第六章
保罗·阿道夫·沃尔克

除了尼克松总统，对约翰·康纳利来说，最重要的人物是财政部负责货币事务的副部长，44岁的保罗·阿道夫·沃尔克。在与美元有关的所有问题上，康纳利和沃克尔都是关键的谈判代表。他们所组成的团队非常引人注目，因为他们本身就可成为一项对比性研究的对象。

康纳利没有国际金融方面的背景，对国际金融体系的形成历史和运作方式也不感兴趣，相比之下，他对贸易更感兴趣。康纳利是一个极端的民族主义者，喜欢在必要时利用保护主义来达到更多的目的。同时，他也是一位杰出的政治家，他最擅长的就是迫使他的反对者与自己的想法一致。

沃尔克则对国际货币体系了如指掌。他了解国际货币体系的演变过程及其原理，了解其政策框架、优势和不足，甚至了解其深层的运作机理。经济史学家威廉·格雷德（William Greider）写道：“沃尔克受过十分系统的训练，他就像一个来自英国体制下的公务员 ，一个在官员不断更迭时仍能留在政府里的专业人士，相比于那些向他咨询的政客们，保罗·沃尔克对国际货币体系下的每一个问题都了解得更加透彻，因此他在这一领域内积聚了巨大的影响力。”此外，沃尔克还与华尔街的“大佬们”以及西欧和日本等外国财政官员建立了密切的联系。他认为，加强跨境合作是经济发展的必要条件，并反对以提高贸易壁垒的方式解决美国的困难。从形态上来看，他是典型的公务员和非政客类官员的做派，抽着廉价的雪茄 ，穿着皱巴巴的西装，喜欢在破旧的餐厅吃饭，而不是参加豪华的晚宴派对。格雷德写道，康纳利曾威胁说，如果沃尔克再不剪头发，不去买套新西装，就要解雇他 。

尽管存在分歧，但是康纳利和沃尔克需要彼此、互相尊重，而且合作融洽。一个懂得如何与总统和国会打交道，懂得如何与世界各地的主要政治人物进行高风险谈判。另一个知道他们谈判内容的复杂性，以及金融协定的变化将对美国和世界经济产生何种影响。

沃尔克将在迫近的危机中崭露头角，并成为推动美元全球协定实现根本性变革的核心人物。他带头领导了关键的政策评估，并撰写了关键性的政策文件。同时，他不停地周游世界，为美元价值的变化规划了两条路径。在行政部门官员中，国会专家们最依赖沃尔克，因为他了解政府想要做什么，以及为什么这么做。

沃尔克还有另一个突出的品质：毋庸置疑的正直。在与政府内部的往来中、在与国会的关系中、在与财政部长和中央银行行长的互动中，他并不认为自己的目标与其一直坚信的植根于国家利益的目标有什么不同。在他看来，维护国家利益需要一个充满活力的全球金融体系。他没有表现出任何特定的意识形态。他认真倾听，并提出许多问题，但与此同时，他作为一个强硬、冷静而坚定的谈判家，深受众人的尊敬。

在加入尼克松政府后，又过了10年，沃尔克担任了美联储主席，并最终成为他这一代人中最受尊敬的公职人员之一。然而，在1969—1971年，他还默默无闻。

沃尔克生于1927年，成长于一个致力于公共服务的家庭。他的父亲是新泽西州蒂内克镇（Teaneck，New Jersey）的镇长，1929年经济大萧条后，将该镇从金融危机中拯救出来，并管理了该镇长达20年。沃尔克在1945年试图参军，但由于身高过高（约6英尺7英寸）被拒绝。后来，他去了普林斯顿大学（Princeton University），在那里写了一篇题为《二战以来美联储政策的问题》（The Problems of Federal Reserve Policy Since World War II）的大学论文。论文得出的结论是，美联储未能遏制战后通货膨胀，部分原因是它缺乏明确的政策标准。在伦敦政治经济学院（London School of Economics）学习了一段时间之后，他继续在哈佛大学公共管理研究生院（Harvard Graduate School of Public Administration）攻读并获得硕士学位，在那里他专注于经济学，但没有获得博士学位。

