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事业单位既是与人们日常生活、政府履行职能密切相关的一种组织形态，更是一项极具中国特色的制度安排。正如国外学者所言：“制度也有自身的历史，它们是历史的产物。如果不了解一项制度产生的历史过程，就很难理解该项制度。”
因此，结合我国社会转型过程，剖析事业单位的生成与变迁，对于认清事业单位的现状、研究事业单位的改革，具有基础性的意义。
事业单位在中国经济社会发展中具有重要地位。运用相关理论视角深入剖析发现，事业单位不仅是一类组织，更是一项制度。只有基于上述认识，才有可能对事业单位及其改革进行系统深入的探析。
在我国，事业单位与人们的生活密切相关。以一个人的人生轨迹为例：母亲怀孕后，婴儿在出生前，要到政府举办的社区卫生服务中心建卡并定期检查；婴儿出生在公立医院或妇幼保健院；从学龄前一直到大学毕业，先后在公办幼儿园、小学、初中、高中、大学等教育机构接受教育；在公共就业服务机构得到招聘信息，可能被政府所属科研院所等公益机构聘用；平时，经常到政府举办的体育活动中心锻炼身体，到公共图书馆、文化馆、美术馆、博物馆享受精神文化食粮；日常吃的食物、用的物品，要经过政府所属检验机构检测；生病时，会到公立医院就医；年老时，可到政府举办的老年公寓安享晚年；即使去世，也要到政府举办的殡仪馆火化并安葬在公共墓地。因此，事业单位几乎伴随着人的一生，与人们的日常生活休戚相关。
观察政府的组织结构，我们发现，无论是中央政府，还是省、市、县乃至乡镇政府，除了设有行政机构外，还设置了数量较多的事业单位。绝大多数部门不仅有内设行政机构，而且有不少下属事业单位。以江苏省农业委员会为例，除有15个内设处室、140名行政编制外，还有34个事业单位、1717名事业编制，其中全额拨款事业编制1570名。
可以说，少了事业单位，政府及其部门就很难有效地履行其职责。
那么，我国到底有多少事业单位呢？中国行政管理学会会长王澜明曾经担任过中央编办的副主任，而中央编办为分类推进事业单位改革的牵头部门，事业单位改革司也设在该部门。他在一篇文章中给出了一个确切的数据：2010年，我国共有事业单位130万个，从业人员约3000万人。无论是机构数还是从业人员数，都是仅次于企业的第二大法人组织。在这些事业单位中，人数最多的是教育、卫生、文化、科研系统。教育事业单位48万个，人员1400万，约占事业单位人员总数的50%；卫生事业单位10万个，人员400万，约占事业单位人员总数的15%；文化事业单位8万个，人员150万，约占事业单位人员总数的4%；科研事业单位8000多个，人员69万，约占事业单位人员总数的2.4%。
从举办单位的层级看，如下图所列，中央事业单位职工人数只占6%，而94%的事业单位职工都在省、市、县、乡工作。
图1.1 中国事业单位职工人数在各级政府的分布情况图
资料来源：黄佩华：《中国事业单位改革的一个经济学分析框架》，载于吴敬琏主编：《比较Comparative Studies》（第十二辑），18页，北京：中信出版社，2004。
事业单位是《中华人民共和国民法通则》确定的和国家机关、企业、社会团体并列的我国四大法人之一，也是“一个具有中国特色的组织概念”。
虽然建国伊始我国就有了事业单位，1952年政务院颁发的《关于全国各界及人民政府、党派、团体所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》中最早提出了“事业单位”这一概念
，但关于事业单位的定义，却一直处于变动之中。1963年，国家编制委员会代国务院草拟的《关于编制管理的暂行办法（草案）》将事业单位界定为：“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家使用费开支的单位。”1965年，国家编制委员会制定的《关于划分国家机关、事业、企业编制界定的意见（草案）》规定：“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制。”1984年全国编制工作会议印发的《关于国务院直属事业单位编制管理的试行办法（讨论稿）》提出：“凡是为国家制造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。”