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1937年7月日本发动卢沟桥事变。全面侵华战争爆发后，日军进一步谋求在占领地普遍建立慰安所，慰安所与日军形影不离，从上海、东北迅速发展到日军各占领地。军方高层将设立慰安所作为军队的标配推广，并建立专门机构和岗位来负责建立与管理慰安所，后勤机构将安全套作为急需的战略物资运输到前线，医疗部门更加完善对“慰安妇”的体检，宪兵部门则负责治安和防谍，亚洲各地的日本领事馆也积极介入对“慰安妇”的管理事务以及对占领地慰安所的管理。于是，一个为日军服务的军事性奴隶系统——“慰安妇”制度便形成了。