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上文已指出，日军高层在上海到南京的挺进过程中，已在积极推动慰安所的建立。再补充一个重要史料，在1938年2月，华中宪兵队司令部对江南9个地点慰安所的统计，表明在日军看来慰安所完全是合法化存在。
2-16 日军曾在汉口的生成北里设立慰安所。（苏智良2001年摄）
当时，日军华中宪兵队司令官大木繁在向该军参谋部等的报告中，统计了南京、下关、镇江、金坛、句容、常州、丹阳、芜湖和宁国等9个地区的日军慰安所情况，该文件写道：目前除宁国因交通不畅情况不明和句容以外，其他7地均已设立了慰安所。在芜湖，“慰安妇”人数原来只有25人，现在比上一旬增加了84人；在芜湖的109名“慰安妇”中，日本女性有48人，朝鲜女性有36人，中国女性有25人。报告明确记载，在2月中旬（11—20日）的10天里，有8929人次的日军官兵进入了镇江的日军慰安所，比前一旬增加了3195人次；在镇江，1名“慰安妇”平均10天中接待了82人次的官兵，也就是1天接待8人次官兵。在丹阳，“慰安妇”暂时只有6人，人员严重不足，因此报告中明确写道，要“就地征募当地慰安妇”
。这份出自日本华中宪兵队司令部的旬报，明白无误地披露了日军建立、管理慰安所的事实，是“慰安妇”历史中非常珍贵的一手资料。在大木繁的另一份报告中记载：湖州的慰安所里，有中国女性11人，朝鲜女性29人；当桑名旅团开到湖州时，日军数量已有所减少，但还是增开了一家“特种慰安所”。无锡最近也要增加20名“慰安妇”。
1938年3月4日，日本大本营签发了[陆支密745号]秘密文件，这份给华北派遣军、华中派遣军参谋长发送的文件的内容就是募集“慰安妇”、建立慰安所。文件规定，“慰安妇”的征募工作由派遣军一级进行“统制”；各军须选派合适的专门人员来担任此事；征募女性时要与当地警宪取得联络。
这是目前为止，我们能看到的日军最高层关于募集“慰安妇”的详细指示和规定。这一文件是陆军省次官梅津美治郎批准的，明白无误地揭示除军方之外，日本政府的警宪系统也加入到“慰安妇”制度的建立与实施中。同时也印证了陆军省作为日本政府军事最高领导机构在推行“慰安妇”制度中的领导者角色。
1938年5月25日，日本陆军省的教育总监部向各地部队发出《战时服务提要》，共分为八章，在第八章《人马的卫生》中规定：关于性病要有积极的预防办法，军队慰安所的卫生设施必须完备，并严禁官兵接触军队指定以外的娼妓、土民等。
2-17 慰安所的名称各种各样，图中是名为食堂的日军慰安所（《日本的战历》，每日新闻社，1967年版）
1940年9月19日，日本陆军省副官川原直一向陆军部队下发《由中国事变的经验观测军纪振作的对策》文件。这份《对策》中承认，日军在中国战场发生了很多“掠夺、强奸、放火、杀害俘虏”的事件，因此，要求各部队对慰安所进行有效的管理。据该文件记载，1937年至1939年底，日军在中国共发生放火、残杀事件420件，强奸并致死伤的事件312件。这一数字显然是大大缩水，颁发这个文件的目的，不是在于杜绝这类事件，而是担心强奸案的频发导致日军中性病的流行，从而影响日军的战斗力。
日军的这个目的在下面这份文件中也得到了印证。
1942年6月18日，陆军省医务局卫生科起草了《关于大东亚战争中官兵的性病处置文件》。这个文件出笼的背景是由于侵华日军中性病流行，一些官兵退役回国后，将性病带回到日本本土，从而引起了日本内地民众和军部的极大恐慌。因此该文件要求，第一，必须切实指导作战部队的性病防治工作，尽量避免感染的机会，执勤地（占领地）的慰安所的管理要切实加强。第二，在官兵返回日本本土前，必须在现地进行严格的检查，发现性病患者应由医院收容治疗，痊愈后才能返回内地。第三，如果性病患者在治愈后仍有复发可能，须由医院院长在病人返回家乡之际，通知其出生地的地方长官。文件要求有关各方面从日本民族的前途着想，严防性病在日本国内蔓延。
鉴于这种情况，陆军省便积极行动，进一步策划设置和完善慰安所。在陆军省军官金原节三编写的《陆军省业务日志摘录》中，记载着陆军中央部门着手建立慰安所的许多事实。金原节三曾担任近卫第2师团的卫生部长，对前线日军的慰安所实状非常了解，所以他积极推动陆军省大规模扩大慰安所。1942年9月3日，陆军省举行科长工作会议，恩赏科长发言指出，还要在现有数量的基础上追加慰安所，“将校军官以下的慰安设施，拟按以下规模：华北100所，华中140所，华南40所，南方100所，南海10所，库页岛10所，共400所”。
2-18 战时报刊刊登的关于上海虹口“帝国妇女慰安所”的报道。（《工人》1938年第2卷第2期）
1939年11月，日军攻克南宁，29日举行了入城式。此后第22军司令部便指使各部队设立了一批慰安所。根据原第5师团师团长今村的回忆录，1940年2月中旬时，有15个慰安所的日本业主，他们带着150个“慰安妇”到达南宁，驻屯该地的第22军管理部长立即与第5师团长今村和近卫混成旅团旅团长樱田商谈，征用一批西式旅馆、学校、寺院和民屋，开设一批慰安所，并给部队分配了“慰安妇”的名额。为了能让所属官兵都能进入慰安所，第5师团副官建议，向所有官兵每人发一张慰安所入场券。后来由于部队转移，这些慰安所又迁回了广东。另一则史料说，在1940年9月，南宁街头的日军慰安所多达18处，其中的中国“慰安妇”就有一百好几十人。
日军台湾旅团在南宁也设有大批的慰安所。
就这样，在日军高层的倡导下，各部队纷纷设立了慰安所。