直到1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第252号）才首次将事业单位定义法定化，即：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定：“公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”中央编办批转国家事业单位登记管理局制定、修订的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（中央编办发〔2005〕15号、〔2014〕4号）明确：“本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。”
但正如有的学者所言，从某种意义上说，“事业单位”是实践意义大于学术意义的概念，
上述定义难以全面反映、准确概括事业单位的实际情况。在管理实践中，通常指的是纳入机构编制管理范围的事业单位。这里的“纳入机构编制管理范围”即经过有权机关审批设立，以区别于登记设立的事业单位。
根据规定，事业单位应当具有举办单位。以举办单位的层级为标准，事业单位分为中央事业单位和地方事业单位。具体来说，地方事业单位指省（自治区、直辖市）、市（地、州）、县（市、区）、乡镇举办的事业单位，
不包括那些办公场所虽在地方但隶属关系为中央国家机关的事业单位，如气象局。
事业单位是《中华人民共和国民法通则》确定的与国家机关、企业、社会团体并列的我国四大法人之一，并且无论是从机构数、还是实有人数来看，在中国都是仅次企业的第二大类组织。除了具有服务性、公益性、知识密集性
等特征外，从组织理论的新制度主义学派视角来看，事业单位还具有“制度化组织”的鲜明特点。
组织理论的新制度主义学派在区分制度环境和技术环境的基础上，指出与大多数生产性组织和商业组织因面临巨大的市场竞争压力而更多受效率机制的影响并特别关注于技术环境不同，学校等类型的组织需要承受更多的制度压力而非技术压力，因此学校等类型的组织对制度环境十分敏感，往往在国家力量或专业组织的作用下，表现出趋同性和适应性，组织活动也具有典型的仪式性，以期取得合法性，为更好地生存与发展创造条件。从组织的特征角度，我们可以将那种主要受制于效率机制并且技术性控制较强、制度性控制较弱的组织称之为“技术性组织”，而将那些主要受制于合法性机制并且制度性控制较强、技术性控制较弱的组织称之为“制度化组织”。
斯科特进一步认识到，尽管技术环境与制度环境在某种程度上是有冲突的，但二者实际上可以共存。他按照技术环境和制度环境强弱的关系，将组织分成强技术环境和弱制度环境（如大中型企业）、强制度环境和弱技术环境（如学校）、强技术环境和强制度环境（如医院）等几种类型。具体可见下表：
表1.1 技术性和制度性控制手段，以某些相关组织为例
资料来源：［美］W.理查德·斯科特：《组织理论：理性、自然和开放系统》，黄洋、李霞、申薇、席侃译，129页，北京：华夏出版社，2002。
包括事业单位在内的单位组织就是中国计划经济时代再分配体制下的一种制度化组织。这是因为，单位制度是我国作为后发国家在资源匮乏的情况下为实现现代化赶超战略并在既有制度依赖下所建构的一种组织化体制。该制度设计服务服从于一切资源为党和国家所掌控的目的，社会生活因而受到国家权力的全面控制，单位组织因而表现出表面上的仪式性活动、“一致性政治学”与“幕后解决”等突出特征，
个人因而依附于单位，甚至离开单位很多活动就无法进行，并且往往在一个单位工作一辈子。特别是由于事业单位生产的是无形的公益服务，其效益无法直接衡量，加之事业单位的人、财、物等多种资源依赖于政府，事业单位独立法人地位之路还很漫长，以至于事业单位作为制度化组织的特征在相当长的一段时期内还很难褪去。
组织理论的新制度主义学派认为：“制度体现的是一种已经获得某种地位或特征的社会秩序或模式，制度化意味着该获得过程。……一种制度就是一种社会模式，表示着某种特定的社会再生产过程。如果某种行为互动背离了这种模式，就会受到社会地建构的和可以重复激活的控制，以一种规制的方式进行抵制时——即受到系列的惩罚和制裁时，这种模式就是制度化的模式。”
因此，如果将制度化作为规制过程来看，当国家掌握一切资源、公有制和全能型政府的建立、企事业单位都只是政府发出的指令执行者时，作为“单位”形态之一的事业单位，也就实现了制度化，成为一种制度化组织。
