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明治维新后，日本军国渐盛，扩张渐速，其对外侵略统治概而言之，包括几种较为典型的模式：
琉球模式。日本依据本土之行政法律体系，在琉球推行郡县制度。1872年，明治政府不顾琉球王维持现状之请，宣布设置琉球藩。1879年，明治政府进而派兵占领琉球，宣布“废除琉球藩，设置冲绳县”
，携琉球王尚泰入东京，遣官吏赴琉球，吞并琉球为日本领土。日本在琉球废藩设县，与日本本土制度相对应，其法律行政，亦多仿效日本本土制度，推行“内地之政令”，日本决策层特意叮嘱冲绳行政负责人：“就冲绳县之县治，内地之政令尚未普遍推行者，应酌量其缓急，渐以推行，其旧制无害于事者，且保存之以适民情，其他百般施政，应于革旧迎新之际，加以特别之处分”
，虽然“旧习已久，普遍之制度甚难从速改正，万事浑迷”，但要“根据一般法律规则之主旨，逐渐使之通行，进行置县之实践”。
日本统治琉球的基本政策，着眼于“置县”，将之当作与日本本土其他地区相类的一个行政区划。
台湾、朝鲜模式。日本在台湾、朝鲜设置总督，集中统揽军政大权。1895年，日本侵占台湾后设立总督府。根据日本政府的赋权，台湾总督掌握行政权、司法权、陆海军指挥权，乃至特别立法权。台湾总督“管辖台湾岛及澎湖列岛”，“在委任范围内，统帅陆海军，接受拓殖务大臣监督，统理各项政务”，还“执掌其管辖区域内防务事宜”，并在有限制的前提下，拥有发布法令之权。
后来，台湾军队的指挥权被移交给台湾军司令官，台湾得以出现文官总督，但权限仍然极大。
日本占领朝鲜后，同样设立朝鲜总督，统揽朝鲜各项权力。朝鲜总督府官制规定，“朝鲜总督由陆海军大将充任”，其实际人选除海军大将斋藤实外，均为陆军大将。朝鲜总督受权在朝鲜行使军事权、立法权、行政权，并通过总督府令，享有部分司法权。朝鲜总督的权力排位高于台湾总督，直属于天皇：“朝鲜总督直属于天皇，统帅陆海军，执掌朝鲜防务相应事宜，统辖各种政务，经过内阁总理大臣上奏天皇，并获得天皇裁可。”
于法律制度上，朝鲜虽通行大日本帝国宪法，但朝鲜总督命令具有相当效力：“朝鲜之法律事项，以朝鲜总督之命令规定之”，只是“应经内阁总理大臣加以敕裁”。
在特定情况下，朝鲜总督甚至拥有向部分周边地区侵略用兵的授权：“朝鲜总督于必要之际，可将朝鲜驻在之军人军属，派遣向满洲、北清、俄罗斯领沿海州。”
除了台湾、朝鲜，日本在辽东半岛设置关东总督府，亦由总督总揽占领地各项权力。关东总督府直属于天皇，后改为关东都督府，接受外相、陆相、参谋总长、陆军教育总监等职的共同监督。
与上述直接统治模式不同，日本侵占中国东北后，实行了间接统治的殖民模式。在九一八事变爆发后不久，关东军司令官即“持有拥立宣统帝之倾向”，“军部方面亦有同样观点”。
随着日军占领中国东北全境，日本内阁决定以成立“新国家”的方式，来推动日本侵略利益的扩张：“使满蒙自中国本部政权分离独立，成为一政权统治之区域，根据现状，尽可能使其逐渐具有一国家之实质”，“恢复扩充我满蒙权益，以新国家为对手实行之”。
对于采取这种统治方式的理由，军部内部通报解释为“帝国政府标榜不干涉支那内政，如今对建设满蒙的满洲国，仍然要在表面上坚持这一方针”，“将满蒙与支那本土分离，是为了排斥无道的旧军阀”，因此，在中国东北“建立新国家”。但实际上，日本成立伪满洲国，目的在于让“帝国与满洲国，将迈出共存共荣的第一步”，让伪满洲国“迈向与帝国合作的共存共荣理想”。
而所谓“共存共荣”的理想，实际上就是日本对伪满洲国全面控制。在伪满洲国建立后，“对满洲国之指导，处于关东军司令官兼帝国驻满大使统辖之下，主要通过日本人管理实行之，日本人官吏作为满洲国运营之中核”。
1932年9月，日本与伪满洲国签订了《日满议定书》等一系列文件，确定在“国防”上，“满洲国今后之国防及治安维持委托于帝国，所需经费由满洲国负担”；在军事上“满洲国帝国军队国防上必要的铁道港湾水路、航线等管理及铺设，委托于帝国或帝国指定机关，满洲国极力援助帝国军队所需之各种设施”；在政治上“日本人名望达识者，担任满洲国参议，满洲国中央地方各官署任用日本人，根据关东军司令官推荐选任，解职亦需关东军司令官同意”。
与之同时，日军驻留中国东北，无限期延长对中国东北的军事占领：“满洲国及日本国确认对于缔约国一方之领土及治安之一切威胁，同时亦为对于缔约国他方之安宁及存立之威胁，相约两国协同当防卫国家之任，为此所要之日本国军队驻扎于满洲国内。”
