合理确定停产停业损失的金额并予以赔偿。但由于征收过程中的停产停业损失，只是补偿因征收给房屋所有权人经营造成的临时性经营困难，具有过渡费用性质，因而只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付。同时，房屋所有权人在征收或者侵权行为发生后的适当期间，也应当及时寻找合适地址重新经营，不能将因自身原因未开展经营的损失，全部由行政机关来承担。因此许水云主张按每月停产停业损失2万元标准赔偿至房屋恢复原状时的再审请求，没有法律依据，本院不予支持。
（三）屋内物品损失的赔偿金额确定方式问题
《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第三项进一步规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应当就因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，许水云就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。许水云向一审法院提供的相关照片与清单，可以判断案涉房屋内有鸟笼等物品，与其实际经营花鸟生意的情形相符；在许水云已经初步证明存在损失的情况下，其合情合理的赔偿请求应当得到支持。婺城区政府可以根据市场行情，结合许水云经营的实际情况以及所提供的现场照片、物品损失清单等，按照有利于许水云的原则酌情确定赔偿数额，对房屋内财产损失依法赔偿。
综上，一、二审法院判决认定的基本事实清楚，一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除许水云房屋的行政行为违法的判项正确，本院予以维持。但一审判决责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿，未能考虑到作出赔偿决定时点的类似房地产市场价格已经比《征收补偿方案》确定的补偿时点的类似房地产市场价格有了较大上涨，仅参照《征收补偿方案》进行赔偿，无法让许水云有关赔偿房屋的诉讼请求得到支持；二审判决认为应通过征收补偿程序解决本案赔偿问题，未能考虑到案涉房屋并非依法定程序进行的征收和强制搬迁，而是违法实施的强制拆除，婺城区政府应当承担赔偿责任。一审判决第二项与二审判决第二项、第三项均属于适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款之规定，判决如下：
一、维持浙江省高级人民法院（2017）浙行终154号行政判决第一项与浙江省金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第19号行政判决第一项，即确认金华市婺城区人民政府强制拆除许水云位于金华市婺城区五一路迎宾巷8号、9号房屋的行政行为违法。
二、撤销浙江省高级人民法院（2017）浙行终154号行政判决第二项、第三项与浙江省金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第19号行政判决第二项。
三、责令金华市婺城区人民政府在本判决生效之日起九十日内按照本判决对许水云依法予以行政赔偿。
一、二审案件受理费共计100元，由被申请人金华市婺城区人民政府负担。
本判决为终审判决。