前言

“洪泽湖治理机制研究”这个议题的选择，既是笔者乡情的寄托，亦是对政府治理模式探索思潮的回应。创新政府治理模式，形成有效的管理与协调机制一直是政府和学界非常关注的问题，也是各国政府改革的共同方向，这其中，跨域公共事物政府治理模式更是焦点所在。随着全球化、工业化、城市化和区域一体化的不断推进，地区之间的联系日益广泛和密切，传统的囿于行政区划、依靠政府主体、各自为政的管控型治理模式在现实面前遭遇重重困境。

跨域治理主体的多元性，跨域治理对象的空间性、跨域治理结构的交叉性以及跨域治理的互动性等共同构成了跨域公共事物的复杂性特征，如图0-1所示。

图0-1 跨域公共事物治理的复杂性

洪泽湖治理同样也具备典型的跨域公共事物治理的特征。一方面，资源的稀缺性决定了任何一个组织所拥有的资源都是有限的，大家都想在合作中实现自身利益的最大化；另一方面，伴随着洪泽湖区域经济的开发，对跨域、跨部门公共事物治理的需求也越来越高，这其中涉及的跨地域、跨部门协调错综交叉，复杂多样，都会导致合作中协调的低效率，为传统的洪泽湖政府治理模式带来了挑战。1985年洪泽湖综合开发便列上了江苏省政府整体规划日程，洪泽湖相关管理规定和办法也一再出台，总的来说洪泽湖治理情况有一定的改善，但不容忽视的是，湖域中非法采砂、非法圈圩、非法建设等违法现象并没有得到根本上的解决。“这背后的问题是什么？怎样才能改善”是本研究的基础问题，贯穿于本书始末。由于公共产品的外部性问题，且研究中我们关心的“情况改善”的问题很难进行量化，故而与定量研究方法并不匹配。而情况改善类问题正是质性研究所擅长的——“从情境中获取信息，在体验中抽取概念”，通过比较，分析其中的交互关系，找出其中的联系，因而质性研究方法对于本研究来说更加合适。在两市、三县地方政府以及相关行业主管部门、管理部门的现场调研中，笔者主要做了两件工作：一是尽量融入情境，通过访谈、观察等形式，搜集一手访谈资料和观察记录；二是在调研过程中，进行实物搜集，如有关政策规划、管理记录、统计资料、地方史志等，作为访谈的分析辅助。

结合调研所得访谈记录以及获得的实物资料，笔者对洪泽湖治理模式发展过程进行了梳理，认为：近代以来洪泽湖治理结构演进过程，便是在历史治理条件与治理需求下对“条块分割”（新中国成立前，以“块”为主）以及“按湖设治”治理方式的选择过程。现代洪泽湖“统一管理与分级管理相结合”的“条块分割”管理体制基本成型是在1985年，2006年最终由《江苏省洪泽湖保护规划》在制度上进行确认。这样的制度安排，正是基于当时洪泽湖综合开发经济发展需要以及受通行信息技术影响的传统政府机构治理能力等因素综合考虑的结果。目前洪泽湖涉湖单位主要有两大类，一个是地方政府，一个是行业部门。地方政府主要有淮安市、宿迁市政府，洪泽区、盱眙县、淮阴区、泗洪县、泗阳县、宿城区政府及其市、县（区）水利、环保、林业、渔业部门以及环湖乡镇政府构成。行业部门主要包括水利厅以及渔业与海洋局及其直属部门，洪泽湖水利工程管理处以及洪泽湖管理委员会。环湖各地市政府主要按事权划分和属地管理原则落实相应管理部门的工作职责和管理、保护经费，加强对洪泽湖的管理和保护，下属各部门接受所属地方政府的领导，主要职能亦是服从地方建设，围绕地方经济行业分工而设定。涉湖各部门间的关系除去垂直隶属关系外，部门与部门之间是基本独立且不相关的。为改善这一状况，2009年成立了洪泽湖联席会议制度，收到一定的成效，但问题并没有得到实质性的改变，缺乏刚性约束，使得信息公开制度等形同虚设，甚至个别成员单位连参加会议都缺乏积极性。

为了找出其中深层次的问题，笔者在2011年7月至2013年9月间数次往返于各个田野现场。实地调研的过程，也是对质性研究方法更加深入理解和认识的过程。研究是一个对多重现实（或同一现实的不同呈现）的探究和建构过程。在这个动态的过程中，研究者和被研究者双方都可能会变，收集和分析资料的方法会变，建构研究结果和理论的方式也会变。研究者作为社会现实的“拼凑者”(Bricoleur），所采取的是“即时性策略”，而非按照一个事先设计好的固定的方案行事。在调研的过程中，笔者不断地进行反思，对访谈提纲、研究问题甚至研究设计进行调整，将自己投入实地发生的各种事情之中，注意了解各方面的情况；努力寻找当地人使用的本土概念，理解当地的风俗人情，在移情的情境下与对方进行沟通，扩大和加深了自己对研究问题的理解，在研究思路上也获得了很多灵感和领悟。

