中央企业合规管理办法理解与适用指南最新章节_郭华著

第一条
【立法目的和依据】

为深入贯彻习近平法治思想，落实全面依法治国战略部署，深化法治央企建设，推动中央企业加强合规管理，切实防控风险，有力保障深化改革与高质量发展，根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》等有关法律法规，制定本办法。

【本条宗旨】

本条是关于立法目的和制定依据的规定。

【条文理解】

守法经营是任何企业都必须遵守的一个大原则，企业只有依法合规经营才能行稳致远。中央企业强化合规必须站在贯彻习近平法治思想的政治高度来认识，放置在落实全面依法治国战略的全局来部署，置于保障企业高质量发展的层面来推动，推动企业合规管理工作再上新台阶。本条规定了制定办法的目的和制定依据。

本办法制定的目的包括如下三个层次的内容：

一是深入贯彻习近平法治思想。习近平法治思想凝聚着中国共产党人在法治建设长期探索中形成的经验积累和智慧结晶，标志着我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识达到了新高度，开辟了马克思主义法治理论和实践的新境界，是全面依法治国的根本遵循和行动指南，为立法提供了科学的法治理论指导。中央部委制定规章必须深入贯彻，并通过推进法治建设来解决企业合规的问题。

二是落实全面依法治国战略部署，深化法治中央企业建设。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，依法合规是落实全面依法治国战略部署的客观要求，也是中央企业依法推进改革、开展经营管理、保障健康可持续发展的内在需求。按照全面依法治国战略部署不断深化法治中央企业建设，是中央企业持续高质量发展的必由之路。对中央企业而言，贯彻落实全面依法治国首先要推进全面依法治企。这就需要必须坚持“合规管理，法治先行”的理念，以依法治理、依法决策、依法运营、依法监督、依法维权作为法治企业的目标，将中央企业管理行为及其员工履职行为纳入依法合规管理体系建设。在深化法治中央企业建设上，2015年12月，国务院国资委印发了《关于全面推进法治央企建设的意见》，明确提出打造治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信的法治中央企业建设目标。2021年，国务院国资委又印发《关于进一步深化法治央企建设的意见》，主要围绕“实现一个目标、健全五大体系、提升五大能力、强化四大保障”的总体要求，强调不断深化法治中央企业建设，为加快建设世界一流企业筑牢坚实法治基础。2016年4月，国资委印发了《关于在部分中央企业开展合规管理体系建设试点工作的通知》，将中国石油、中国移动、东方电气集团、招商局集团、中国中铁五家企业列为合规管理体系建设试点单位，有效防止了中央企业决策违规、经营违规和各种腐败现象发生。为适应市场化、现代化、国际化发展的需要，谋求企业长远发展，推进法治建设成为中央企业提高竞争力的必由之路，而合规管理的规范化、制度化、法治化又是中央企业成为世界一流企业的关键性步骤。

三是推动中央企业加强合规管理，切实防控风险，有力保障深化改革与高质量发展。中央企业只有依法建立合规管理科学体系，建立和完善依法治理机制，建立健全有效的法律风险防范机制，才能确保企业高质量发展，才能实现提升依法治企能力的新目标。合规管理是企业可持续发展的基石，是防范风险和提高竞争力的有效手段，加快建立依法合规的科学管理体系，才能有效提升企业依法合规管理能力。近年来，中央企业深化法治建设，加强规范管理，防范化解风险，助力企业改革发展。据统计，2006年至2021年累计处理中央企业重大法律纠纷案件近两万起，避免或挽回经济损失超过3300亿元。目前中央企业集团层面全部建立总法律顾问制度，重要子企业设置比例超过90%，法务人员达到3.2万人，比2015年增长60%，专业化率超过80%。