综上所述，日本在琉球直接实行日本制度，在台湾、朝鲜等地采取了总督主政的直接殖民统治的方式，而在伪满则成立了形式上的“新国家”，实行间接的殖民统治。伪满在形式上与台湾、朝鲜等日本殖民地不同，但实际上在中国东北占领区由关东军司令官统理军政事宜，享有与台湾、朝鲜总督类似的巨大权力，政权主要的中坚构成，亦为日本官吏。可以说，这种利用傀儡政权进行的间接殖民统治，与直接的殖民统治没有实质性区别。
1930年代中期，随着日军对华北侵略行动的推进，日本于1935年在华北地区扶植“冀东防共自治政府”。这一政权形式上虽为“自治”，但实际上日军亦承认，“如果说这一政府完全是他们自身组织、运动的，日本方面完全没有产生影响，这显然是不妥当的”。在表面上，“日本政府设立冀东防共自治政府的目的，是在华北停战地区县内改善行政，防止赤祸，复兴东洋道德，敦厚日满华三国国交，是日本政府设立之的目的”，但实际上，“设立冀东政府，是将之作为一个完全的亲日政权”，“设立华北特殊地带，解决抗日、排日行为”。
1936年，“随着华北工作的推进，为促进内蒙古与中央的分离”，“巩固满洲国统治及国防之基础”，日本又扶植成立了“蒙古军政府”。
1937年7月7日夜，北平卢沟桥附近，日军华北驻屯军挑起军事冲突。7月11日，日本政府发表声明，强调卢沟桥事件关系到“维持华北治安”，“对帝国及满洲国极为重要”，决定向华北增兵。
随着战争规模的扩大，日本内部出现了两种意见。一种意见以陆相杉山元与陆军次官梅津美治郎为代表，主张进一步扩大战争规模，即“扩大派”；一种意见以首相近卫文麿、参谋本部作战部部长石原莞尔等人为代表，主张控制战争规模，尝试与国民政府对话来达成侵略目标，即所谓“不扩大派”。
作为“扩大派”与“不扩大派”之间博弈与协调的结果，日本当局一边强调“不扩大”，一边制订态度强硬的后备方案，计划若事态进一步扩大，则不惜凭借军事力量控制华北，甚至将战局扩大为全面战争，颠覆国民政府的统治。
7月13日，参谋本部同陆军省共同通过《处理华北事变方针》，确定当下方针为“不扩大方针”，但“若中国无实行所达成协议的诚意”，或“中央军北上”，企图发起攻势，则“采取断然措施”。
负责制订日本陆军战争计划的参谋本部作战部第二课
提出：“若条件许可，则投入充足兵力，在至短期间内平定战局”
，甚至考虑在“不得已同中央军交战”的情况下，“以覆灭抗日之中央政权为目的，进行全面战争，根本解决中国问题”。
8月9日，在上海的日本海军陆战队中尉大山勇夫和一等水兵斋藤要，强行驾车冲入虹桥机场，被机场守卫击毙，上海局势随之骤然紧张。8月12日夜，四相会议（首相、外相、海相、陆相）通过了向上海派遣两个师团兵力的决定。
8月13日，中日两军在上海交火，淞沪会战正式爆发。8月15日，日本政府发表第二次声明，宣告日本准备“膺惩暴戾的中国军队、促进南京政府反省”，进而实现“根绝中国排外抗日运动，芟除发生本次事变及类似事件的根本原因，实现日满华三国间的融合提携”。
淞沪会战爆发后，日本内部意见逐渐统一，决心进一步扩大侵华战争规模，“不扩大派”与“扩大派”走向合流。8月21日，日本海军军令部部长、陆军参谋总长对天皇就战争计划的质询，回答要“占领上海，使其丧失作为经济中心的机能”，“适时封锁中国沿海，切断对外经济活动”，最终“使敌国军队及国民丧失战斗意志”。而这份要求扩大战争的方案，正是军部里“不扩大派”的代表人物石原莞尔所起草的。
9月5日，另一个“不扩大派”的代表人物日本首相近卫文麿，也在日本议会第72次临时会议上发表施政演说，强调在“中国继续抵抗”的情况下，“不惜进行长期战争”。
随着战争规模的扩大，日本舆论对国民政府的批判日益加强。原驻华大使馆武官喜多诚一公开表示：“蒋介石平日通过宣传抗日来强化政权，又自负不会输给日本，他是不得不要一战的。”
《朝日新闻》宣扬，国民政府抗日立场坚定，终会共产主义化：“如果中国采取了包括游击战在内的长期抵抗，那么将让中国走向赤化”；
“南京政府的实权归于共产派之手，不得不说是其必然的命运。无论南京政府是否监禁知日派和稳健派，但其向共产化的变质归根结底是难以避免的”。
尤其在抗日民族统一战线逐步稳固，中苏签订互不侵犯条约后，《朝日新闻》更是判定：“南京政府的实权，已经归于第三党和共产党中坚分子的手中，一切军政都由反日派左右，此点已逐渐得到确认。”
