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中国地方行政治理制度，有史料记载的是从周代开始。周以前的时代，没有可信的书籍传世，至于古籍中所说的大禹时代的“九州五服之制”，更是后人假托古人的杜撰，理想色彩浓厚，更不可信。
春秋开始，各大诸侯国都致力于开疆拓土，积累争霸的资本，尤其是楚、秦两国的崛起，使“中国”的地理范围愈推愈大，逐渐有了统一的倾向，于是就有了划分“天下”的需求，《吕氏春秋》《尚书·禹贡》《尔雅》《周礼·职方》等书开始有具体的“九州制度”。但是各书所记载的州制与地域范围略有不同，只有《吕氏春秋》记载得最为近古，托古的色彩较少。
《吕氏春秋》记载：“河、汉之间为豫州，周也；两河之间为冀州，晋也；河、济之间为兖州，卫也；东方为青州，齐也；泗上为徐州，鲁也；东南为扬州，越也；南方为荆州，楚也；西方为雍州，秦也；北方为幽州，燕也。”
这样看来，“九州”区划，其实就是东周，尤其是战国时代各国疆域的反映。划分天下的州制，起源于战国人的理想。这类州制在战国只是学者口中和书上的描述，实际上并没有将天下划分为若干便于管控的地方组织。州制起源于西汉，东汉的州制与西汉基本相同，略有差异。
西汉初年，高祖刘邦对朝廷制御天下颇感力不从心，不得不借重“封建”之法，大封同姓王和异姓王，实施郡国并行的制度。汉初，全国约五十四郡，直属朝廷的不过十五郡，由藩国管辖的达三十九郡，藩国与中央所属人口比例，约为10:5.29（柳春藩：《秦汉封国食邑赐爵制》，辽宁人民出版社，1984，第42页），齐、楚、吴尤其辽阔。《史记·吴王刘濞传》说藩国“分天下半”，处于半独立状态，《汉书·贾谊传》描述道：“天下之势，方病大拶。一胫之大几如腰，一指之大几如股。”这时整个帝国实际上实施的是一种“弱联邦制”的治理体制，形式上统一，实际上各自为政，终于引发了帝国的权力战争。
不过，经过战国到秦朝的“社会改造”，中国已经没有封建制生长的土壤，大一统才是时代的趋势。尤其是西汉帝国，对关东征发徭役、用兵平乱、发布法令、派遣官员等活动，以及日益频繁的民间经济、文化交往，无形中强化着关西朝廷与关东藩国的联系。联邦制与大一统是背道而驰的，这是谁都改变不了的历史定律。
文帝、景帝着手消藩，平定了“七国之乱”，皇权最终战胜了宗权，中央集权得到了巩固，郡县制成为地方治理的常态。为了拱卫王权和制约地方官僚系统的需要，朝廷并没有废除“封国制”，但是下令诸侯王不能自己治理藩国，官吏都要由中央任命和授权。此后藩王只享“衣食租税而已”，封土而不临民。到武帝继位时藩国已经被充分削弱了。
武帝继位后，采纳主父偃的建议，下令诸侯王推私恩，将王国的食邑分封子弟。又颁布了左官律、附益法等，辅助推恩令来解析和压制藩国。于是藩国越分越小，诸侯王的实力越发孱弱，分封最后只是对宗室和功臣的优遇。藩王只享受食邑，而不能管理地方行政、不能任免地方官吏、不能自征赋税、不能自铸货币、不能自行纪年等，中央派驻的国相才是藩国的实际长官，国相与郡守序秩一样。这样，封国就不构成割据分权的因素，逐渐下降为郡县的附庸了。中国开始进入“君主封建制”时期，建立起“郡国并行，以郡为体”的地方治理结构，为君主政体和大一统帝国的健康发展打下了坚实的基础。
通过这些社会改造，帝国臣民的社会身份认同方式也发生了巨变。西汉前期，“齐人”“鲁人”“楚人”仍然是主要的身份认同方式和常用的籍贯地域符号；后来，逐渐被冠以郡国的身份认同和籍贯符号取代了。郡县制已经是帝国臣民安身立命的基本社会场域。
武帝中晚期，西汉帝国完成了对匈奴帝国的战略性打击，边疆基本稳定。这时的帝国控制的土地极为广阔，民族构成非常复杂，东西、南北的文化差异也相当巨大，造成了中央对地方管控的难度。郡县制已经成为地方治理的常态，中央和藩国的矛盾基本解决了，但是郡县繁多，这种过于分散的地方组织形态不利于管理，也不利于资源调动、配置与整合的需要。而且郡守权力较大，如果不加监督与控制，会成为帝国新的隐患。
更为重要的是，今文经学已经成为支撑帝国运转的主体思想。在“罢黜百家，独尊儒术”的治国理念推动下，“大一统”成为帝国的治国方略。但是整个帝国却残存着东周时代“诸侯王国”的影子，有再次分裂的可能。为了彻底消除隐患，必须要用地域概念代替“王国概念”。于是在中央与郡国之间添加一层管理机构的需要便提上了议事日程。