组织理论的新制度主义学派还十分重视思想观念的作用，强调符合系统、文化脚本和心智模式在形塑组织行为中的重要性。因此，如果将制度化等同于被视为当然而广为接受的话，我们可以作出如此论断，即：事业单位作为一种特殊的组织——面向社会提供公益服务的主要载体和机关行使职能的支撑保障——已经深入人心，影响久远，从而成为制度化组织。甚至当一项社会公益事业得到政府重视需要加强发展时，政府主管部门往往首先想到的就是要增设事业单位，增加人员编制和经费，习惯于把增加或者加强的行政职能转移给该部门所属的事业单位来承担，行政（机构编制）不够事业（机构编制）凑的现象比较严重。事业单位作为面向社会提供公益服务或者为机关行使职能提供支持保障的组织形式，已经在政府主管部门的观念中根深蒂固，乃至被社会上普遍接受了。事业单位成为了一种被社会所建构的制度化组织。
尽管从建国之初事业单位的生成路径来看，主要是借鉴前苏联的模式，将涉及意识形态、文化教育、提高公民素质等业务范围的单位均列入了事业单位，
但从深层次看，事业单位是与党和国家为实现特定目的而建构的制度安排分不开的，是契合于计划经济体制的一种组织类型。事业单位作为“单位”的一种典型形态，
对于其建立发展及功能作用的考量，必须置于我国单位制度形成、变迁的大背景中。唯有如此，才能深刻认识到事业单位作为组织化制度的价值，才能充分意识到事业单位分类改革的复杂性和嵌入性，才能有针对性、有策略地推进此项改革。
新中国的成立，标志着中华民族和中国人民获得了新生。但由于先前长期的战乱以及国民党逃离大陆时将重要物资转移到了台湾等原因，建国初期，百废待兴，国民经济基础十分薄弱，再加上国民党留在国内的残余势力仍然猖獗，战争还在继续，随后又开始了抗美援朝。在经济基础十分薄弱、各类资源十分有限并且处于帝国主义包围封锁等恶劣形势下，党和政府必须寻求有效的方式加强组织动员，将有限的资源配备到最需要的地方去，以加快实现工业化、现代化，并达到巩固国家政权的目的。但在建国前崇尚礼治的传统社会中，却严重缺乏这种组织动员能力。因为，“礼治精神须寄放在社会各个人身上，保留着各个人之平等与自由，而趋向于一种松弛散漫的局面。……中国人传统提倡礼治，因此社会松弛散漫。政治只成为一个空架子，对社会并没有一种强力与束缚，往往不能领导全国积极向某一目标而前进”
。只有在伟大的中国共产党执政后，才及时总结长期军事斗争的经验和解放区根据地的做法，并学习借鉴苏联的模式，建立了单位制度，将其作为计划经济体制的组织基础。尤其是在“大跃进”“文化大革命”等政治运动的影响下，单位承载了越来越多的政治功能，从而将单位“转化为国家实现目标的一种组织化手段，同时也是国家实现统治的一种组织化形式”
。概括来讲，单位制度具有以下四个典型特征：（1）劳动者对单位组织的全面依附；（2）单位组织是国家对社会进行直接行政管理的组织手段；（3）单位组织是劳动者参与政治过程的主要场所；（4）单位中的党组织和行政当局不仅是劳动过程的管理者，而且在政治上和法律上都实际代表了党和政府。
根据国家相关规定，凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业编制，具体包括农林水利、文教卫生、科学研究、勘察设计、社会福利等事业。
因此，尽管事业单位是区别于党政机关和国有企业的一类组织形态，但作为计划经济时代单位制度的有机组成部分，也承载着与其他单位类似的功能。其中，首要的就是政治功能。具体指的是政治控制和政治动员。事业单位以脑力劳动者为主体。由于与单位制度相衔接配套的户籍、住房、工资、档案管理等各项制度的存在，工作人员与单位之间存在极强的依附关系。也就是说，党和国家几乎掌控了一切资源，并通过单位进行再分配。因此，党和国家通过事业单位就能实现控制知识分子，使其思想上、政治上与党和政府保持一致，并且可以通过事业单位组织动员知识分子为经济社会发展贡献力量，推动科技、教育、文化、卫生等各项事业发展。其次是社会功能。一些规模较小的事业单位依托于行政主管部门或者如高校等规模较大的事业单位，在单位内部办起了托儿所、医务室、食堂、浴室等服务性实体，以帮助解决职工生活之忧，提高职工的福利水平和保障能力。在普遍低工资的情况下，这种做法有利于增强职工对单位的归属感和依附性。最后是生产功能。与国有企业直接从事工农业生产、交通运输和商品流通等活动不同，事业单位不创造物质财富，主要从事为生产生活提供服务的活动，其日常经费和工作人员的工资，由国家给予保障，在国家事业费内开支。与计划经济时代相适应，为有效完成其功能，设计形成了一整套事业单位具体管理制度。如事业单位由主管部门主管、主办，都有相应的行政级别，其人、财、物乃至业务活动都由主管部门控制，机构编制、收入分配、社会保障、财政投入等则由相关业务部门进行审批管理。