在这种背景下，日军公开宣称，关注“华北新政权”的成立情况，这个“华北新政权”，“应该与南京政府全无关系”。
在舆论造势的同时，军部方面秘密准备扶植伪政权事宜。9月4日，喜多诚一被任命为华北方面军特务部部长，接受了华北方面军司令官寺内寿一要求其“关于将来在华北建立政权问题，应体察华北人心的趋向，逐步进行准备”的训令。
扶植华北伪政权由华北方面军一手主导，但幕后推动者则是日本陆军省。据当时任华北方面军特务部总务课长的根本博回忆，担当在华北建立政治机构的任务，是由陆相杉山元与陆军省次官梅津美治郎秘密指示的。
喜多一边准备建立“新政权”，一边在日本媒体上放风。根据日本媒体的报道，围绕着在华北建立“新政权”问题，“喜多少将的谈话可以归纳为三点”：“第一，在保定和沧州取胜后，人心逐渐安定，换句话说，逐渐出现了脱离南京政府抗日政策，同日本合作的新政的基础；第二，华北大众反对中国赤化，对与日本共同防共具有热情；第三，各地地方领袖出面在各重要城市组织治安维持会，并在天津建立了中心组织——治安维持会的联合会。根据以上条件，可以说华北新政权诞生的预备条件已经成熟。”“最好的情况下，是根据地方自治的精神，建立理想的地方政权，最终被中央（注：即国民政府）所统一”，“最坏的情况下，不得已将华北政权发展为准独立政权（一直到南京政府反省为止）”。
喜多的表态，与日本外务省的意见并不一致。外务省不赞成日军扶植“新政权”的行为，尤其是“与南京政府全无关系”的“新政权”，主张“树立地方政权，乃绝对不可行之策”。外务省认为，“在对平津的第二十九军的扫荡告一段落后，为维持这一方面的治安，采取过渡措施，暂时组织自治会和治安维持会，并保持联络，这是为了收拾时局，所不得已的”，而“解决华北问题，只能同中央政权直接交涉。在南京政权基本统一中国的今天，树立其他地方政权，是一时糊涂，留下千载祸根”。在外务省眼中，拥立失意政客，推行“地方自治”，并不存在可行性：就扶植“政权”问题，“虽然作为过渡措施，在平津暂时设立了自治会和治安维持会，但这是当下时局所需，不得已而为之的措施”，“根据冀东、冀察政权的前例，拥立地方政权明显是不可行的”，构成“政权”的主体，“拥立吴佩孚等旧军阀也好，所谓自治运动的形式推出‘故老’，或拥立张自忠等二十九军势力也好，都是不可行的”。
虽然外务省反对，但华北方面军已经开始了华北伪政权的筹建工作。对“新政权”的定位，华北方面军并不打算使其“最终被中央所统一”，而是明确要求“新政权”要“在实质上与南京政府相分离”，只是“在一开始暂不易帜，暂不发表独立宣言”，而其范围则包括北平、天津、河北、察哈尔等，并计划在未来扩张至山西、山东等地。
华北方面军主张，国民政府与日本的对立，是深刻的、全方位的，无法轻易改变，必须将之彻底摧毁，而将扶植的“新政权”，当作中日交涉的新对象：“南京政府基于与日本对立的立场，在政治、经济、思想上排斥日本，充实对日军备，宣扬收复失地。归根结底地说，南京政府与日本的期望是根本冲突的，其根源在于长年以来，鼓吹抗日思想的国民党，不将之摧毁就无法达成我方目的。”
喜多诚一则公开表示，国民政府“内部主战派、中间派、妥协派的互相斗争”，是不容易出现的。
意即国民政府内部发生分裂和变化，由“抗日”转入“亲日”的可能性不大。既然国民政府无法作为谈判对象，日本的谈判对象就必须是一个新的“采取反共、亲日、共存共荣政策、统治整个中国的政权”，需要“由军在占领区及其周边建立地方政权，并加以支持”，并最终扶植这个“地方政权”成为“统治整个中国的政权”，取代国民政府的地位。
华北方面军的主张，也得到了其他日军的支持。关东军认为，应在占领地推进“自治政权”的成立，并与之进行合作，随着形势的推移，日本应宣布与国民政府断绝关系，承认中国的“新政权”。
参谋本部第七课（即“中国课”，负责研究中国相关事务）也在《成立华北政权研究案》中主张，扶植华北伪政权成立后，必须从速确立其作为“中央政府”的地位：“如果帝国将华北政权当作地方政权，中国人便会以为，未来华北政权将会被南京政权吸收，由此心存担忧，而且会怀疑帝国准备分割中国，优秀人才便不会参加新政权”，因此，有必要将“新政权”，作为未来中国的“中央政权”看待。
陆军省军务课则认为：“若中国进行长期抵抗，对华北进行统一的政务指导，可以作为未来新中国政权的基础培养。”
