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日本发动全面侵华战争后，日军一边着手在占领地扶植伪政权，一边进行与国民政府的媾和工作。在同国民政府的媾和失败后，日本当局确立了“不以国民政府为对手”，扶植“新政权”的方针。但由于国民政府并未如日本所料的那样衰弱或崩溃，中日战争逐渐陷入相持。为从对华持久战中脱身，日本当局进行了分化削弱国民政府的“谋略工作”，并不惜提供诱惑性条件，吸引国民政府中的重要人物投日。
在日本当局与汪精卫达成协定后，由于汪精卫并未如承诺的那样，拉拢到足够的实力人物投日，对削弱国民政府效果不彰，加上日本政局的变化，日本当局一度对河内的汪精卫采取了“旁观”态度。