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1937年7月11日，日本政府发表声明，强调卢沟桥事件关系到“维持华北治安”，“对帝国及满洲国极为重要”，决定向华北增兵。
声明出兵理由是“我侨民陷入危险”，但明确提出最终要在卢沟桥事变的框架外解决问题：“除本次事件，中国亦应为排日侮日行为谢罪，并提供相应保障，以避免类似行为再次发生”。
日本媒体解读认为，声明虽然没有直言“全面调整国交”，但其实际要求既包括“就地解决主义”“不扩大方针”，也包括“促使中国方面全面反省”“全面调整日中国交”等。
在当时，中日围绕伪满、华北等问题争执已久，同时，日本希望能通过“全面调整国交”，确认并进一步扩展侵华权益，却未能迫使国民政府在根本问题上做出让步。由于政治、外交手段难以取得突破。日军急于用武力解决问题，迫切希望以卢沟桥事变为动武契机。军部眼中的“全面调整日中国交”，意味着“打击中国，使其屈服，我方向来之要求就能实现”。
日本社会舆论也鼓吹，要将卢沟桥事变当成威逼国民政府全面让步的机会：“要充分把握此次机会，准备全面调整国交方案，尝试全面解决中日问题，实现期盼多年的两国‘明朗状态’。”
正因于此，在日本借助武力，实现中日“国交调整”的目标之前，国民政府就停战所进行的外交斡旋，注定是徒劳无功的。然而，除了在华北由二十九军进行谈判，国民政府仍然多次通过驻日大使馆，直接同日本政府就卢沟桥事件展开交涉，表明了努力防止扩大、力避事态恶化的立场。
7月，大使馆多次代表国民政府，向日本当局及媒体释放善意。7月9日，由于时任驻日大使许世英正在国内述职，因此由大使馆参事官杨云竹接受《朝日新闻》采访，杨云竹表示，相信能“坚持不扩大，平稳解决”。
在同日本外务省次官堀内谦介的交涉中，杨云竹强调，中国鉴于现实国力和国际形势，并无同日本对抗之意。
7月19日，大使许世英紧急返回东京，并在当晚召开记者会，向日本媒体强调国民政府的“不扩大方针”，即坚持“不扩大事态、中日双方停止军事行动、通过外交手段解决”，并向记者提示，解决问题的关键，在于日本当局需要“悬崖勒马”。
然而，在双方的交涉中，日本当局对撤军停战态度消极，着力于强调“调整中日国交”的必要性。7月20日、21日，许世英与日本外相广田弘毅连续会谈，提议中日两军同时撤回原驻地，结束冲突，但广田表示，作为撤军的前提，需要先讨论“作为纷争源头的华北现状”，拒绝立即撤军。
与之同时，日本当局开始稳步推进“调整国交”的准备。7月23日，陆军省、海军省、外务省三省相关部门负责人达成协议，决定借本次事变，利用军事、外交手段，推动“中日国交的调整”。
8月7日，陆相、海相、外相通过《中日国交全面调整案要纲》，详细计划了对国民政府的交涉条件，包括国民政府不再以“满洲国”为问题（即默许伪满洲国的存在）、在华北设立非武装地带、参加“防共协定”、彻底取缔抗日运动等要求。
日本的交涉条件全面涵盖了中国东北、华北国土主权等重要问题，国民政府不可能轻易接受。中共早在事变爆发后第二天，也就是7月8日即发表通电，主张与日本无妥协余地：“只有全民族实行抗战，才是我们的出路！并立刻准备应付新的大事变。全国上下立刻放弃任何与日寇和平苟安的希望与估计。”
而7月17日，蒋介石发表庐山讲话，提出卢沟桥事变的解决是中日达成妥协的前提：“所以卢沟桥事变的推演，是关系中国国家整个的问题，此事能否结束，就是最后关头的境界”；如果卢沟桥事变无法解决，便绝不会接受日本所提出的条件：“如果临到最后关头，便只有拼全民族的生命，以求国家生存；那时节再不容许我们中途妥协，须知中途妥协的条件，便是整个投降，整个灭亡的条件”；最重要的是“任何解决，不得侵害中国主权与领土之完整”。
蒋介石要求必须先解决卢沟桥事变，否则决不能“中途妥协”，这与日本要求优先“调整国交”恰恰相反，日本认为对此只有借武力进行施压。日本外务省认为，“蒋介石在声明中表示‘……须知中途妥协的条件，便是整个投降，整个灭亡的条件’”，“根据蒋介石的态度……要凭借武力逼迫蒋介石签订城下之盟，使其不得不全数答应我方条件”。
日本按照所计划的步骤，试图利用武力迫使国民政府求和。在这个过程中，“不扩大派”正如近卫文麿所言，“我们嘴上说着不扩大，实际上根本没有适当的手段去干预”。
7月13日，参谋本部同陆军省共同通过《华北事变处理方针》，提出若“中国无实行所达成协议的诚意”，或“中央军北上”，企图发起攻势，则“采取断然措施”。
7月14日，参谋本部作战部第二课提出“若条件许可，则投入充足兵力，在至短期间内平定战局”。
7月17日，第二课计划：“若不得已同中央军交战，则以覆灭抗日之中央政权为目的，进行全面战争，根本解决中国问题。”
负责制定日军作战计划的参谋本部作战部第二课，显然对与中国的“全面战争”是非常乐观的。在无法满足作战部部长石原莞尔提出的，为全面战争必须同时动员15个师团的情况下，第二课仍然认为即便未能“在至短期间内平定战局”，中日陷入全面战争，预计也仅仅将“持续三四个月”。即便万一如石原所料，日本陷入“预计将至少持续一年以上”的持久战时，日军也可以收缩战线减少支出，与中国长期对峙：“在河北省北部，必要时也在上海和苏州之间配置兵力，并利用海军监视海上交通，进行经济工作，等待中国屈服。”
在这种对持久战的乐观情绪影响下，日军逐步走向了一边与国民政府交涉，一边扩大占领地区，扶植傀儡政权的道路。
为与国民政府谈判停战条件，8月7日，实业家船津振一郎受首相近卫文麿和外相广田弘毅等人所托抵达上海，与国民政府外交部亚洲司司长高宗武等进行秘密会谈，即所谓“船津和平工作”。
近卫与广田等派遣船津，主要考虑到，“从内地增派的三个师团，大概在8月20日左右集结完毕，在此之前，必须想办法试着谈判”。“船津和平工作”高度保密，在日本中央知者甚少，“在陆海军中央，也只有极少数人知道”，广田要求日本驻华大使川越茂协助船津，并务必保密，“除贵官，勿使他人知晓”。