10月1日，日本首相、陆相、海相、外相通过《处理中国事变要纲》，作为下一阶段行动的纲领性文件。虽然当时日军已经扶植成立了“察南自治政府”“晋北自治政府”及各地“维持会”，华北方面军也已经开始筹建统一的华北伪政权，但由于日本内部尚未达成共识，本文件并未正式确认成立“新政权”。文件要求，“遵奉‘促使中华民国反省，从速确立东亚和平’的圣旨，来确立本次事变的处理方针”，“进行外交交涉，促使中国取消抗日政策和容共政策，进行划时代的国交调整”，“在中央政府的治理下，实现华北的明朗化（原注：行政归于中央政府，但此地域的行政首脑者应为努力实现中日融合的适当人选）”，“占领区的政治机关交给当地居民自主组建，但要对其加以指导”。
显然，文件仍然将国民政府当作交涉对象，要求将华北行政置于国民政府管理之下，占领地行政亦暂时保持在“民众自治”的层面。
《处理中国事变要纲》暂未确认成立“新政权”，其背景在于日本当局对成立“新政权”时机的考虑。外务省认为，在无法通过与国民政府的外交谈判来达成目的之际，再“通过我军击破中央军的副作用，中国内部发生动摇导致蒋政权瓦解，诞生新的中央政权”。
而参谋本部第二课也认为，日本联合各方势力成立“反共反蒋政权”，发起政治攻势的时机，应该在国民政府准备长期抗日，但“在实际上已经沦落为一地方政权”之际。
而国民政府逐渐“沦为一地方政权”的时机，大本营陆军部在《事变对处要纲案》中判断，应该在“攻占南京前后”。
随着华中派遣军逼近南京，华北方面军计划“在12月上旬，成立新政府筹备委员会，举行成立典礼”，“新政权的名称为新民政府，首都为北京”。12月13日，日军攻陷国民政府首都南京，作为对日军军事进展的呼应，12月14日，华北伪政权宣告正式成立，并确定名称为“中华民国临时政府”。
“临时政府”的政治体制放弃了国民政府的五院制，而实行所谓三权分立体制，下设行政、议政、司法3个委员会，分别负责行政、立法、司法三权（司法权具体则由法院执行），而“临时政府”的代表则为行政委员长。
在思想方面，华北方面军准备接受汤尔和等人的建议，结合知识分子中有市场的“王道政治”，以及“亲和大众的道教思想”，创立“新民主义”来对抗“三民主义”。
可以说，这个“新政权”在一开始，就是日军试图从政治体制，乃至思想文化方面，全面替代国民政府的工具。
华北伪政权虽然成立，但在国民政府内部未出现明显分化之际，日军准备暂时不公开以“新政权”为“中央政权”的主张：“为避免南京政府内抗日势力的团结，故而暂时不以中央政府的名义称呼新政权，但要明确亲日防共的政纲，并使其具备中央政权的实质。”
随着德国主导的“陶德曼调停”走向失败，日本扶植华北伪政权作为“中央政权”的方针逐渐得到确定。日本内阁通过的《事变对处纲要（甲）》，决定在与国民政府媾和失败的情况下，“逐渐强化扩大华北政权，将之当作新中国的中心势力”。
1938年1月11日，御前会议通过了《处理中国事变根本方针》，决定若国民政府拒绝求和，则日本政府“不以其为对手”，“促其溃灭”，即进行长期战争，到时候日本将“促进新兴中国政权的成立、发展”，“与新政府进行国交调整交涉，设法使现中国中央政府崩溃，或被新兴的中央政权吞并”。
“临时政府”首脑王克敏在近卫发表“不以国民政府为对手”声明后，立即在日本媒体上表示：“将持续完备政府各项组织，期待在最短时间内成立正式政府，并获得贵国在内的各国承认。”
显然，王克敏期待日本能早日将“临时政府”当作代表中国的“中央政府”。
然而，华北伪政权并不具备成为“中央政权”所需的实力。根据喜多等人的计划，华北伪政权“（一）元首须以曾任总统、总理的一流人物任之。（二）政府首长须以曾任总理、总长的一流人物任之”。
为此拟定的政府首长人选包括：王克敏、曹汝霖、江朝宗、高凌蔚、王揖唐、汤尔和、李思浩等人，元首人选则为吴佩孚、曹锟等。
《朝日新闻》甚至为此放出风声，表示“临时政府将去掉临时二字，成为中华民国政府”之际，将实行大总统制，“时机在旧正月（注：春节）前后”，“中国民众间对徐世昌、曹锟、吴佩孚等人呼声较高”。
然而，徐、曹、吴等人迟迟不愿应诺日军请求，亦无实力派积极响应。缺乏政治、军事实力的“临时政府”，正如华北方面军在事前所担忧的：“在北方政权（注：即‘临时政府’）成立初期，可以说是离开了日本的武力便难以立足。”
无法找到相应的“元首”，将“临时政府”的孱弱性暴露无遗，这直接导致其在日军战略中“中央政府”地位发生动摇。