随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变以及各项改革的深化，事业单位的政治功能和社会功能逐渐弱化，服务功能逐步强化。在现实中，事业单位仍然是我国提供公益服务的主要载体，是我国公共服务制度安排中的重要力量。那么，随着公益服务供给模式创新和体制改革的推进，这一现状是否会发生根本性的改变？事业单位一系列具体制度安排是否需要改革创新？这些都成为亟待理清、同时也是本书重点研究探讨的问题。
正如组织理论的新制度主义学派揭示的那样，强制度环境的存在可能是减少而不是增加组织结构的数量和复杂性。
在计划经济体制和单位制度的背景下，事业单位之间尽管因隶属关系不同带来机构规格高低的不同并进而导致资源掌握多寡不均的情况，但总体上看，事业单位之间在功能定位、运行方式等方面的差异不大，都是政府职能的延伸，都是再分配体制的一个单元，从结果上看普遍实现了低工资、高就业和分配上的平均。但随着改革开放战略的推行，社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，计划经济体制向社会主义市场经济体制转变这一社会转型大背景下的一系列制度环境的变化对单位组织产生了深远影响，不仅使传统的单位组织——包括国有企业、事业单位、行政机关——之间发生明显分化，
而且使得事业单位之间呈现明显的分类发展态势，事业单位改革拉开了帷幕。
1953年，美国学者戴尔和林德布鲁姆提出了一个包括各种类型组织的复杂的统一连续体模型，其一端为企业（主要由市场支配的组织），另一端是机构（公共的以及政府控制的组织）。他们认为，组织都处于一个统一连续体中，并描述了位于这一统一连续体中的不同形式的机构和企业，其范围包括了从最公共性的组织到最私人化的组织（见表1.2）。
表1.2 机构、企业以及半官方半私人组织
由政府机构和私人企业构成的一个统一连续体：在横线下方排列的组织就是人们通常所说的公共组织、政府机构，或是国有企业；横线上方排列的组织就是通常所说的私人组织或是自由企业；横线上排列的组织就是被人们广泛认为既非公共又非私人的组织。
资料来源：［美］海尔·G.瑞尼：《理解和管理公共组织》（第二版），王孙禺译，69—71页，北京：清华大学出版社，2002。
经过多年的演变，尽管事业单位所有权仍然属于国家，尽管每个事业单位仍然具有主管部门，但曾经相对单一的事业单位明显分化了，甚至如果不考虑所有制的话，事业单位作为一种组织类型，可以在从企业到行政机构的统一连续体中找到其不同的定点，政事不分、事企不分的现象较为严重，不同事业单位之间的公益性程度也差别悬殊，
迫切需要改革规范。世界银行也这样提醒人们，不要以为中国的事业单位是有着公共特点的一个“部门”——在潜在意义上说，它们的功能可能被归属于整个一系列所有的组织机构形式。
改革开放以来事业单位之所以呈现明显的分类发展态势，是由多种原因造成的。具体来讲，既有宏观制度方面的原因，也是相关政策造成的。既有客观方面的原因，也与主观方面的因素密不可分。
按照组织理论的新制度主义学派观点，组织发生变化的一个重要原因就在于制度环境的改变。如前所述，事业单位作为制度化组织，较大程度地受到制度环境的影响和制约。制度环境的变化，不可避免带来事业单位的分化。其中，改革开放后最大的制度环境变化莫过于从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变了。在计划经济体制下，国家控制一切资源，从而形成了国家包办一切事业乃至企业的格局，一些原本可以由市场机制配置或者可以交由企业和社会力量承担的业务活动，被纳入事业编制管理范围，由事业单位负责提供。而改革开放后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国家垄断社会资源的格局被打破，在市场机制的作用和政府放开的条件下，一些原本作为事业编制管理的业务活动其经济属性和营利本质被激活，逐渐由市场自行调节。那些体制外的资源进一步发展壮大后，对体制内的相关事业单位产生越来越大的冲击，使其仍作为事业单位管理的合法性越来越小，以至于迫切需要改革。如宾馆、招待所原来作为“以提供场所、设备和服务性劳动，为安排各种会议、接待各级机关、团体来往干部服务的单位”