船津带去的方案主要包括：在河北省设立非武装地带，取消塘沽停战协定，取消冀察政府（也考虑取消冀东政府）等。
然而，日本中央内部对停战条件无法达成共识，尤其是“陆军内部对条件颇显难色”。
因此船津一边与国民政府方面交涉，一边不断接到东京发来的新的调整方案，从8月3日到8月7日，日本中央就“船津工作”的方案进行了激烈的讨论，对方案细节反复修正，先后提出了8个版本，始终难有广泛接受的定案。
到了8月7日，陆相、海相、外相通过《中日国交全面调整案要纲》，这个方案内容已经相当广泛，包括要求国民政府默认“满洲国”、签订日中防共协定、保证日本在内蒙古及绥远方面利益、全面取缔抗日运动、降低特定商品关税等。与此同时，日本方面也提出了取消冀东、冀察伪政权，考虑取消上海停战协定、塘沽停战协定、何梅协定、秦土协定等，废除冀东特殊贸易并允许中国方面稽查走私等交换条件。
然而，8月9日，“大山事件”在上海突发，“两国关系在上海出现了急转直下的恶化”，“船津工作”被迫终止。
8月13日，淞沪会战爆发，随着两军展开了“全面的攻击”行动，“局部的和平工作陷入绝望境地”。
“船津和平工作”就这样无果而终。
“船津和平工作”的失败，并不意味着日本放弃了媾和尝试，根据战争形势的变化，日本当局决定，将媾和工作推后到与中国的“决战”结束后进行。淞沪会战期间，参谋本部制订《指导战争要纲案》要求，日军“在华北和上海方面的决战告一段落之际”，再进行相应的媾和工作。
就逼迫中国签订城下之盟的时机，日军首脑认为在于取得华北、上海决战的胜利之际。淞沪会战爆发后，日军参谋次长多田骏
在同海军军令次长的沟通中表示，在上海方面给中国军队造成重大打击，华北方面也取得胜利时，是同中国媾和的最好时机，否则就会变成长期战争。
而就媾和的具体时间，在国民政府于8月20日与苏联缔结《中苏互不侵犯条约》后，参谋本部认为，苏联参战的可能性不断增加，尤其是“本年冬季最为危险”
，日本当局与国民政府的媾和，也尝试在这个时间点之前进行。
10月1日，日本内阁通过《处理中国事变要纲》，要求“积极利用军事成果，借助外交手段，从速终结事变，促使中国放弃抗日容共政策，接受日本提出的调整国交条件”，“对中国及第三国，视情况进行折冲及相关工作”。
10月22日，日本首相、陆相、海相、外相通过决议，准备利用第三国对中日战争进行调停，广田弘毅根据10月1日通过的《处理中国事变要纲》中的条件，开始接触各国驻日大使，商讨“中日和平条件”。
10月底，日军第十军秘密开向杭州湾，准备登陆从侧翼突袭中国军队，上海陷落几成定局。日本政府认为“在华北和上海方面的决战告一段落”的时机已到，准备通过第三国同国民政府媾和。
起初日本外相广田弘毅向德国驻日大使迪克西提交了对中国的7项要求，再由德国驻华大使陶德曼转交国民政府。7项要求包括：（一）内蒙古自治；（二）在华北建立一个沿“满洲国”国境线的非军事区；（三）扩大上海的非武装地带，由日本控制公共租界的巡捕队；（四）停止抗日政策；（五）共同反对共产主义；（六）降低对日关税；（七）尊重外国权益。
这份条件并未明确要求国民政府承认“满洲国”，比国民政府所预料的条件宽松，因而在国民政府内部一度引发了相当的讨论。尤其在南京陷落之后，针对这份条件，要求求和的声音给了蒋介石巨大的压力：“近日各方人士与重要同志皆以为军事失败，非速求和不可，几乎众口一词。”
最终蒋介石的答复包括：（一）中国接受这些条件作为谈判的基础；（二）不得侵犯华北领土、行政主权；（三）在和平谈判中，不得涉及中国与第三国之协约；（四）在和平谈判中，自始即由德国任中介人。
然而，日本当局认为，“战局扩大，国民对战果的期待也随之扩大”
，也就是说，日本提出的条件不是一成不变的，很容易随着军事进展而增加要求。11月24日，大本营
召开天皇列席的会议，参谋本部作战课汇报的作战计划宣布，考虑允许部队向南京继续追击。
12月1日，参谋本部下达攻占国民政府首都南京的命令。此时日本媒体宣扬，九成的中国军队已经败退
，意即中国武装力量已濒临崩溃。日军也认为战争形势一片大好，国民政府即便继续抗战，也将无力维持中央政府的地位。12月7日，大本营陆军部制定《事变对处要纲案》，并于15日审议通过。文件要求，若不能同国民政府达成协议，或“国民政府在实力上沦为一地方政府”，则在“攻占南京前后”，决心实行对华持久战。
由于相信国民政府力量削弱，无力保持对等的谈判对手的地位，日本已不惧谈判破裂。而日军截获的孔祥熙发往驻美大使的电报显示，国民政府意识到军事形势确实极为不利，国联又无切实的援华方法，“如此形势，已难起死回生”，考虑“是否应该接受日方条件”。
既然日军已取得极大优势，国民政府已准备被迫退让，日本当局准备在新形势下拟定新的交涉条件。12月7日至9日，围绕新的“和平条件”的拟定，四相会议
连续进行了3天的讨论。
12月21日，日本政府为“陶德曼调停”通过了新的媾和条件，增加了“中国正式承认满洲国”，“对日本进行赔偿”等内容，条件远较之前严苛。其内容包括：“（一）中国正式承认满洲国。（二）中国放弃排日和反满政策。（三）在华北和内蒙古设置非武装地带。（四）华北在中国的主权之下，为实现日、满、华三国的共存共荣应设置适当的机构，赋与广泛的权限，特别应实现日、满、华的经济合作。（五）在内蒙古应设立防共自治政府，其国际地位与现在的外蒙古相同。（六）中国切实采取防共政策，对日、满两国的防共政策予以协助。（七）在华中占领地区设置非武装地带；在上海市地区，日、华合作，负责维持治安和发展经济。（八）日、满、华在资源开发、关税、贸易、航空、通讯等方面，应签订必要的协定。（九）中国应对帝国赔款。”
在进行“陶德曼调停”的同时，日本内部有声音要求，放弃与国民政府的交涉，彻底消灭国民政府，扶植“新政权”来统一中国。
正在积极扶植华北伪政权的华北方面军主张：“南京政府作为中央政府，预计很难顺应我和平建议”
，而且即便达成停战撤兵的协议：“如果‘膺惩’只收到形式的效果，就宣告撤兵的话，无非是自欺欺人，只会让事变的巨大牺牲付诸东流，数年后，会面对更为排日的中国”，要实现“调整国交”的企图，凭与国民政府交涉是不现实的，必须从政治、经济、思想上整体地改造中国，这样一来，就必须建立新政权。