1952年，沃尔克的第一份工作选择了纽约联邦储备银行（Federal Reserve Bank of New York），当时是为副总裁兼研究主管罗伯特·卢萨（Robert Roosa）工作。1961年，当卢萨成为肯尼迪政府的财政部副部长时，他邀请沃尔克离开大通银行（The Chase Bank），加入自己的团队。沃尔克先担任了顾问一职，而后成为卢萨的副手。这一经历加速了沃尔克的成长，因为卢萨既是一位才华横溢的人，又是一位令人敬畏的金融技术人员。同时，卢萨也支持美元与黄金挂钩并积极推动国际金融合作。从1965年至1969年，沃尔克负责大通曼哈顿银行的战略规划，与美国最杰出的国际商业领袖之一、董事长戴维·洛克菲勒（David Rockefeller）密切合作。

1968年12月11日（星期三），在尼克松任命戴维·肯尼迪为财政部长后，这位财政部长选择沃尔克为主管货币事务的副部长，这是罗伯特·卢萨在肯尼迪总统时期曾担任过的职位。这个职位是经济领域最有权力的政府职位之一，因为除了财政部长之外，在管理美元方面，这是唯一一个既涉及国内事务又涉及国际的职位。由于美元受到利率、财政政策、贸易政策和税收的影响，沃尔克的职权范围格外广。鉴于美元在外交政策中也发挥了一定作用，沃尔克也将与国务院和国家安全委员会合作。沃尔克的另一个优势是，在尼克松执政的前两年里，他温和的上司戴维·肯尼迪因为自己忙于处理其他问题，很乐意将国际货币政策相关问题交给沃尔克来处理。此外，其他政府机构在国际货币方面的判断力相对有限，并且在与商界和外国财政部往来时缺乏财政部那样的信誉。唯一的例外是独立的美联储，所有人都会认真对待美联储给出的信息。沃尔克在美联储一直受到众人的尊重，他也明白财政部与美联储保持密切合作的重要性。

在尼克松当选之前，身为民主党人的沃尔克对这位新总统并不感冒，尤其对他在1952年和1956年给两届民主党总统候选人阿德莱·尤因·史蒂文森二世（Adlai Ewing Stevenson II）贴上共产主义标签的行为感到不满。但尼克松丰富的外交经验让沃尔克十分敬佩，在对公共服务高度热情的驱使下，他认为为美元制定新政策的时机已经成熟。从大通曼哈顿银行回到华盛顿政府后，他已经兼具了公共和私营部门工作经验，并对国际金融、美元以及1944年以后25年里发生的所有事情都有着深刻的理解。

1969年1月20日（星期一），沃尔克就职后不久 ，他坐在财政部的办公室里，从那里可以看到就职游行队伍沿着宾夕法尼亚大道（Pennsylvania Avenue）行进。正当他注视着游行队伍时，白宫送来了一个由国家安全顾问基辛格签名的信封。其中有一份备忘录写道，要成立一个国际货币政策常设工作组，由沃尔克担任主席（事实上，这是约翰逊政府中一个类似组织的延续）。该小组受命进行一项研究，向新政府提出政策建议，并向国家安全委员会报告。沃尔克很高兴承担这一职责，但他反对向基辛格而不是他的上司戴维·肯尼迪汇报，他担心通过国家安全委员会的渠道上报有关美元问题的政策，会使外交政策因素主导货币政策的制定过程。他来到肯尼迪的办公室，建议这位新的财政部长抵制这一越权行为。但沃尔克觉得他的上司不会与基辛格较量，于是他决定无视向国家安全委员会的报告，从此他再也没有听到过任何相关消息。