，在市场经济浪潮的冲击下，先是由事业单位改为实行企业化管理，而后绝大多数机关所办宾馆、招待所最终被清理整顿，实行转企改制。此外，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府的职能定位愈加准确，政府与市场、社会的边界日益清晰。在此背景下，有些事业单位的功能定位、职责规定经过一段发展变化过程后终于明确，有的还通过立法得以制度化。如有的省属事业单位负责人这样介绍：
我单位成立于上个世纪七十年代中期，一直以来负责厅里的这一块具体业务工作。不过，在上个世纪八十年代末、九十年代初，受当时大环境的影响，除从事相关管理服务工作外，我单位也成立了公司，专门经营与业务工作密切相关的产品销售。由于处于垄断地位，效益还不错，为解决职工福利作出了一定贡献。但后来根据国家和省里的体制改革精神，公司被清理掉了，实行了政企分开，进一步明确了职能。省人大制定颁布的地方性法规还授权我单位负责具体管理工作。目前，我单位已经不开展经营活动，主要承担行政管理职能以及一些公益性职责。
如果将改革开放后由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变视为事业单位分类发展所处的宏观制度环境的话，那么相关政策规定的存在及其演变，则是导致事业单位分类发展的微观制度环境。对事业单位而言，影响其分类发展的政策规定主要有以下这三类：
一是财政预算管理政策。事业单位的正常运行和业务开展需要以充足的财力作保障。由于事业单位是国家机关或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织，为此，国家财政预算管理政策规定及其调整变化，必将影响事业单位的功能发挥和职责履行，进而推动事业单位分类发展。改革开放前，与当时各项事业基本由政府举办的体制相适应，我国事业单位预算管理实行“统收统支”的管理模式。事业单位所需资金基本由财政给予保障，年终如有结余则由财政予以收回。改革开放后，为解决“统收统支”管理模式存在的政府统得过多、管得过死、单位年终突击花钱等问题，从1980年起，国家对事业单位预算管理政策进行了调整，实行了多种形式的预算包干制，即事业单位按照财政核定的预算包干使用、超支不补、年终结余留归单位使用，并可以从结余中提取职工福利和奖励资金。1989年，经国务院批准，财政部颁布实施《关于事业单位财务管理的若干规定》（财政部令第2号），事业单位预算管理实行“全额、差额和自收自支”三种预算管理形式，并明确规定，具备条件的全额单位要向差额单位过渡，具备条件的差额单位要向自收自支单位过渡。这一财政预算管理政策规定的实行，尽管符合了事业单位之间收支情况不同的实际，并推动了事业单位面向市场寻找收入，拓展了事业单位的资金来源，但也极大地激励和促使事业单位开展多种形式的创收活动，从而“使得事业单位越来越不像政府机关、越来越像企业”
。受财政预算管理政策规定的影响，事业单位之间因掌握的公共资源以及与市场经济体制结合度的不同而严重分化了，有的事业单位因具有较强的面向市场提供服务的能力和较高的盈利水平，因而不仅事业得到了发展，而且职工也得到了经济上的实惠；有的事业单位则因无法进入市场创收，以致举步维艰，连保证职工正常生活都很困难，更不必说发展事业了。
二是机构编制管理规定。根据现行的机构编制管理规定，党政群机关和事业单位纳入编制管理范围，编制分为行政编制和事业编制两大类。
行政编制和事业编制的差别不仅体现在使用范围上，而且更加集中体现在审批权限上。其中，行政编制的审批权在中央，地方各级只有分配权和使用权；
事业编制则按照分级管理的原则，由各地机构编制委员会负责审批。在这一体制下，由于一方面受政府职能转变滞后等因素的影响，地方政府承担了越来越繁重的发展经济、社会管理、公共服务工作职责，客观上需要相应的机构和人员来承担任务、履行职责，另一方面地方政府无法自行增加行政编制，且中央下达行政编制后很长一段时期未作调整，已分配的行政编制也用完。为解决上述矛盾，地方就会批准设立一些承担行政管理职能的事业单位，并实行参照公务员管理。这样就弥补了行政编制的不足，变相扩大了行政机构和公务员规模。在严格的机构编制管理规定尚未出台、行政机构编制精简压力很大的背景下，这一情况更为容易出现。如在继1998年中央政府机构改革后开展的地方党政机构改革过程中，为应对强大的机构编制精简压力