与这种论调相对应，在南京失陷后的12月14日，参谋次长多田骏在第二次大本营联席会议上报告，认为与国民政府谈判成功的可能性很低。
同时，日本内阁通过了对德国方面的回答案，表示如果中国接受日方的新条件，即展开停战交涉，如果中国不予接受，日本“将以一种新的立场对待事变”。
这种所谓“新的立场”，便是日本军政当局“在军事胜利带来的乐观情绪，以及‘新政权’成立的影响下，开始正式讨论否认国民政府之事”。
早在卢沟桥事变爆发之前，日军便积极地在华北各地扶植傀儡政权，日军武力侵占华北后，是否会在华北设立所谓的“华北新政权”，成了日本各界关注的焦点。1937年8月2日，朝日新闻报道，日军准备在华北扶植“新政权”：“军事行动告一段落后，最被重视的就是华北政权未来的动向了，我军对此极为关切”，“新的华北政权应该与南京政府全无关系，而为华北民众众望所归的各方人物组织。”
然而，日本外务省并不赞成日军扶植“新政权”的行为，尤其是“与南京政府全无关系”的“新政权”，主张必须要以国民政府为交涉对象。
外务省认为，“新政权”一事不可操之过急，一旦在华北建立地方政权，将会激化中国抗日运动，导致局势不可收拾，同时，意味着不可能再与南京政权进行交涉。外务省主张，在当下的情形下，仍需要以国民政府作为交涉对象，或者耐心等待其自行瓦解。
外务省提出的不可操之过急的要求，对于认为与苏联保持和平的机会窗口只有半年的日军而言并不实际。日军对侵华战事的乐观情绪和对国民政府的强硬立场，也使其在“陶德曼调停”之前，就存在要求在国民政府之外做二手准备的声音。日军陆军省军务课要求，如国民政府不接受条件，则扶植“新政权”成立；“若南京政府不加反省，将不以之为交涉对象，将之看作一地方共产政权，着力强化华北政权，使之成为中央政权”。
在“陶德曼调停”宣告失败之前，日本陆军省、参谋本部、侵华部队中，均出现了要求放弃对国民政府妥协，转向扶植“新政权”的要求。
日军陆军省军务课认为，中国可能长期抗日，需要以扶植傀儡政权来应对：“若中国进行长期抵抗，我方可以对华北进行统一的政务指导，培养未来作为新中国基础的政权。”
日本参谋本部第七课
认为，扶植傀儡政权有助于“蒋政权的瓦解”：“如果将华北政权当作中央政权，随着国民政府军事失败，等到中国内部防共容共对立之际，支援防共阵营，自然而然地形成防共亲日潮流，借此支援华北新政权，成为中央政权”，“新政权所起作用在于进行政治机构改革，安定占领地区人心，并在南京政府势力圈内引发对立内讧，有助于我军作战，因此认为尽快树立新政权，是必要的”。
华北方面军认为，就算“陶德曼调停”中国民政府对日达成妥协，但无论是迫使蒋介石答应日方条件，还是蒋介石倒台，都不能从根本上解决问题。这样一来，必须建立“新政权”。
在如何扶植“新政权”的问题上，华北方面军提出，事变解决分为3个阶段，第一个阶段，实际对应了外务省所言的媾和成功时，日本自然继续将国民政府当作中央政府，将日军扶植的“北方政权”当作一地方政府。第二个阶段实际对应了外务省促进“蒋政权瓦解”方案，要求在南京政府继续抗日时，吸收其中的“和平分子”加入“北方政权”，此时仍然将国民政府作为讲和的主体，但可以“大幅强化北方政权”。第三个阶段则是随着“北方政权”扩大势力范围，最终日本给予其承认。
华北方面军方案的前两个阶段，对以国民政府为对手留有余地的同时，准备扶植伪政权，而第三个阶段，则完全以扶植的伪政权为交涉对象。也就是说，华北方面军认为，同国民政府交涉与扶植伪政权可以同时进行，但最终可能还是需要以伪政权作为日本承认的“中国政府”。
如上文所言，日军急于在短时间内解决中国问题，以应对与苏联等第三国爆发战争的可能，但扶植伪政权，意味着要和国民政府进入持久战，这两者表面上似乎是矛盾的，但实际上，两者代表了日军对可能发生的与第三国的战争，采取两种不同的应对方法。与国民政府妥协，可以让日本得以从中国关内撤兵，减少战争消耗以应对苏联；扶植伪政权，则可以通过代理人控制占领地区，确保战争资源和战略缓冲区，在迫使国民政府崩溃的同时，为日本创造更有利的战略态势。可以说，两者的目的是统一的，仅在方法上存在分歧，这种分歧的集中爆发，是在1938年1月日本准备宣布“不以国民政府为对手”之际发生的。
日本为“陶德曼调停”失败的情况下，如何对待国民政府，做了相应准备。顾及美国《中立法》的影响，日本决定放弃对华宣战。1937年11月初，日本外务省、陆军省、海军省，各自分析了宣战得失问题，结果均认为不可宣战，原因主要考虑到：如果美国发动中立法，对中日同时实行禁运，固然会对国民政府的武器输入造成巨大打击，但对日本而言，除了军火，必不可缺的石油等资源贸易，也会受到巨大影响；此外，中国会以宣战为由，撤销中日间不平等条约，废除日本在华权益，激扬抗战热情；宣战同日本鼓吹的“中日提携”相矛盾等。
11月中旬，日本政府决定放弃对华宣战
，参谋本部方面也对宣战采取了消极态度。
而国民政府也认为，如果中日两国正式宣战，根据《中立法》规定，美国将同时禁止向中日双方运送物资，中国没有船队，且港口遭到封锁，势必无法得到援助，而日本仍可利用“现购自运”的规定，组织船队自行购买、运输美国物资，此种情势“有利于敌而有害于我”。
8月14日，国防最高会议举行第一次会议，决议对日抗战，不采取宣战绝交方式。
国民政府判断，对日宣战弊大于利，伦敦《侵略定义公约》第二条“凡首先向他国宣战，即为侵略行为”，
中国抗战在于反侵略自卫，对日本“实行天赋之自卫权以应之”，
日本不宣战，国民政府不宜主动单方面宣战。
中日双方均放弃宣战断交，日本要从法律上断绝和国民政府的关系，就剩下否认国民政府一途了。12月初，在军事胜利带来的乐观情绪，以及“新政权”成立的影响下，日本军政当局开始正式讨论否认国民政府之事。
12月7日，朝日新闻披露，日本政府准备否认国民政府，正在讨论发表声明的时期。