沃尔克在部门内部一直推动和管理着一个名为“沃尔克小组”（Volcker Group）的组织，该组织是一个提供并分析当前和长期问题的中央政府间委员会。就管理风格而言，沃尔克是个谜 。尽管他肩负着众多复杂的工作，监管与美元有关的国际和国内政策，但他手下的工作人员却寥寥无几，仅有1名骨干成员，反而需要依靠助理、秘书来监督国内外与财政相关的官僚机构。这意味着，一切问题他都了然于胸，往往也只有他才能对相关问题以及政策的含义有完整地把控。这是他喜欢的方式，因为所有信息最终都会汇总到他这里。他会提出很多问题，或提出假设性的论点，并制定出可供选择的行动方案，但他很少就政策方案提出意见。沃尔克的副手布鲁斯·麦克劳里（Bruce MacLaury）描述了沃尔克是如何工作的，“（他）在心里反复思考 ，甚至他团队的核心成员都不知道他的想法是什么。当面临很多选择的时候，只有沃尔克知道应该如何去做。”

但这并不是说他没有主见。多年后，在一段讲述中，沃尔克谈到了他刚上任时对美元的看法。他回忆起20世纪60年代初在罗伯特·卢萨手下工作的时候，“35美元1盎司的美元与黄金比价是神圣的 ，事关国际承诺和信誉，你不能谈论改变美元汇率的事”。在同一次采访中，沃尔克回忆说，1969年，有传言说时任尼克松首席顾问（很快成为美联储主席）的阿瑟·伯恩斯主张美元贬值。沃尔克说，“这种行为让我深恶痛绝”。 沃尔克的传记作者还记录了沃尔克刚加入尼克松政府时的想法，以及当时在他本人笔记中的观点，“价格稳定属于社会契约 ，”沃尔克认为，“我们赋予政府印钞的权利 ，因为我们相信民选官员不会滥用这一权利，不会通过通货膨胀使货币贬值。外国人持有我们的美元，因为他们相信我们的承诺，即这些美元等同于黄金。信任就是一切。”

沃尔克理解固定汇率制度及浮动汇率制度的所有原理。在支持前者时，沃尔克含蓄地表示，除了作为紧急情况下的最后手段，所有的汇率都应是相对稳定的、可变动空间相当小，这种想法非常重要，因此政府应该协调支出、税收、利率等政策，以保持其货币的供求稳定。沃尔克认为，货币需要一个“锚”，一个固定的价格点，而以一个固定汇率与黄金挂钩就达到了这个目的。他相信，固定汇率制度给国家政策制定者带来了必要的约束，否则，他们会轻易地采取宽松的财政和货币政策，从而导致通货膨胀。那些支持浮动汇率制度的人认为，货币不应受到监管，他们关注的是现实世界中更具政治色彩的东西。如果汇率可以浮动，将不可避免地让一些国家把国内政策性问题置于优先位置，而非维持国际货币体系的稳定。

在某种程度上，沃尔克对浮动汇率制度存在一定的偏见。其中的原因与其说固定汇率制度没有吸引力，倒不如说它越来越成为一种政治负担。关键的问题是：全球金融相互依存的程度日益加强，然而组成世界的主权国家却希望获得最大限度的政治自主。如何调和这两股力量——全球化和主权——是缓解汇率紧张局势的核心问题。各国政府想要最大限度的自由裁量权，但它们之间的金融关联越紧密，对价格的控制能力就越低。固定汇率制度意味着政府的自由更少；浮动汇率制度则意味着更多自由。这并不是说浮动汇率制度对美国经济没有影响，但相比对利率或财政政策的重大调整，它所造成的影响会来得更慢，也更分散。而允许汇率波动将避免由于做出重大政治决定而导致的货币贬值或升值情况发生。

在二战后25年的大部分时间里，美国有能力优先处理国际和国内问题。沃尔克想要回到那些宁静的日子。他认为华盛顿方面应该调整其财政和货币政策以维持固定汇率制度，并且西欧和日本也希望美国这么做。毕竟，他们担心如果美国政策过于宽松，将会有大量美元涌入国际货币市场。但华盛顿政府中的大部分人都在朝着相反的方向努力，因为尼克松认为，应该尽一切努力保持经济增长和低失业率。在接下来的几年里，沃尔克不断调整自己对于政治的理解，什么是可能的以及什么是必要的。但他仍然是那个为新的货币协定（最终实现浮动汇率制度）谈判作出最大努力的人。在戴维营的那个周末之后，他的思想也在快速转变。