华北日军扶植伪政权的同时，华中日军也要求在中国南方设立政权。1937年12月24日，日本政府通过的《事变对处纲要（甲）》中，计划在上海方面，也“考虑建立同华北新政权有联系的新政权”。
1938年初，华中派遣军司令官松井石根“为与华北政权相对立，也要求华中设立同样的政权”。
华中派遣军筹备树立“华中政权”的《指导华中政务方案》要求：“在华中树立高度联日政权，使华中逐渐脱离对欧美依存，为使其成为以日本为盟主的秩序下中国的一个地区，而打好相应基础”，而对“华中政权”与“华北政权”的关系方面，方案仅表示“在未来与华北政权完满接洽”，并未明言“华北政权”的主导地位。
依照《指导华中政务方案》的主要内容，华中派遣军又拟定《树立华中新政权方案》，交由日军中央批准。方案要求“通过尽快树立并培养新政权，利用其有形无形的压力，摧毁反抗势力”，“华中政权”暂用名“华中临时政府”，政府驻地为上海，未来则为南京。
日本在华北、华中相继成立代理人组织的同时，1月20日，参谋本部第二课拟定《昭和13年（1938）以后战争指导计划大纲案》，将对华持久战分为3个时期，主要内容如下：
第一期约由1938年至1939年前半期，此时期进行消极持久战的指导，限制国力尤其是战力消耗。在攻占广州和平定黄河以北后，进入战略收缩态势。将华北、华中、华南方面的占领地域分别限定在黄河以北及山东大部，芜湖、杭州以东江南地区，广州及其补给线3部分，同时组建约11个师团的新军，承担守备任务。
第二期自1939年下半年至1940年，加强对华攻势，做好同时与中苏两国正面交战的准备。占领黄河、长江之间包括武汉的地区，扩大“新政权”势力，竭尽政略手段结束对华战争。
第三期为1941年及以后，继续整顿占领地及强化新的“统一政权”，准备对苏战争，并防备以后国际变化。
可以看出，日军持久战计划中结束侵华战争的方法，是围绕着“新政权”所展开的。
日本政府发表第一次近卫声明，意味着与国民政府正式关系的断绝。第一次近卫声明的另一个核心内容“期望真能与帝国合作的中国新政权的建立与发展，并将与此新政权调整两国邦交”，说明日本官方在处理确认侵华利益、代理占领地统治的问题上，将赌注押在了“中国新政权”上。
如前文所言，“临时政府”在建立时，是被当作中国未来的“中央政权”来扶植和宣传的。扶植“临时政府”成立的华北方面军，期待能把“临时政府”作为“未来中国中央政权”的地位尽早确定下来。早在“临时政府”成立之前，华北方面军就认为“在华北树立的新政权，不能将之当作地方政权，而要将之当作取代南京政府的中央政权”。
以“临时政府”作为未来“中国中央政权”的方针，得到了日本军部和政府的确认。大本营陆军部通过的《事变对处要纲案》要求，在否认国民政府后，要“使华北政权与其他亲日反共政权相提携，并具有相应的实力”，“在华中、华南树立的亲日反共政权，要指导其逐渐与华北政权合并”。
日本内阁通过的《事变对处纲要（甲）》则决定，除非国民政府答应媾和，否则便“逐渐强化扩大华北政权，将之当作新中国的中心势力”。
近卫文麿在发表第一次近卫声明后，接受日本媒体采访时，也表示：“我们期待，未来的新中国的新政权，是统一的防共的单一政权，有说法认为，如果国民政府反省，将以与临时政府平等的身份加入新政权，但事实并非如此，国民政府将归于临时政府旗下，被其吸收。”
似乎在实际上确认了临时政府在未来作为“中央政权”的“地位”。
日本媒体也有声音认为，日本政府彻底与国民政府断绝关系后，“临时政府”成为日本政府首选的交涉对象，自然会对其全力支持，“临时政府”的“地位”也会逐渐提高，最终作为“中国政府”，得到日本承认：“一等时机到来，临时政府将去掉临时二字，成为中华民国政府”，“中国民众希望时机在春节前后”。
正因于此，“临时政府”首脑王克敏在近卫发表“不以其为对手”声明后，随即在日本媒体上表示：“将持续完备政府各项组织，期待在最短时间内，成立正式政府，并获得贵国在内的各国承认。”
然而，近卫在同一时期，又向日本媒体宣称，“临时政府”的最终地位并未确定。近卫表示：“在今天，并不是一定要把华北政权当作中央政权，华北政权只是第一个成立的政权，因此要以其为中心，合并吸收将在华中、华南建立的政权，华北政权确实成了其中最主要的部分。然而，虽然有来自华北的、要求当即将华北政权当作中央政权的报告，但对此并未有正式决定。相信到最后，将随着各种势力陆续加入，共同形成发达的统一政府。”此外近卫还认为，“现在已判断国民政府不会反省，无法将其作为对手，但是否会在今年上半年成立新中央政府，对此还不确定”。