12月15日，大本营陆军部审议通过了陆军省部（注：陆军省、参谋本部）共同起案的《事变对处要纲案》，这份方案讨论了否认国民政府的情况。文件承认，否认国民政府，意味着放弃了对华短期媾和的希望，同中国进入持久战，而日军的对苏作战准备尚不充分，因此要在“战争全局方针”上，竭力“减少我国在中国的国力消耗，整顿强化对苏作战准备”；关于“对中国的方针”，则需要促进国民政府和“新政权”实力的此消彼长，“否认国民政府后，将华北临时政府当作新中国的中央政权加以扶植，并扶植各地亲日反共政权，压缩摧毁抗日共产政权”，“尽快回复中国统一状态，防止分裂导致中国的赤化，以及欧美的渗入”。为了实现此目标，需要在“对华北政权的方针”上，“强化所扶植政权的自立性”，“使华北政权奉行亲日满反共政策，并通过兼并临近地域，与中国同种政权合作，迅速增强其实力”。而“对国民政府的方针”，“要利用国民政府内亲共、反共，反日、亲日，赤色、白色两股势力的冲突，行使谋略使其崩溃”。
日本当局认识到，国民政府仍有相当实力，“新政权”不可能在一朝一夕间取而代之，因此要求对此做长期打算：“促使蒋政权崩溃，或成为一地方政权”，“扶植华北政权自然发展，但暂不将其当作中央政权，防止中国分裂”。
12月24日，日本政府通过《事变对处纲要（甲）》，文件对华北“新政权”要求“逐渐强化扩大之”，“将之当作新中国的中心势力”。但顾及“陶德曼调停”仍在继续，因此“如果同中央政府达成交涉，则此政权的处理依照和平条件调整”。文件计划，华北“新政权”作为“新中国的中心势力”，应“树立华北政权在华北和华中的威信，网罗全国人才，强化组织，制定能够号召全国之主义纲领”。而在上海方面，也“考虑建立同华北新政权有联系的新政权”。
文件还认为“随着日本军事行动的推进和占领地区的扩大，今后并不一定非要期待与南京政府的交涉，可以考虑其他的办法”，所谓“其他的方法”，即否认国民政府。
然而，要否认国民政府，日本在国际法上面临重重困难。1929年，日本正式承认国民政府之际，国民政府已基本统一中国，并得到多数国家承认。
如果否认国民政府，意味着要承认其他“中国政权”，但要在短期内扶植一个控制中国多数地区的“中央政权”，几乎是不可能的。就如何对国民政府进行“否认”的问题，日本当局内部出现了要求谨慎行事的意见。1937年12月，外务省条约局从国际法的角度提出，目前中国还没有“新政府”能取代国民政府，获取国际承认，根据国际法，日本很难否认国民政府代表中国的资格。由此日本应设法回避法律问题，实现“事实上的否认”。在具体的操作上，与一般情况下两国断交，从而召回使节相反，要先宣布“不以国民政府为对等对手”，并召回驻华大使，以此造成中日外交关系实质性断绝的“事实”。为体现这种特殊性，要在形式上采取一些特殊措施，如仅召回日本驻华大使，保留在华代理大使及使领馆馆员，对中国驻日使领馆，则尽量规劝其自发撤离。
日本政府计划对国民政府的处理方式，早在1937年12月14日，就被朝日新闻透露出来。据朝日新闻报道：“国民政府若不反省，则不得不将其在事实上加以否认，在这种情况下，一举否认国民政府，从国际法上是行不通的，只能先通过不以其为对手而打击之，若其还不反省，则将其从法律上否认，作为现实问题进行研讨，时机应该是华北政权作为正式政府得到日本承认之际。华北政权和国民政府的相关问题的解决，可能需要相当时间，帝国政府将慎重对待。当然，如果国民政府反省的话，则使其与临时政府共同前进。”
1938年1月1日，朝日新闻再次报道：“国民政府逐渐堕落为一个地方政权，帝国政府将在近期通过撤回驻华大使川越茂，取消对其承认，代理的谷正之公使将作为北京日本大使馆常驻首脑赴任，一等时机到来，临时政府将去掉临时二字，成为中华民国政府。”
相关报道究竟是媒体调查所得，还是日本政府有意泄露，真相已不可考，但在相关事项尚未正式决定之际，通过大众媒体广而告之，无疑会推波助澜，日本否认国民政府的进程愈发难以逆转。
“不以国民政府为对手”，其实只是为否认国民政府所玩的文字游戏，正如朝日新闻在日本政府发表“不以国民政府为对手”声明后所表示的，这是一个“轻形式而重实效”的办法。
但回避否认国民政府所面临的障碍，并无助于改变问题的本质，否认国民政府后，日本将失去“解决事变”的对象，不可避免地陷入侵华持久战。
1月16日，日本首相近卫文麿宣布，“不以国民政府为对手”，即所谓“第一次近卫声明”，吸取了条约局的建议，并未直接声明否认国民政府。根据外务省对声明的解释，中日处于实际发生了大规模战争，却拒绝在国际法上承认的“特殊事态”；之所以宣布“不以国民政府为对手”，系“从事实之行为、事实之关系着眼，避免明确法律关系，以采取对我方有利的解释”的一种行为。因此，在具体的措施上，通过召回驻华大使川越茂，来“表明帝国政府对‘不以国民政府为对手’的决心”，但参事官以下各馆员及各领馆，则继续留华维持。相对应的，“避免在法律上明确对中国使领馆的态度”，劝告中国大使及使领馆馆员撤退，但不可强行驱逐。
国民政府外交部对日本的所谓“不以国民政府为对手”，而非直接否认颇为诧异，认为“日方举动本属国际创例”，“尚未正式与我绝交，亦未正式否认我政府”。
蒋介石则认为，“此项声明早在意料之中，彼倭宣布不以国民政府为交涉对手，而未明言否认二字，此乃无法之法，但有一笑而已，惟彼所谓期待新兴政府之成立，则意在扶植傀儡政权，以破坏我领土主权之完整，我当以严正立场昭告于世界也”。
正如蒋介石所言，“第一次近卫声明”中值得注意的是，日本将加强扶植傀儡政权，而这个过程与日军的侵华持久战密切相关。日本“否认”国民政府后，傀儡政权将协助日本控制占领区，中日实力此消彼长，让日本得以从中国抽出力量，即使在华进行持久战，对日本的国力消耗也是有限的，也就是说，一个保有足够实力的傀儡政权，将成为日军对华持久战的基础。
总而言之，日本宣布“不以国民政府为对手”，是一种既非宣战，又非否认的模糊姿态，日本既借此确定了扶植伪政权取代国民政府的方针，同时在关于两国外交关系的法律问题上，放弃与国民政府断交，对继续诱降国民政府留有余地。