，同时不影响工作职能的履行，一些地方设立了不少承担行政职能的事业单位。下表就是江苏省那一轮政府机构改革过程中在部分省政府部门“三定”中明确的未经法律法规授权而实际承担行政职能的事业单位，其中大多数为新组建机构。
表1.3 部分江苏省级政府部门所属承担行政管理职能事业单位一览表
续表
资料来源：江苏省机构编制委员会办公室编：《江苏省省级党政组织机构2000》。
此外，由于受各方面因素的影响，机构编制管理机关批准设立部分事业单位时，有的未能充分考虑其功能定位和职责任务，甚至个别只是为了享受事业单位税收优惠等政策，这些事业单位难免成为日后需要改革的对象。
三是人事管理政策规定。特定时期的人事分配等管理政策规定，也推动了事业单位分类发展。在调配任免上，由于在计划经济时代国有单位职工只有干部与工人身份的区别，只要具有干部身份，理论上都可以在行政单位、事业单位、国有企业单位之间自由流动。改革开放后，尽管企业一般干部向机关流动的通道逐步堵死，但直到1993年《国家公务员暂行条例》出台后，机关才与事业单位执行不一样的人事管理制度，此前相当长的一段时期，机关事业单位执行同一套录用、晋升等人事管理制度。在公务员制度实施后，一方面事业单位负责人达到一定级别仍然可以调任到机关工作，另一方面事业单位还成为政府机构改革时机关分流人员的主要去处。
这些都淡化了事业单位与党政机关的区别，使得人们往往将“机关事业单位”视为共同体。在收入分配上。尽管改革开放后进行过多次工资制度改革，特别是1993年工资制度改革实现了机关与事业单位的工资制度脱钩，但那些与行政机关关系密切的事业单位工资收入仍然和机关持平甚至有的还高于机关，从而使得有的事业单位虽然履行行政管理职能却因为工资收入与机关差不多且因具备事业单位独立法人资格而在对外交往、财务处理、车辆购置等方面比政府机构具有更大的自由和灵活度，因而也乐得维持原状。如一位省属事业单位负责人这样介绍
：
我单位在改革开放初期就成立了，主要负责对外交流合作工作，承担中央下达的对外援助任务和部里、省委省政府下达的外事接待任务，调查分析全省产品出口现状、问题、对策和利用外资情况，制定全省产品境外促销规划和计划，组织落实省级产品境外促销项目和国际性展览会、展销会，做好引进项目的管理与服务。从承担的职能看，应当是机关职能。其他一些兄弟厅局对外交流合作方面的工作也是由内设的对外交流与合作处等行政机构承担的，而我们厅机关没有这方面的内设行政机构，工作一直是我单位承担的。我们工作人员的工资收入以前都是参照机关执行的，但未经有权机关审批明确参照公务员制度执行。《中华人民共和国公务员法》实施后，考虑到单位长远发展，我们申报了参照公务员法管理并得到了批准。
1993年事业单位工作人员工资制度改革时，对全额拨款、差额拨款、自收自支三种类型的事业单位，实行分类管理。其中，全额拨款单位其工资构成中固定成分应占70%，活的部分占30%；差额拨款单位其工资构成中固定部分应占60%，活的部分占40%；自收自支单位中有条件的，可以实行企业工资制度，其工资构成中活的部分所占比重可比差额拨款单位大一些。
在该政策的执行过程中，有的事业单位不从自己的功能定位和承担的职责任务出发，只是为了追求更高的工资收入，而人为地将全额拨款改为了差额拨款，将差额拨款改为了自收自支，从而一定程度推动了事业单位分类发展，也违背了国家设置事业单位的原本目的。
意识形态也影响到事业单位的分类发展。突出体现在对出版社、表演院团等文化事业单位的观念转变上。长期以来，人们更多的关注文化事业单位的宣传教育和意识形态的功能，在观念上排斥其具有的商品属性，并在行动上采取包办一切文化事业单位并实行严格审查制度、全面深入其具体运作过程的做法。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，人们逐渐认识到文化事业单位的多重属性，意识到文化事业单位可以通过为民众提供所需的精神文化服务而获得经济回报，并且有的提供的主要是满足个人需求的文化产品，因而可以走向市场，实行转企改制；有的则是提供普惠型的公共文化服务，仍需由事业单位来提供。同时，改革开放以来，人们对于公益服务的需求也逐渐多样化，与多样化的需求相适应，事业单位提供的服务进而事业单位本身也出现了分化。此外，事业单位作为有意识的人群集合，精英人物的主观认识及自觉选择也会影响事业单位的功能定位和发展方向，对有的省属事业单位负责人的访谈