即便是日军进行颇多“工作”的吴佩孚，也考虑到了“临时政府”无权无势的实际情况，并不愿出就虚名之位：“设无各国承认之国民政府与真正人民拥戴，我决不出就任何名义。”
近卫所谓来自华北的、要求“当即将华北政权当作中央政权的报告”，应该就来自于华北方面军。在第一次近卫声明发表前，陆军次官梅津美治郎联系了华北方面军，表示陆军中央认为：“对于将华北政权改称为中央政权的时机，要充分慎重，必须在其具有相应的实力后实行，切不可操之过急。就算中央政府正式成立，帝国也不一定马上承认。”华北方面军则在回复中强硬地表示：所谓相应的实力，“要通过将临时政府当作中央政权，才能进而促进其实力发展”，要求“尽快将其当作中央政权，加以承认”。
日本政府要求，对华北伪政权的控制主要集中在宏观政策方面，避免如伪满洲国那样直接插手行政：“对其干涉仅止于根据我方指导大纲，配置顾问自内部指导，避免设立日本官员干涉行政细节等。”
然而，日本政府是无法直接对华北伪政权进行“内部指导”的，“临时政府”由日本华北方面军一手扶植，日本政府乃至日军中央，对其直接干涉都相对有限。“临时政府”直接的幕后推手，实际上是喜多诚一领导的华北方面军特务部：“新政权中央政府的成立与对其指导，由特务部本部负责之。”
一个被日本视为未来中国“中央政权”的政府，却全盘接受日军一个方面军的操纵掌控，即便从日军的角度来看，这种情况也是极不正常的。陆军次官梅津美治郎在联系华北方面军时，同意“本次事变所获成果，主要通过与华北政权（中央政权）签订协定而获得”，但要求“华北政务指导官暂且由华北方面军司令官负责，未来则更易为文官”，意即对华“政略”最终要交给日本政府，并由日本中央统筹相关事宜。但华北方面军的回复引述“满洲国”旧例，认为“华北政务指导应一直由军司令官负责，文官则置于其下”，坚持对“临时政府”的直接掌控。
时任华北方面军司令官的寺内寿一，在日军中根基深厚，对华立场也极为强硬，日军中央只能派梅津赴华，就一系列问题对其进行“说服”。
华北方面军力主确立华北“新政权”为“新中央政权”的同时，华中派遣军司令官松井石根，也要求华中设立同样的政权。
华中
系原国民政府中枢所在，南京、上海分别作为中国的政治、经济中心，产生着巨大的影响。日本早已有着在此地设立“政权”的计划，而日本驻华大使川越茂向日本媒体表示：新的华中政权将不似原南京政府那样的军阀政权，也不是过时政治家的政权，而是以中国财界、实业家为中心的就“经济的民众的国家”。
所谓“过时政治家的政权”，颇有影射“临时政府”的意味。
对于“华中政权”的前景，日本中央并不看好，认为应坚持原定方针。陆军次官梅津认为，不应妨碍以华北政权为主的方针；陆军省、海军省、外务省三次官共同认为，“在华中方面很难树立强有力的政权”。
然而，华中方面军访求故老，力图拉拢中华民国首任总理唐绍仪出马，“即便唐不出马，也有其亲信温宗尧一派、梁鸿志一派、陈群一派，共同准备成立新政权”。
在“临时政府”无法觅到“元首”，由王克敏等人担纲的情况下，“华中政权”的“阵容”使“临时政府”及其背后的华北方面军感到紧张。而日本海军方面又认为，“临时政府”不应由华北方面军司令官“指导”，而应交给中央，通过陆海外三省间的协议来“解决”，相当于削减了华北方面军在“中国政策”上的发言权。
日本媒体也在为“以华中政权为中央政府”进行舆论造势。“华中政权”预定由三院七部组成，从机构上，与“临时政府”相对应，也是“三权分立”的政治模式，但“华中政权”位于国民政府的原中枢地带，日本媒体表示，“新政权”对中国全局有重大作用。
《东京朝日新闻》的一篇社论，直截了当地提出“华北和华中差异极大，两个政权归于一个政权之下，事实上是不可能的”，并对此解释道：“华中政治经济遭受的破坏巨大，华北政府要控制华中难度极大。而且华中是中国经济的中心，就算受到打击，在其复兴的同时，仍然保持着其重要性，要说中央政权的资格，与其说在华北不如说在华中。如果以华北为主，华中为从，就无法避免反复的南北对立冲突。”“华北政权无法控制华中，华中政权也无法控制华北。”“华北政权和华中政权应该顺从环境的特殊性，选择适合自己的政治经济运营方式，这是当前的急务。”
为此，华北方面军紧急展开了一系列活动。华北方面军特务部部长喜多诚一向日军中央请求“根据现状，华中政权可能最终会凌驾于华北政权之上，应该明确华北政权作为中央政权的原则，防止未来的纠纷”。