虽然日本政府摆出了“不以国民政府为对手”的强硬姿态，但由于一系列的不确定因素，日本政府对下一步的政策走向缺乏稳固共识。正如参谋本部所判断的，决定“不以国民政府为对手”，“政府虽然表现得很强硬，却对怎么处理事变抱有疑问”。
诸多相关的不确定因素包括傀儡政权的孱弱、国民政府的继续抵抗以及严峻的国际、国内形势等：
一、孱弱的傀儡政权，无法承担日本的战略要求。参谋本部之所以反对“不以国民政府为对手”，是从军事角度出发，担忧日本对持久战的承受能力。
近卫则相信：“国民政府即将沦落为一地方政府，日本陷入持久战的危险不大，可以利用扶植新政权来收拾时局。”
但实际上，孱弱的傀儡政权，始终无法实现对日军占领区的完全控制。如华中伪政权首脑梁鸿志承认：“各省除了铁路线，均有土匪，政府命令当然不出都市，即离城三五里外即有土匪，友军亦无办法”；王克敏则表示：“友军无力代为剿匪，虽再续增一百万人，亦不足用”，因此，要“恢复治安”，“根本办法是在停止战事”。
如果日军不能促使国民政府停战投降，在占领区面临难以承受的巨大消耗，不得不“每年都要付出十倍于建设满洲的努力”。
二、中国人民的抵抗使日军的战争计划无法顺利实现。日军意识到，单凭武力进攻，很难完成侵华战争，即便日军“摧毁蒋政权最后的统一中枢武汉”，战争也并不会轻易结束，日军将不得不“极力限制战线之扩张，采取紧缩持久态势”。
三、日本国内经济面临危机，制约了日军的战争计划。随着侵华战争规模的扩大和时间的延长，日本国民经济逐步被引向战争轨道。除大幅扩大战争预算外，1938年4月1日，日本正式公布《国家总动员法》，赋予了日本当局“为达成国防目的，使国家全力得以有效发挥，可对人力物资资源进行统制调配”的权力。
日本国内人力、物质资源遭到全方位统制，优先满足战争需求，严重冲击了日本国内的经济秩序。
日军担忧的是，攻下武汉、广州后，如果不能及时结束侵华战争，国内经济将濒于破产：“到明年（1939年），国内的储备金将消耗殆尽，产业和贸易萎缩、国内经济疲敝”，经济、社会问题将大量涌现。
四、日本面临的国际形势，不利于日本长期进行侵华战争。对于日军而言，应付来自北方苏联的压力势在燃眉。参谋总长闲院宫载仁亲王曾通过参谋次长，训示新上任的关东军司令官植田谦吉：“鉴于苏联的作战准备等形势，关东军需要刻不容缓地完成作战准备。”
但要对苏作战，日军需要准备60个正规师团，30个次等师团，250个飞行中队。
否则，正如石原莞尔所言，“同时对苏对华作战是不可能的”。
近卫文麿在决定“不以国民政府为对手”之际，认为“只要有决心，未必不能应对同时与中国和苏联的战争”。
但这一判断，并未自陆军处得到足够支撑。1938年2月16日的御前会议上，军部围绕着是否应该继续并扩大在华作战展开讨论，参谋本部表示，考虑到对苏关系，国力和军力必须留有余裕，将不得不限制在华作战范围。
而陆军省提交给外务省的《陆军关于时局外交的希望》要求：“要积极进行各种工作，力避苏联参加本次事变。”
参谋本部制定的《昭和13年度帝国陆军作战计划（案）》则要求：“一旦苏联（注：原文为俄国）参战，则迅速将主要作战方向，由中国转向远东苏军。”
可见日本难以同时进行对中、苏两国的战争。
综上所述，日本如果完全断绝与国民政府的接触，放弃诱降国民政府，势必不得不面临难以应对的复杂局势。正如“中国通”小川爱次郎在呈递给外相的呼吁书中所言：“如果根据国际局势和国内局势，对中日进行客观比较的话，不得不说前途困难的是日本。”
“不以国民政府为对手”声明，并未阻断日军与国民政府的谋和活动，日本仍然以“政略”“谋略”工作的方式，与国民政府进行着接触。近卫文麿回忆，声明发表后，“世间多以为，‘不以国民政府为对手’声明意味着要断绝与国民政府的交涉，但实际上，为了中日全面和平，还是采取了各种手段”。
1938年1月中旬，近卫发表“不以国民政府为对手”声明的同时，陆军省次官梅津美治郎亲赴华北，同华北方面军司令官寺内寿一等人进行会晤。梅津表示，虽然发表了“不以国民政府为对手”声明，但仍然不排除会进行“对蒋交涉”。在梅津做出“蒋介石必须下野，保持‘华北政权’地位不变”等承诺后，寺内、土肥原贤二、板垣征四郎等强硬派，对此事达成了谅解。
可以看出，日本此时所谓“对蒋交涉”，既要求蒋介石下野，又不保证国民政府“中央政府”的地位，其定位显然不是平等媾和，但毕竟仍对“交涉”留有余地。
日本发表“不以国民政府为对手”声明后，意味着日本的“事变处理”进入了新的阶段。
从此，日本的公开交涉对象就是扶植的“新政权”了，“新政权”在日本的侵华战略和政略中，都开始占有相当地位。
从战略上来说，日本与国民政府断绝关系，决心与中国“新政权”往来，意味着放弃了短期内和国民政府媾和的可能性，而准备据守占领区，与国民政府展开长期交战。日军准备在1939年下半年之前，采取“消极持久战”战略，修整部队，扩充战力，暂停大范围地扩大战区。
这势必要求有一个拥有足够实力的“新政权”，作为日本在华的代理人，从速控制占领区，促进日本消化已有战果，减少后续投入。
从日本的“政略”上来说，日本需要有一个自己承认的“中国中央政府”，来从法律上确认侵华权益，并收买人心，离间抗日力量，在沦陷区建立统治秩序并扩大之。日军扶植了华北、华中两个伪政权，企图以此取代国民政府，进而“收拾事变”。对于中国“新旧政权的交替”，日本媒体宣扬乐观情绪，
认为“虽然维新政府刚刚成立，相关工作可能还未就绪，但随着徐州方面的战事告一段落，很可能两政府的合并会提前进行”。
在年内将成立统一的“中央政府”：“在选出大总统的同时，正式成立中央政府，引导完成国家统一。”
然而，此时日本战略和政略存在的矛盾和隐患，决定了日本在此后所面临的问题。集中梳理了这些矛盾和隐患的，有一份外务省的报告书，作者是负责对华事务的东亚局长石射猪太郎。报告书得到了时任外相的宇垣一成的赞同，宇垣认为，这份报告的观点和自己基本一致。
