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日本学者认为，慰安所作为日军后方设施而开设的法律依据是1937年9月29日发布的陆达第48号《野战酒保规定改正》
。随着日本侵略中国战争的长期化和全面化，《野战酒保规定改正》的第一条规定，原来“野战酒保是在战地或是占领地给军人、军属以及其他的指定的从军人员提供饮食等生活必需品为目的而设置”。简单说，酒保就是军队里的小卖部。这一条规定修改之后，另外附上了“野战酒保除了前项以外还要开设必要的慰安设施”的内容。这里的“必要的慰安设施”主要就是指慰安所。慰安所就是日军兵站所属的后方设施之一。
在日军武汉兵站的慰安股股长山田清吉看来，“慰安所”这个词语刊布在军队的正式文件里，似乎是在1938年7月作为对外保密文件由陆军省教育总监部编纂的《战时服务提要》里。该文件在论述防疫的“消除传染源及杜绝传染”之项里记载有：
关于性病当然要讲究积极的预防法，要完善慰安所的卫生设施，同时要严格杜绝与军队所定以外的卖淫妇、土民的接触。
实际情况当然要早得多。但这份由陆军省教育总监部于1938年7月颁发的文件，清楚地表明了陆军省在推行慰安所中的角色和所持的立场。