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西汉武帝时期已经强化的天子对官僚的单方面的权力关系，随着武帝之死，开始发生崩溃。这一情况发端于昭帝时期，霍光摄政的时候。这是伴随着内朝对外朝的优势地位发生互相转化的结果。
武帝在死前，给以霍光为首、金日磾和上官桀这样的亲近侍中下了诏书，任命霍光为大将军，金日磾为车骑将军，上官桀为左将军，以此辅助昭帝执政。武帝时期的将军，其职能是领兵出征，不得参与国政。然而霍光身为大司马大将军，却“领尚书之事”，其家族中人和幕僚兼任天子近侍的侍中、给事中等职，通过摄政，在内朝垄断政权。而此时作为外朝的以丞相、御史大夫及以下官员构成的制度上的中央政府，渐渐成为日常事务的执行机关，国政大权转移到了内朝。
随着政权的转移，侍中、给事中、尚书等天子侧近的臣僚开始直接干预国政，尤其是尚书的势力有明显增大的趋势。《汉书·石显传》说：“尚书，百官之本”，为了掌握实权，统领尚书就成了为政之要事。因此，中央的政治机构由实质上政府的内朝和形式上政府的外朝构成，而且外朝事实上已经变成单纯意义上的执行机构了。这样的后果是，全体官僚机构的运作缺乏统一性，这在两汉王朝国家权力消长的问题上产生了重大影响。
汉初以来国政的运作方式是，国政大纲由丞相、御史大夫，加上九卿廷议形成，再经过天子的裁断，最后由丞相向郡国太守和国相传达，这是一种具有连贯性的组织运作模式。可是当内朝与外朝的二元体制形成后，掌握国政实权的人，在天子和丞相之间，通过摄政，安插了拥有巨大权力的中介，这个中介，以天子的近侍内臣为心腹，确立在宫中的支配势力。于是，在内朝中形成了一个实质性的政府，而天子只是悬浮在全体官僚组织上的一个象征符号而已。当然，不久以后，天子为了打破内朝摄政的专权，积极谋划形成强化君权的新的人员基础。与此同时，与内朝相对抗的外朝官僚势力也开始抬头，双方开始交结相争，形成了各式各样的“党派”。
“党争”，导致整个官僚组织在唯一权力来源的天子统一支配下发挥作用已经成为不可能的事。首先，昭帝死后，宣帝即位，为了对抗霍光的专权，宣帝把以前身份卑微、完全无法跟权门显族搭上边的近侍放在身边加以录用，豢养了一批可以听从自己意志、作为自己手足的人。而被选用的这批人，都是出身卑贱的外戚许氏、史氏和宦官。这批人逐渐摧毁了霍光死后其家族拥有的优势，取代霍光家族独占了内朝。同时，被霍氏一族独占的，作为天子耳目的尚书之职，便由宦官中书令暂时掌管，这也是宦官群体此后受到重用的开始。
这样，宣帝渐渐肃清了霍氏家族的势力，把对霍氏专权抱有反感的外朝官僚都收拢到他的统治之下，从而将内朝和外朝的政权统统掌握在手里，再一次树立了天子单方的权力体系。宣帝死后一直到元帝，作为宣帝手足的外戚、宦官，再一次成长为可以支配内朝的强大势力。
宣帝死后，以近侍宠臣外戚史高为大车骑将军，统领尚书，辅佐元帝执政。元帝信任与外部党派没有任何关系的宦官石显，将国政委任给他。不久，石显任中书令，与大司马史高相勾结，掌握了内朝的实权，又与中书仆射牢梁、少府五鹿充宗、御史中丞伊嘉“结为党友”，控制尚书，在内朝独霸政权。于是，官职体系丧失了其本来的功能，中央和地方官僚勾结或者对抗，形成数个党阀，争权不止。之后即位的成帝，起用外戚王氏为近侧，压制石显一党。最后，王氏一族掌控了内朝，再一次让天子的权力名存实亡，最终王莽篡夺了帝位。可见，西汉帝国的崩溃，“党争”起了推波助澜的作用。