这份报告书梳理了发表第一次近卫声明以来，日本对华政策的得失，对日本当局的多项重要政策进行了分析和批评。虽然石射本人在不久后离开对华决策圈，但石射的这份报告，不仅较为全面，而且其观点较为务实，根据后续历史的发展，证明了报告书中的很多看法和建议，对日本未来的对华政策有着较为切实的预判，其中反映的问题，也在后来对汪伪政权问题的处理上表现得非常明显。
由于原文较长，本文拟整理此报告部分主要观点如下：
对国民政府的问题：
“所谓‘不以国民政府为对手’，首相近卫文麿和外相广田弘毅解释，是比‘否认’更为严厉的措施，这给舆论造成了一种绝对化的印象。既然如此，就只能如御前会议决议所言‘帝国准备彻底消灭国民政府，或迫使其为临时政府所吸收’，并准备利用‘政战两略’达成目的，但就算扩大作战范围，甚至攻占国民政府的重要据点汉口，据说国民政府也做好了向云贵方面撤退，继续抵抗的准备，日军能否达成目的是有疑问的。”
对“新政权”的问题：
“在一开始就很清楚，不管实行怎么样的政略手段，都无法让国民政府彻底崩溃，但还是进行了一系列的工作。我方相继成立临时政府和维新政府，确实让国民政府感到了不愉快，尤其是华中政府没有隶属于华北政府，而是准备拥护唐绍仪那样的中国元老，成立一大新政府，进而威胁国民政府。但无论是临时政府还是维新政府，中国人对之热情都不高，根本无法威胁国民政府，相反却在我方内部造成了隔阂，现在两政府无法深入中国社会，就算合并了，也并不会发挥威胁的力量。”
对国民政府内部的分化问题：
“汪精卫、何应钦、张群、孔祥熙等所谓知日派，曾多次被我方传说有和平之意。如果能拉拢其加入，则可以给国民政府造成巨大打击，在战前同蒋介石视若仇雠的广西派李宗仁、白崇禧等人，如果能揭竿而起，也会对抗日统一战线造成巨大打击。然而，一旦要来真的，现役将领们不是顾及大义名分，就是和蒋介石关系密切，还有碍于自己向来的抗日主张（如汪精卫一旦来投，就会和自己政治生命源泉的国民党相脱离），何应钦、张群就背叛了蒋介石多年来对自己的信任，李、白会背叛自己多年来的政治主张。而且对于他们来说，满洲国的现状，以及临时、维新政府受日本控制的前车之鉴，让他们难以信任日本，除非向他们保证，日本不会把你们当作傀儡，并在应该遵守之处遵守约定，否则不管做多少工作，也不会有任何效果。”
对中国抗日形势的认识：
“不得不承认，在战争初期，我方以为给予中国决定性打击，就可以结束战局，结果在未曾有的大战之后，还是陷入了持久战，现在国民中的有识之士也看到，就算打下武汉，蒋介石也不会投降。我国对中国的抗战力量误算了，尤其是其国内形势、民族自觉、国力提升等。蒋介石的庐山声明中已经提及了在最后关头，要不计战败、牺牲，但我国对此未予以足够重视，结果导致了现在的局面。”
对未来的建议：
“如果还执拗于不以国民政府为对手，那么我军就必须深入云贵等地，这对我国财政而言决难接受，因此必须从速解决事变。可能的解决方法包括4种：
第一种，消极论，即减少兵力，缩小占领地区。如果实行此法，会让国民政府以收复失地的名义聚拢民心，我方占领区内治安愈发难以保障，国民政府将借机加强其擅长的游击战，并增强军备，最终我军将不得不与之再次进行大规模战役。我军为了保护交通线，必须付出巨大代价，对解决事变毫无用处，此为下策，不在万不得已之际，不可使用。
第二种，建立中央政权。利用唐绍仪、吴佩孚的威望，整合各政权，建立中央政权，企图使占领地内外中国民众及将领闻风归附，然而实际上，唐、吴不过是旧时代的遗骸而已，并没有号召力。吴的遗产是四川的将领，但其人心不齐，而且被国民政府严密监视，不可能呼应吴。靠唐、吴树立的中央政府，其孱弱和临时、维新政府将相差不大，这也是迫不得已实行的下策。
第三种，三政权大合流。临时、维新、国民政府大合流，临时、维新政府是以打倒国民党为号召的，而国民政府则将对方视为伪政府，三个政府合流从本质上是矛盾的。而且与国民政府交涉要蒋下野是不现实的，相关工作最终只是暴露了我方底牌。
第四种，以国民政府为对手。如果蒋介石倒台，中国可能陷入无政府状态，共产党可能乘虚得势。共产党背后是苏联，这种情况下我国为收拾事变，可能会付出巨大牺牲，因此最好在攻下武汉前，从大局着眼，与蒋介石交涉。拿出政治的勇气，进行政策大转向，宣布废除‘不以国民政府为对手’声明，并更改1月时的过于严厉的条件，准备相对宽松的和平条件。”
石射在报告中认为，最好的方案，还是转变既定方针，再次与国民政府尝试媾和，随战局变化，这一观点也成为日本高层的选择。
1938年5月，日军攻陷徐州，却未能实现聚歼中国军队主力的目标。日军取得军事进展的同时，战争时间不断拉长，战线扩张，消耗增加，其战略的稳定性随之降低。
根据日本陆军的作战计划，如果与第三国爆发战争，将不得不从中国战场抽身，届时不要说是“解决事变”，甚至已有的占领区也将不得不放弃：“在苏联参战之际，将对华作战的主要目标，转变为确保华北要地，以掩护对苏作战的侧翼。放弃华中，将华中兵力用往‘满洲国’。”
而日本海军虽然修订了当年的作战计划，做好与英、美、苏等第三国的作战准备，但对于长期坚持“以一国为对手”的日本海军而言，这是陆军压力下的无奈之举
，并不代表其具备了相应的实力。
日军为应对苏联，不惜放弃华中，说明其军力捉襟见肘，而日军如果向武汉、广州进一步发起进攻，将军事张力发挥到极限，一旦日苏开战，日军整体战局就有崩溃的风险。可以说，这是一场关系日军战略全局的军事冒险。
因此，在进攻武汉、广州之前，日本在加强作战准备的同时，急于从中国战场脱身。如时任文部大臣的木户幸一
所言：“徐州会战后，一方面有必要显示出继续进攻汉口的态势，一方面要考虑终结事变的方法。”
日军计划“解决事变”主要靠“以汉口作战为中心的第一波解决，和通过广东作战的第二波解决”，其方法则为“政治军事手段相配合”。
在日本高层，酝酿着又一次的政策转向，即再次接触国民政府。发表“不以国民政府为对手”声明的近卫，此时准备与国民政府谋和。5月18日，政友会元老小川平吉会晤近卫，明确向近卫表示，既定方针需要更改，必须要以蒋介石为交涉对手。近卫回答说，发表“不以国民政府为对手”声明，是因为蒋介石没有表现出媾和诚意，如果蒋介石表现出了和平诚意，事情当然可以有所变更。