而王克敏则在华北方面军的支持下，要求“华中政府要在宣言中，表示全国不能有两个政府，现在是形势所限，不得已所为之，将来必定与临时政府合并，并将其作为中央政府”，并威胁否则就“让出自身的地位”。
在日本陆军中央的斡旋下，喜多诚一与华中派遣军特务部部长原田熊吉等最终达成妥协。在日本陆、海、外三省协议会议上，达成了一系列备忘录，确定了以“临时政府”为“中央政权”的决定。
备忘录表示，“帝国政府决心以华北临时政府作为新中国的中央政权”，“鉴于现状，由华北方面陆军最高指挥官实施对临时政府的指导”。
“两政权合并统一，以华北临时政府为中心，在最短期间内实现（以津浦线开通为期。注：后改为以‘陇海、津浦线开通为期’。
）为此，设置华中新政权组织机构，以必要的最小限度为准”。
1938年3月24日，日本内阁正式通过了《华北和华中政权关系调整要领》，最终确定“以一地方政权的资格，成立华中政权，以中华民国临时政府为中央政权，促使两者尽快合并统一”，“对华中政权的成立宣言进行必要的修正（具体内容由华北、华中政权负责人协商）”。
次日，日本媒体正式对外发表消息。
3月28日，“华中政府”以“中华民国维新政府”的名义正式成立。按照日本的旨意，维新政府在成立宣言中加上了王克敏所要求的内容：“至维新政府之成立，系根据苏、浙等省之事实，原为暂定性质，与临时政府初无对立之心，向来中央所管事项不可分析者，仍由临时政府商酌办理，一俟津浦、陇海两路恢复交通，即与临时政府合并，盖同人等雅不愿国内有对峙之两政府也。”
“维新政府”虽然宣告成立，但同“临时政府”一样，无从得到充分的“实力”。唐绍仪并未答应出山，“维新政府”的组成人物主要分为温宗尧、梁鸿志、陈群3派，也可以分为3类，包括北洋军阀旧人，如梁鸿志等；国民党失意政客，如温宗尧、陈群等；附敌知识分子，如陈则民等。其中安福系军阀残余如梁鸿志等人，居重要地位。
“安福系”原依附皖系军阀段祺瑞等，在1920年的直皖战争后，实力早已衰微，加之如上文所言，日军在华北方面军的要求下，准备“设置华中新政权组织机构，以必要的最小限度为准”，“维新政府”的发展前景极为有限。而且，日军所期待的伪政府的首脑人物，正是直皖战争的另一方——直系领袖吴佩孚。
根据日军的计划，在华中树立“新政权”后，要从“最高政治机构”开始，进行“内政、财政、实业、文政”等全方位的“指导”。
在“维新政府”成立初期，日本专由华中日军特务部部长对其负责，到后来则通过派遣顾问来进行“指导”，
在“维新政府”的规定中，能看到日军顾问所居地位和作用：“顾问应该长官之要（邀）请，得出席中央及地方机关之各种会议，开陈意见。”“中华民国维新政府对于最高顾问予以院长之待遇，对于各机关之首席者予以准该机关长官之待遇。其他顾问之待遇概照上条规定。”
可以看出，日本对于“维新政府”，不仅是“热诚援助之友邦”，
而且是进行“内部指导”的幕后控制者。日本之所以派遣顾问，而非由当地部队直接负责，部分原因是顾及陆军、海军、日本政府在控制“维新政府”上的均衡，
就此可能考虑回避出现类似于“维新政府”成立前夕，日本内部围绕华中、华北伪政权的主从问题展开的争执。
日本内部的争执，对扶植“维新政府”的工作造成了影响。由于喜多等人的交涉在3月18日前后方告开始，“维新政府”的成立，不得不较原定的3月中旬拖延多日。据日本媒体报道，“维新政府”原本定于“3月中旬举行成立仪式，为确保万无一失的准备，与各方相折冲，尤其是与华北政府保持密切联系，最终到28日方宣告成立”。
“维新政府”成立的拖延，让外界注意到了日本在扶植傀儡政权上的重重困难。国民政府发言人对此表示：“所谓华中傀儡，敌人进行组织已久，直至今日始凑足角色，勉强登场，足见敌人一举一动，无时无地不遭受困难与打击。”
“维新政府”虽然最终得以成立，但其组成人员影响力相对欠缺，加之又因日本内部争斗而有所迁延。在日本内部，外务省东亚局长石射猪太郎也认为：“我方相继成立临时政府和维新政府，确实让国民政府感到了不快，特别是华中政府，并未隶属于华北政府，而准备拥护唐绍仪那样的中国元老，成立一大新政府，进而威胁国民政府。然而在实际上，无论临时政府还是维新政府，中国人对之热情都不高，根本无法威胁国民政府，相反却在我方内部造成了隔阂。”