1969年1月20日（星期一），根据基辛格的指示，沃尔克召集了所有关键部门的高级代表，包括州、美联储、经济顾问委员会和国家安全委员会。他们打算在前几届政府的基础上继续努力，解决以下两个问题。

第一个大问题是，国际货币体系需要进行实质性变革。事实上，布雷顿森林体系仅在头几年发挥了其应有的作用。战争一结束，除了美国，其他国家的货币普遍疲软，无法用于兑换。除了美元，人们对其他货币不感兴趣，而且都需要用美元来进行贸易，结果造成美元严重短缺。然而，到了20世纪50年代末，国际货币市场上的美元又太多了。换句话说，世界从美元短缺变成了美元过剩。到了20世纪70年代，过剩的美元充斥着世界经济。货币改革的目标之一是让国际货币基金组织在未来创造一种新的国际货币来代替美元，特别是在国际储备方面。如前文所述，这种新货币将被称为“特别提款权”。此外，发展中国家在国际金融中扮演的角色越来越重要，其对资金的需求大幅提升。向发展中国家贷款可以提升国际货币基金组织自身的贷款能力。

“沃尔克小组”要解决的第二个大问题是，美国没有足够的黄金来兑现每盎司黄金35美元的承诺。在肯尼迪和约翰逊时期，这个问题被一些特别措施所掩盖，例如实行特别税收措施以阻止外国人将美元带出美国、控制美国银行海外贷款、限制美国跨国公司在西欧的投资等。沃尔克知道，这些措施是美国不愿意利用其预算和利率工具来改善国际收支平衡的结果。随着这张约束之网的规模越来越大，人们开始清楚地认识到，美国的国际收支状况正被人为地操纵，使其看上去比资本自由流动的情况要好。

“沃尔克小组”研究了这两个问题，但第二个问题是美元问题，有可能是发生在美国家门口的一场重大危机。1969年2月至6月，该小组撰写了一份共48页的文件 ，并于1969年6月23日（星期一）转发给了尼克松总统。总统尼克松、财政部长戴维·肯尼迪、国务卿威廉·罗杰斯（William Rogers）、经济顾问委员会主席保罗·麦克拉肯、总统顾问阿瑟·伯恩斯和国家安全委员会顾问基辛格在白宫内阁会议室共同讨论了这个问题。

沃尔克用一系列活动挂图做了演讲 。这份报告是对尼克松执政期间所制定的美元和国际货币体系相关政策选择作出的最详尽、最全面的阐释，同时，该报告也是1971年8月13日至15日在戴维营所做报告的基础。报告内容开始于1969年中期，而对当时环境的描述则十分令人震惊。简要总结如下：

·国际货币体系正面临巨大压力。过去10年里，一再发生的货币危机削弱了人们对国际货币体系的信心，而且可能还会发生更严重危机。（沃尔克指的是围绕几个国家货币的问题，主要是英国、法国和西德。）

·如果所有的外国央行都把他们的美元交给美国财政部，美国将无法履行以每盎司35美元的固定价格将黄金兑换成美元这一承诺。因为美国的黄金储备约为112亿美元，而外国官方持有的美元为400亿左右。

·布雷顿森林体系存在着这样的风险：如果每个人都想用过剩的美元兑换黄金，整个体系可能会崩溃，而且还可能会危及美国在各个领域的国际领导地位。

·外国政府担心美国无法控制其国际收支平衡，担心美国的通货膨胀会导致国际收支的恶化，而这反过来又会将过剩的美元推向国际市场，进而加剧本国的通货膨胀。

·华盛顿方面现在执行的政策是其对内和对外政治的核心，也是世界政治联盟的核心。但面临的挑战之一是可能出现与美国竞争的贸易集团，最有可能的是西欧。

·对美国来说，没有什么比控制通货膨胀更紧迫的了。各国对美国保持物价相对稳定的能力以及未来美元的国际价值缺乏信心，从所有实际目标来看，各国间的谈判都无法“顺利进行”。其结果是各国将采取一系列出乎意料的紧急措施，这可能导致全球市场极大的不稳定。