为了促成政策的转变，近卫首先进行了人事上的变动。近卫开始“起用陆军内部的原‘不扩大’派势力，准备修正一·一六声明（即‘不以国民政府为对手’声明）”。5月末，为排除媾和的障碍，宫中重臣势力协助近卫，对内阁中的两个关键职位——陆相、外相进行了人事调整。“不以国民政府为对手”声明的主要推动者——陆相杉山元、外相广田弘毅等被迫辞职，并分别由板垣征四郎、宇垣一成接替。
日本政局发生巨大变化，其对华方针随之进行了调整，日本政府的立场开始出现软化迹象，并企图借此促使国民政府求和。据木户幸一战后供认，近卫及重臣集团选择板垣做陆相，是因为板垣精通中国事务，并在中国人之中有一定影响，希望借板垣“终结事变”。而选择宇垣做外相，是为了同蒋介石相接触。
两个关键职位的人事变动，迅速对日本对华政策产生影响。在板垣替代杉山任陆相后，日本陆军的对华强硬政策得到部分缓和。
而宇垣则在近期身居中枢之外，对国民政府态度强硬的言论相对发表较少，这成了宇垣同国民政府媾和的突出优势。
在这个时候，“政府不以国民政府为对手的声明，对于终结战争来说，是极大的障碍”。
修正“不以国民政府为对手”声明，成了改组后的近卫内阁首先面临的问题。近卫甚至表示：“我和广田（弘毅）都在打倒蒋介石政权的问题上，话说得太彻底了，因此在转换外交方针之际，我考虑辞职，让宇垣（一成）接任”，“让宇垣不要公开发表关于‘不以蒋政权为对手’的言论”。
1938年6月24日，包括新阁员宇垣、板垣的五相会议通过了《今后之中国事变指导方针》，与国民政府媾和做好准备。文件要求，集中国力于“直接解决中国事变”，“在本年内达成战争目的”，强调要在利用军事手段的同时，“借助对国内外的各种措施”，甚至“对第三国友好的中介，也根据其具体条件，可酌情应诺”。
在如何实现同国民政府交涉的问题上，日军考虑将改组后的国民政府，当作日本声明中所言的“新兴政权”对待：“国民政府在进行若干改组，及合并‘新政权’后，即将之视作新兴政权来对待。”
日本在这一时期，开始密集释放“和平信号”，通过多个路径向国民政府透露谈判的意愿。在宇垣一成就任外相之际，中国驻日代理大使杨云竹赴外务省，将国民政府外交部部长张群的贺电转交给石射猪太郎，
再转呈宇垣一成，以此为契机，宇垣一成开始进行针对国民政府的“和平工作”。
在上海，总领事日高信六郎向居间的驻华意大利参事官阿莱克·桑德里尼表示，愿意与国民政府谈判，对于国民政府与“新政权”的妥协问题，交由中国人自己协商解决。
在香港，驻香港总领事中村丰一同孔祥熙代表乔辅三会谈。
同时，新闻记者神尾茂同张季鸾等各路“线人”展开联系，进行密集的疏通工作。
日本政府态度的缓和，吸引了蒋介石注意，蒋在6月9日表示：“倭外务省发言人称其一月十六日所发表不以国民政府为对手之意义，不过不与往来，并非不承认蒋政权之意，此乃欲自圆其说，以为转圜之余地乎。”
而在汪精卫出走河内之际，蒋介石曾感慨：“六月以来，宇垣出长外交，本欲与我合理谋和。”
由“合理谋和”可见，蒋介石对日本当局这一时期的谋和活动，并非完全否定，而抱有一定兴趣。
然而，对于日本政府而言，要同国民政府重新展开媾和，“不以国民政府为对手”声明始终难以绕过，而要直接“对蒋交涉”，更面临着巨大的内部压力，不会轻易公开。因此在公开场合，日本政府仍沿袭对国民政府的原有立场。
1938年7月7日，近卫召开卢沟桥事变一周年记者会，在答记者问中，再次确认了“声明不仅不以蒋为对手，而且不以国民政府为对手”的政府立场。但与此同时，近卫表示：“国民政府只有改组组织、改变政策才能和日本对话”，“蒋下台后，新的政治家为中心的国民政府，进行彻底改造，与维新、临时政府合流，日本可与之进行对话”。
表面上，近卫的立场仍然秉持了“不以国民政府为对手”的态度。然而，近卫通过设定“新的政治家为中心的国民政府，进行彻底改造”的前提，暗示了日本对国民政府“可与之进行对话”的可能性。
7月8日，日本内阁召开五相会议，通过了《中国中央政府屈服之际的对策》文件，要求在“不动摇不以国民政府为对手的既定方针”的前提下，如果“国民政府表现出诚意”，灵活应对，只要“国民政府与新政府合并，并改组政府、改换名称、实行亲日防共政策、蒋介石下野”，就接受与国民政府的媾和。
为了保证媾和工作能够顺利进行，参谋本部第二课提出方案，要求天皇在内的权威支持，以及暴力作为后盾，届时“内奏后，由最高当局实行，或奏请颁下圣旨，还要为抓捕反动分子（注：反对媾和者）做好准备”。
日本政府虽然决定媾和，但仍然坚守两个条件：“国民政府与新政府合并”和“蒋介石下野”。
就“国民政府与新政府合并”一事，由于伪政权是日本为达成自身战略目的而成立的，日本自然可以根据战略需求的变化，对伪政权的问题“灵活处理”。虽然在形式上采取“国民政府与新政府合并”，但日本并未表现出为缺乏自立能力的伪政权争取实质上的主导权的强烈意愿。而达成“蒋介石下野”后，日本属意的继任人选之一，是时任国民党副总裁的汪精卫。日本政府曾由驻上海总领事日高信六郎，通过联系渠道向汪精卫等人表示，未来关于华北、华中等“新政权”问题，可以交由汪精卫、王克敏等中国人自己协商解决。
参谋本部第二课（作战课）也认为，可以让国民政府合并“新政权”，而对国民政府“以武士道的精神，既往不咎”。
对于日本当局而言，在避免彻底颠覆“不以国民政府为对手”声明前提下，可以逐渐将“不以国民政府为对手”方针，转变为“不以蒋介石为对手”。陆相板垣征四郎、外相宇垣一成也就此事，逐渐有意识地进行概念的置换。
1938年7月，板垣征四郎向媒体公开表示，日本的方针是“不以蒋介石为对手”。
8月，板垣又声称，虽然“一月十六日的声明绝无丝毫改变”，但“如果蒋政权反省，加入新政权麾下，努力建设防共亲日的新中国，我方则将之当作中国政权内部之事，对此不加干涉”。
就板垣宣布“不以蒋介石为对手”一事，小川平吉询问近卫文麿意见时，近卫表示：“一月的宣言表明不以国民政府为对手，从道理上来说，也可以当作不以蒋介石为对手。”