为深入贯彻习近平法治思想，落实全面依法治国战略部署，《合规管理办法》第五条、第七条等多个条款体现了这一要求。如第五条第（一）项将“坚持党的领导”作为合规管理工作应遵循的首要原则，并进一步明确要“充分发挥企业党委（党组）领导作用，落实全面依法治国战略部署有关要求，把党的领导贯穿合规管理全过程”。第七条第二款将“党内法规”明确规定为一种合规义务，要求中央企业应当严格遵守党内法规制度，企业党建工作机构在党委（党组）领导下，按照有关规定履行相应职责，推动相关党内法规制度有效贯彻落实。

本办法制定的依据主要包括两个方面：

一是《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）和《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）。中央企业作为国有公司必然受到《公司法》的调整，中央企业合规监管和经营应当遵守《公司法》的规定。《企业国有资产法》确立了具有中国特色的国有资产监督和管理体系，规定了国有资产管理的基本要求，属于经营国有资产的法律。而《合规管理办法》作为主要适用中央企业的规章，遵守《公司法》和《企业国有资产法》也是中央企业合规的主要内容，其制定必然需要以此作为依据。

二是有关法律法规。根据《立法法》的规定，部门规章可根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限范围内制定。有关法律法规不仅包括狭义的法律法规，如《商业银行法》《证券法》《保险法》等，也包括党的政策和国务院的决定、命令，如中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》、《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）、《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）等也是制定规章需要遵循的。对于有些依据法律行政法规制定的其他规章，虽然不是本办法制定的依据，基于其制定依据的同一性，在其立法中也需要协调一致，如《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》《企业国有资产交易监督管理办法》《企业国有资本与财务管理暂行办法》等。因此，对此条的有关法律法规可以作宽泛的理解。

【适用指南】

本办法是国务院国资委成立以来第一个针对合规管理发布的部门规章，与《合规指引（试行）》相比，提升了效力层级，是有史以来专门针对合规管理出台的层级最高的法律文件。自2015年中央企业实施法制工作规划以来，中央企业开展的法律风险管理、内部控制管理体系的形式及内容均是独立分散运行，这不仅给企业资源成本和运行效率带来了问题，也不符合现代企业管理的要求。理顺现代企业与管理体系的关系，便成为中央企业开展依法合规管理体系建设的关键问题。实践中，对合规问题还存在一些不正确的认识，如认为企业合规会限制公司经营致使业务无法开展，会影响公司市场开拓、阻碍业务发展。从事合规管理工作的人员很少能参与到企业重要决策、重大项目及日常经营管理的全过程中，部分中央企业合规审查环节也没有按照要求嵌入相应的工作流程，导致企业领导层无法做到依法依规决策，无法及时发现和识别管理过程中的合规风险。为此，中央企业应当将合规管理放置在推动高质量发展的政治角度来认识，将合规管理作为企业切实有效防范经营风险的关键性制度措施，是一件“必须要做，并且一定要做好”的事情。同时要坚持“决策先问法、违法不决策”的理念，形成自上而下重法治、促合规、强管理的良好局面。

【典型示例】

湖南某有限公司作为中国五百强的一家大型国有企业，参加了由世界银行资助的一起道路翻修项目的竞标，并提供了全套旨在证明自身具有施工经验和竞争实力的证据材料。世界银行廉政局（INT）经过审查发现，该公司在竞标时提交的业务经验文件不真实，认为构成《世界银行集团诚信合规指引》所定义的欺诈行为。2013年10月，世界银行对该公司作出了“附解除条件的取消资格”两年的制裁决定。该有限公司（包括其关联企业）在两年内不得参与世界银行资助的项目，也不得因世界银行贷款而获得收益。两年期满后，该公司满足两个条件，就可以申请恢复资格：一是针对被制裁的违规行为采取了适当的补救措施；二是建立并执行了符合世界银行要求的、有效的诚信合规计划。该有限公司对此予以承认，并配合了世界银行的合规调查。该有限公司在世界银行的监控和指导下开始了建立有效合规计划的行动，参照世界银行的诚信合规指引，建立了一套完整的诚信合规政策和程序。2017年6月29日，该有限公司监理和实施诚信合规体系的努力得到了世界银行的认可，收到了世界银行的解除制裁通知书。

【关联法条】