在对调研所得一手资料进行深入分析的基础上，笔者认为洪泽湖当前存在的问题主要有以下几个方面：

(1)治理主体是相对独立的理性利益主体，从治理主体的策略选择来看，目标是差异性的，协作是困难而脆弱的，即便跨行政区政府部门协作已经取得一定成效，治理主体间协作发展动力通常来自外部，而各政府部门内生的自发需求，被动的协作意愿极易使得多数跨域公共事务的治理过程中出现推诿、扯皮的问题，“议而不决，决而不行”的现象时有发生。

(2)治理结构纵横分割，府际职责交叉不清。治理结构的分割湖域的不可分割性与行政区划横向分割之间的矛盾，以及湖体功能的不可分割性与行业职能分工之间矛盾的具体表现，很容易使得跨域公共事物的治理处于微观控制与宏观控制的脱节；参与治理的部门千头万绪，职责交叉暧昧不清，亦将进一步弱化治湖的合力，以及各部门将合作的意愿。

(3)政府与社会关系未厘清，治理方式过于单一。从洪泽湖治理的现实情况看，各沿湖地方政府以及各相关职能部门是治理的主要参与者，在占据主导地位，起决定性作用，而企业、非营利组织和社会公众在其中非常被动，作用较少：企业缺乏社会责任意识、非营利组织力量单薄、公众参与热情不高等。

(4)协调机制不健全。信任是跨域公共事物治理的基础，在这个情况之下，要实现部门间的协作必须要靠完善的协调机制作为支撑和保障。洪泽湖联席会议制度作为洪泽湖治理的重要协调机制存在着不具备多方协调绝对权威，制度化程度低，以及责任机制不完善等问题。

为了寻找恰当的理论工具为后续的深入研究提供支撑，笔者进一步对洪泽湖治理中出现的问题及原因进行分析，将洪泽湖综合治理问题抽象为“存在碎片化的跨域复杂性公共事物治理问题”，其中“碎片化”“跨域性”正是判别是否适用于整体性治理理论的两大标准。要达到整体治理的目的，跨域复杂性公共事物的治理，政府部门间需围绕跨区域公共事务的治理需求，对各主体的治理目标进行整合，建立整体政府，构建涉湖部门间的协调体系，方能打破地方间的行政区划壁垒，实现跨区域公共事务的跨界治理，从而为公众提供无缝隙而非碎片化的服务和公共产品。在第四章也是论文主体的最后一章中，笔者从组织目标、组织架构、运行机制几方面设计和构建了洪泽湖治理整体性制度体系和策略体系：

(1)基于目标导向，构建利益共同体，以及跨行政区的横向地方政府协作基础是各地方政府认识到协作的意义，基于共同的利益目标，自觉选择形成协作共识。确立共同的价值、寻求共同利益以及营造府际资本对于洪泽湖治理来说有着重要的意义。

(2)从结构的或工具的角度看，整体政府可以说是意图通过组织结构的改变与重组，实现功能与结构的整合，最终形成了一种整体性运作的组织模式。就整体政府而言，其目标就是促进各政府组织更好地团结协作。为更好地利用稀缺资源，排除治理过程中不同治理主体相互破坏与腐蚀的政策情境，促进具体协作项目中的团结协作，笔者以巢湖治理委员会等已有治理经验为借鉴，论证了“洪泽湖管理局”的具体可行方案。

(3)协作机制的深化和完善。正式的协作机制是开展深入合作的必要前提条件，在缺乏正式协议和合作机制未达成一致的情况下，合作很少会发生。面对存在多方面根源的区域公共问题，试图通过采取某种单一政策工具的做法，在通常情况下是徒劳无功的。为了推进洪泽湖跨域治理中协作关系的制度化，论文从健全政策协调机制、完善利益补偿机制、打通沟通交流机制以及完善多元主体参与机制等维度进行了以功能整合为目的的地方政府协作机制系统的构建。

本研究成果中的治理理念和具体治理对策方法对于洪泽湖治理实践具有较强的指导意义，对于其他湖泊水污染防治也有一定的借鉴作用。同时，本研究在理论工具确认以及理论工具应用中，亦从实证方面对整体性治理理论进行了验证，研究结论能为理论的可信度提供支持，因而亦具有一定的理论意义。但是由于本人学识以及能力的局限，很多更具操作性的问题，如怎样在政策变更时协调各方关系，以及如何避免“洪泽湖管理局”设立初期由于各主管部门“顿失”而带来的治理方式，人员观念以及工作安排协调等问题，仍有很大的研究空间，这些也是本研究接下来要做的工作。