在同一时期，外相宇垣一成在会见外国记者时，表示如果中国没有根本的变化，则不考虑与之和平。而日本驻香港总领事中村丰一向孔祥熙代表乔辅三解释，宇垣说的这个根本的变化，是指蒋介石必须下野。
对日本方面急于媾和的人而言，要求蒋介石下台，并非一定要结束蒋的政治生命，而仅为一个不得不履行的仪式。在香港从事“和平工作”的神尾茂曾就相关问题询问过日军参谋次长多田骏，多田表示，蒋介石即使“下野”，也仅仅是形式上的：“蒋介石是事变的责任人，所以必须要下一次野，但在不久的将来，如果重新回归，我觉得也没有什么问题。”
就蒋介石下野的具体步骤，参谋本部第二课提出：“要秘密在国内培养关于蒋介石下野的广义的观念”，“同时向蒋介石提示解决事变的条件，和蒋自身‘转位’事宜”；所谓蒋介石的“转位”“蒋介石下野的广义的观念”，指的是“让蒋介石为将来的下野达成口约或密约，在未来暂时隐退或外游”。
也就是说，蒋介石的下野，可以是“暂时”的。
然而，在日本内部无法达成稳固共识，中日双方又缺乏互信的情况下，日本当局坚持要蒋介石下野，又积极向蒋介石发出求和信号，让无意下野的蒋介石感到既不满，又莫名其妙。
7月3日，听闻板垣征四郎“不以蒋介石为对手”的说法后，蒋在日记中写道：“敌陆相板垣向外国记者发表倒蒋之声明，是妄想逼余下野，而无攻汉之决心也，然余决不屈服。”
7月8日，蒋又评论道：“倭寇一面重申其一月十六日声明有效，非逼我蒋某下野不可，而一面又多方派人来探条件，通消息求和，如此卑劣行为，几无国格可言矣。”
蒋介石坚决不下野，“不以蒋介石为对手”的媾和无法实现，日本内部随之出现要求让步，不惜“以蒋介石为对手”，从速完成战争的声音。
从事劝降国民政府工作的日军中将坂西利八郎，向东京报告自原北平市长袁良处得到的情报，认为蒋介石独裁权在手，同时极有人望，汪精卫、孔祥熙等“要人”，不过对蒋俯首听命，难以迫蒋下台；而蒋本人认为，抗战已付出莫大牺牲，不能中途而废，不会轻易让步，因此日本要同国民政府媾和，必须削除蒋介石下野的条件。坂西和袁良会谈中值得注意的内容是，坂西表示自己过去与蒋介石会面时，蒋声言“万一日苏间爆发战争，我会为严守中立而竭尽全力，因为如果中国与苏联合作，成为对日战争的打手，那么如果日本胜利的话，中国会为苏联陪葬，如果苏联胜利的话，中国避免不了全国赤化的结局，因此只能是严守中立”，坂西当时把蒋介石的发言反馈给了日本高层，但西安事变后，蒋介石失去自由，“从此中日两国之事不堪痛心”。袁良则表示，蒋介石在对各省主席、民政厅长、特别市长的行政会议上，训示“如果中日开战，中国将极为疲敝，一无所得，因此要绝对排斥之，有人希望日苏开战，但一旦日苏间真的爆发战争，那么日苏就会以中国作为主战场，同时中国可能会赤化，因此要极力阻止之，各级行政长官应依此善加处理”。袁良还讲了一个故事，在一场蒋介石主持的宴会上，何应钦、程潜、熊式辉、魏道明等在场，席上军事委员会某职员提议，有人发明了木炭驱动的汽车，可以用于军事，要求军事委员会补助进一步的研究。以军事常识即可知道，战争重于速度，一分一秒皆很重要，而如果用木炭驱动汽车，可以说是落后于时代的。但一旦蒋介石首肯同意给以补助，何应钦等人唯唯诺诺，一言不发，从此也可窥得蒋介石独裁到什么地步。因此日本提出的媾和条件，张群等人是删除了要求蒋介石下野一条才敢呈递给蒋，汪精卫、孔祥熙、张群都是不敢正面提出蒋下野要求的，就算偶然利用政治、财政的专业知识启发蒋介石的吴鼎昌，通常也只能闭眼盲从于蒋。蒋的独裁不但至于军政财界，就算是普通民众，甚至小学生，听到蒋委员长的名号，都会马上起立表示尊敬。
坂西呈递的与袁良的上述对话，其用意非常明显，即对上喊话，主张必须改变日本不以国民政府为对手，要求蒋介石下野的政策，重新与蒋介石媾和。
其他进行“和平工作”的线路，也提出了同样的意见。主持在香港的“和平工作”的小川平吉，得知外相宇垣一成声称“不以蒋介石为对手”后，当面告诉宇垣：“和平工作要不以蒋介石为对手，这是不可能的。”
经过多日考虑，宇垣向小川“明确表示，不会被不以蒋介石为对手之类的声明所束缚”。
军部也存在着类似的意见。文相木户幸一告诉近卫：“参谋本部相关部门要求，在必要的情况下，不惜与蒋介石交涉，从而尽早结束事变。”
参谋本部作战课认为，“‘不以国民政府为对手’以及‘蒋介石下野’，只是为了方便而采取的对策，并非问题本质，要把握战争的真正目的，不可拘泥于形式，要方便从事”。
然而，对于同蒋介石交涉，首相近卫的地位非常尴尬。近卫作为发动侵华战争的首相，又是“不以国民政府为对手”声明的发表者，要全面更改方针，转而以蒋介石为谈判对手，无疑是对其之前政策的否定。于是近卫私下向木户表示：“自己组阁后遇到了中国事变，虽然一直苦心经营，但攻陷南京后的形势分析、一月十六号声明的结果、成立新政府的效果等方面，事态的发展多与愿望相左。若事态继续发展，要以蒋介石为对手，那自己就要负上责任，引咎辞职。”木户劝慰近卫，自己不会赞成宇垣一成的媾和设想：“如果此际以蒋介石为对手，首相辞职，根据宇垣外相的新方针处理新政局，说到底是对我方不利的，结果恐怕会导致国内混乱，从这个结果来看，很可能让人认为我国失败了。”
“以蒋介石为对手”，日本社会能否接受，也是一个问题。正如木户“恐怕会导致国内混乱”的担忧，日本当局向社会宣扬的基本认识，是要消灭国民政府，扶植伪政权，重新“以蒋介石为对手”进行交涉，将遇到巨大阻力。
就在日本对蒋介石的方针迟疑不决的同时，汪精卫积极与日本当局展开联系。对日本而言，这无疑意味着在国民政府内部，出现了一个新的选择。蒋介石对此感慨：“汪对敌始终联系谋和，使敌对我政府之真意观察差误，六月以来，宇垣出长外交，本欲与我合理谋和，因汪向之乞怜，使其倭阀态度转强，以致粤汉失陷，汪之所为，害己害敌，害国害党，其罪昭著。”
从事后的事态发展来看，蒋的愤怒亦不无道理，日本内部要求改变政策，与蒋和谈、放弃要求蒋下台的声音，逐渐因为汪精卫的投敌，而被日本内部对蒋强硬派要求利用汪“改组国民政府”的呼声所取代。