华北、华中伪政权的孱弱，让日本对以其扶植“中央政权”持观望态度。1938年7月15日，五相会议通过的《成立中国新中央政府指导方策》要求，“汉口陷落后，蒋政权可能转化为一地方政权，或蒋会下野，现中央政府改组，在此之前，不成立新中央政府”；“承认新中央政府的时机，预定为改组或分裂了的政权开始停战工作，或者既成政权具备中央政府之实之际”。这份文件为局势发展做好两手准备，在等待国民政府改组的同时，也计划“如果蒋介石政权不发生分裂、改组等情况，则以既成政权成立新中央政府”，并要求“尽快先树立临时及维新两政府的联合委员会，再加入蒙疆联合委员会。其后上述政权逐步吸收诸势力，互相合作，聚其大成，作为新的中央政府”。
华北、华中伪组织结构图
1938年9月22日，伪临时政府与伪维新政府“设立中华民国政府联合委员会，以便统制关于政务上共通事项，使新中央政府易于成立”，根据以伪临时政府为“中央政权”的方针，联合委员会暂设在北京，由各政府选派3名委员，共6名委员，
伪临时政府行政委员长王克敏被选为主席委员。
除了华北、华中，日本当局还在察哈尔、绥远、晋南等地，扶植了伪蒙疆政权。在日军看来，“蒙疆”负有“特殊使命”，要作为“防共”前线，努力切断中苏交通：“蒙疆通过外蒙古与苏联相接，直面西北中苏赤色交通路线”，日军企图“通过蒙疆的发展及其势力的西渐，努力将中苏交通截断”，“截断中苏军事、政治、经济的联系，对于确立中国本部的治安贡献重大”。对日军的统治而言，“蒙疆还是华北重要的农产物资供给地”，“开发蒙疆资源，不但能为蒙疆特殊使命建立财政基础，还能充实帝国国防资源”，“被中国本部视为边疆的蒙疆，不仅中国文化未能完全进入”，“第三国权益也几乎没有”，加上“地理上位于长城以北，方便同华北在政治上分离”，因此“帝国各种政策在这里的推进，比起其他地区极端容易”。
1937年11月，日军控制下的“蒙古联盟自治政府”“察南自治政府”“晋北自治政府”相联合，成立了“蒙疆联合委员会”。
根据日本当局的定位，“蒙疆”不仅是“国防上、经济上的日华紧密结合地区”，而且“为了防共，应取得军事上、政治上的特殊地位”。
在“蒙疆”地区，日本有针对性地开发铁矿石、羊毛及毛皮、麻、石棉云母和黑铅、煤炭等资源，运回日本国内。
为了确保日本的特殊利益，日军“以治安防共军事谋略为基调”，对“蒙疆”各伪政权进行“军的实质性的内部指导”。
在对伪政权的“政务指导”方面，日军“通过华北方面军司令官、驻蒙军司令官实施”，并将之与其他伪政权相分离，“确保该地区的广泛自治”。
1939年5月，日本驻蒙军与华北方面军“达成一致”，将组织“蒙疆统一政府”的方案，“交由中央审议”。方案认为，“随着蒙疆政权的发展，根据现阶段的内外形势，为建设大东亚新秩序，促进蒙疆地区整体的治安，以及财政经济产业等的组织化和统制的进步发展，实现防共、民族协和、增进民生的目标，需要调整与统合三个自治政府和蒙疆联合委员会的权限，组织统一政府”。
1939年8月4日，日本阁议通过《蒙疆统一政权设立要纲》，确定正式合并“蒙古联盟自治政府”“察南自治政府”“晋北自治政府”3个伪政权，建立“蒙疆联合自治政府”，并派遣日本人顾问加以控制。
9月1日，“蒙疆联合自治政府”在张家口宣告成立，发表施政纲领，宣布要“诸族大同协和”，“强化世界防共战线”，“与盟友结合，同志相契，参与东亚新秩序的建设”。
华北、华中、“蒙疆”伪政府，虽然在形式上统治了大片地区，但实际上依附日军生存，自身并无实力，即便合并成一个“新中央政权”，同样无法协助日军控制沦陷区，也不会帮助日本从对华持久战中脱身，这极大地影响了日本对借助“既成政权”来扶植“新中央政权”的热情。1938年11月，陆军省出台《成立中国新中央政府工作要领》，将“成立中国新中央政府工作”分为“甲型工作”和“乙型工作”。“甲型工作”包括吸收“改组的重庆政府”，而“乙型工作”则不包括之，要求“只有在甲型工作失败之际，才进行乙型工作”，“根据现有形势，不可将联合委员会当作新中央政权的核心要素，或者专凭联合委员会成立中央政权”，因此要“暂停关于成立新中央政府相关的具体的表面的工作（建国工作）”，“专心于酝酿反战空气，获取民心等（和平救国工作），不可急于成立形式上的政府”，同时“要避免当即决定新中央政府的首脑”。
这意味着日军不仅暂停了以华北、华中伪政府为中心的“成立新中央政权工作”，更是虚位以待，等待更重要的实力人物投向日本，而其目标之一，即为时任国民党副总裁的汪精卫。