沃尔克接着列出了四种选择。

第一，美国可以“尝试或多或少地保持现有体系的完整性”。但沃尔克很快否定了这一做法，他暗示，除非作出重大改变，否则现有体系将自行走向崩塌。这种不稳定性可能导致全球出现对资本的严格管控以及危险的贸易保护主义，并将严重破坏美国在世界各地的盟友关系。

第二，华盛顿方面可以发起“一系列多边谈判，旨在对现有体系进行根本而渐进的变革”。这将包括：鼓励使用国际货币基金组织创建的新国际货币“特别提款权”作为补充黄金和美元的国际储备；扩大国际货币基金组织的贷款项目，让各国有更多的时间来调整经济，从而避免货币贬值；迫使西德和日本等国重估其本币价值，这两个国家都拥有巨额贸易顺差，且积累了越来越多的金融储备；找到一种允许货币在规定的范围内围绕固定平价波动（超出现有1%的允许范围）的方法；在贸易方面大力推动消除外国对美国出口商的壁垒；与其他国家谈判并达成更有利的协议，以抵消美国在海外的国防支出。

沃尔克解释说，这种“渐进式”的政策选择需要让美国的盟友承担更多的责任。一旦成功，它可能“无限期地保持美元的主体地位和美国在货币方面的领导地位”。他还承认，这一进展可能是缓慢而困难的，“为防止系统崩溃，可能变革过程不会很快”。

第三，美国可以暂停黄金兑换美元的承诺。这对其他国家来说是一种休克疗法，但也促使各方坐到谈判桌前重新调整本国货币，并进一步开放经济并进口更多美国商品，以更好地分担美国国防开支。或者，唯一可能的回应是其他国家开始争相要求将美元兑换成黄金。该做法的风险在于国际经济可能产生的未知反应和后果，美国与盟国在某些问题上也会出现严重分歧。暂停黄金兑换可能开启一个重商主义、管制资本和贸易，以及国家集团使用汇率作为经济武器的新时代。

第四，美国可以通过提高黄金价格使美元贬值。因此，黄金的价格将不再是每盎司35美元，而是每盎司38美元，这使得每1美元的黄金价值降低。尽管美元贬值将增强美国的竞争力，但在不进行谈判的情况下，无法确定如何实现这种贬值。阻碍货币贬值的原因之一是，所有的货币都以特定的汇率“钉”住美元，当美元贬值时，其他国家货币会和美元一起贬值，这会使得美国所希望获得的优势瞬间化为乌有。另一个阻碍货币贬值的因素是，由于美国承诺维持美元与黄金的挂钩，西德、英国、日本等国家积累了大量美元，一旦现在美元储备的价值只能由自由市场来评估，而不是像华盛顿方面承诺的那样由黄金来评估，这些国家有可能会抛售美元储备。同样糟糕的是，那些开采黄金的国家，尤其是苏联，将成为美元贬值的受益者。沃尔克认为，“输家”会要求美国进行赔偿，这使得该选项更加不值得考虑。

沃尔克的建议是采用第二种选择，以渐进的方式进行谈判，并制订一套基本且全面的新协定。他认为，如果这一努力不能取得成果，美国可能会暂时关闭“黄金兑换窗口”，以迫使其他国家与美国进行谈判。

可以肯定的是，这并不是第一次在财政部内部讨论或政策文件中出现“暂停美元兑黄金”的说法。但沃尔克的报告首次将这一问题提交到美国政府高层。然而，此时尚未看到有人赞成这一提议；相反，它被视为最后的选择 ，除非没有其他选择，否则不得使用。

沃尔克还询问了总统对“黄金储备不断减少”这个关键问题的具体看法。美国应该维持的最低水平是多少？政府应该在什么时候关闭“黄金兑换窗口”？沃尔克在报告中提到，目前美国黄金储备为112亿美元，其中10亿美元的黄金是法定必须用于兑现国际货币基金组织的承诺。沃尔克建议美国的最低黄金储备水平不能低于80亿美元。除此之外，他还建议，政府将必须关闭“黄金兑换窗口”。

从报告中可以明显看出：美元和整个布雷顿森林体系都陷入了困境，采取全面的国家战略迫在眉睫。全球货币体系是不可预测和脆弱的，没有人能排除存在另一场危机的可能性。沃尔克提出的所有替代政策都充斥着各类不可量化的风险，没有人知道其他国家政府会做何反应，也没有人能预测市场会做何反应。

尽管如此，整个美国政府中存在着一个共识，即西欧和日本必须与美国更公平地分摊国际货币协定中的负担。然而，最大的问题是，如何在不破坏政治关系、不引发金融危机的情况下，推动其他国家向着它们迄今为止一直抵制的方向前进。

报告结束时，每个人都在等待尼克松的反应。毕竟，很难想象会出现其他比沃尔克刚刚提出的更轰动或更具爆炸性的问题。总统的回答简短而不明确。尼克松大概是这样说的，“干得好，随时向我汇报进展” 。财政部长戴维·肯尼迪找到沃尔克说，“至少他没有对将黄金储备最低限度设定为80亿美元说‘不’”。（最终，最低黄金储备为100亿美元被认为是一条红线，但直到戴维营会议前夕，这一观点都未被提出。）沃尔克回答说：“我想我们达成了共识。”

在后来的几年里，沃尔克自己写道，黄金价格的变化，即美元的贬值——“就我而言，包括在其他选项中 ，那些对策更多的是为了保证整个体系的完整性，而不是支持美元贬值这个想法。”此外，沃尔克本人可能并不像他所表现的那样，对自己建议的多边、渐进的方法那么感兴趣。事实上，沃尔克认为进行汇率调整是必要和紧迫的，但他不知道如何与其他国家进行谈判。美国、西欧和日本之间存在太多的利益冲突。此外，如果美国威胁要贬值货币，其他国家也会这么做。与此同时，如果政府之间的混乱会被媒体报道，与其他国家进行公开的相互妥协无疑会给金融市场造成严重破坏。他后来承认 ，自己基本上是一直在拖延时间，直到美国的国际收支状况有所好转。在笔者看来，沃尔克可能是这样想的，“没有一个选择是我喜欢的或真正可行的。我希望可以出现奇迹，即美国通过保持足够高的利率和足够低的预算赤字来约束自己，以遏制通货膨胀，同时华盛顿方面专注于提高竞争力，让贸易谈判代表以真诚的态度与其他国家进行协商，促进外国市场对美国开放，让国防部为某些事投入更多资金，这样美国就能维持唯一一个对本国和世界都有意义的政策，那就是尽管美元相对于黄金贬值，但仍能保持固定汇率不变，且汇率围绕平价上下浮动的灵活性大大提高”。

就连尼克松的高级顾问们的观点也并不一致。财政部长戴维·肯尼迪支持沃尔克，但其在政府中并不是一个强势人物。在经济团队中有巨大影响力的乔治·舒尔茨赞成彻底废除固定汇率制度，经济顾问委员会主席保罗·麦克拉肯也是如此。时任尼克松顾问（尚未担任美联储主席）的阿瑟·伯恩斯不确定自己的立场，他曾表示自己倾向于货币贬值，但在描述自己观点时他却含糊其词。沃尔克也不确定他的报告是否已经改变了其他人的想法。

随着时间的推移，尼克松显然不再信任沃尔克。他认为，比起美国国内的福利，沃克尔更关心国际经济关系 和全球金融稳定。也就是说，总统认为沃尔克在那些最为关乎自己连任与否问题上投入的精力不够，比如促进美国就业。值得注意的是，沃尔克并没有因为与总统观点不和而感到痛苦，这是因为康纳利依赖他，并尊重他渊博的知识和在国际金融界的人脉，因此康纳利会保护并支持他努力达成新的货币协定。 PG2kG9f23Zc+yJS+LeeEl+E+39LYRuASgMajOqKDei19g1BthU8h/pWIhoBfyt6W