提供了这方面的诠释。
我们单位为受主管部门和科技部门双重领导的省属科研事业单位，是我省这一领域唯一的专业研究机构。我们单位拥有一支素质良好的研究队伍和一批先进的科学仪器，与国内外相关研究机构有着紧密的联系和合作，先后主持和参与完成国家一系列科技攻关项目，主持完成国际组织和国家部委、省厅委托和组织的几十余项课题的研究工作，形成了自己的研究特色和专长。尽管我们单位科研实力和成果位于全国前列，但和省外兄弟单位相比，运行效益不是太好，因为我们没有像他们一样，利用自己掌握的技术面向社会开展有偿服务。因为我认为，尽管我们可以用掌握的技术从事有偿服务，从而取得较好的经济效益，但如果时间一长，就会沉迷于那种状态，一味追求赢利，而忽视了科研。因此，现在我们单位的职责和所做的工作主要是为国家和省里提供科研支撑。但有的时候我也会不禁扪心自问：这种做值不值、对不对？尤其是看到同在一个院子里办公、同是双重领导体制下的省属科研机构的另一家科研事业单位，这几年因为利用自己掌握的技术面向社会开展有偿服务，科研队伍越来越大，单位经济效益越来越好，职工福利待遇越来越高时，心中难免有点想法，希望政府对我们这样的事业单位能够给予更多的关心和支持。
需要指出的是，按照经济基础决定上层建筑的规律，相关制度安排调整、思想认识转变也是由于生产力及生产关系变动而引发的，而政策的拟订则受着思想认识的影响、反映一定时期的制度环境。
总之，正是在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，事业单位得以分类发展，事业单位改革也开始启动并逐步深化。
事实上，改革开放以来，随着经济体制改革的推进，事业单位改革一直在积极稳妥地进行。党的十一届三中全会至今，我国事业单位改革大体上经历了五个阶段：
1. 1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大。这一阶段主要是拨乱反正，恢复社会事业，适当下放各类事业单位的管理权。随着行业体制改革拉开帷幕，事业单位改革也吹起了号角。1985年3月，科技体制改革全面展开，主要内容是改变过多研究机构与企业相分离，研究、设计与教育、生产相脱节以及军民分割、部门分割、地区分割的状况，促进研究机构、设计机构、高等学校与企业之间的协作和联合。从事技术开发的研究机构，有的逐步发展成为经济实体，有的在联合的基础上并入企业，有的自我发展为科研生产型的企业，或者成为中小企业联合的技术开发机构。同年4月，卫生事业单位开始进行以扩大卫生机构自主权为主要内容的改革。同年此后，党中央又下发了《关于教育体制改革的决定》，转发了文化部《关于艺术表演团体改革的意见》，分别对教育事业单位和文化事业单位改革作出了部署。
2. 1992年党的十四大到2002年党的十六大。1993年，党中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》明确提出，事业单位改革的方向是实行政事分开，推进事业单位的社会化。这一阶段的事业单位改革，主要作为党政机构改革的有机组成部分并与其同步进行。1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》。在这个党中央、国务院就事业单位改革下发的第一个专门文件里，提出了事业单位改革的指导思想和目标以及事业单位改革的具体措施。这一时期，党中央、国务院下发了一系列具体文件，如：《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革意见》《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的意见》《地质勘查队伍管理体制改革方案》《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》等等。这一系列重要文件为事业单位改革提供了政策依据，促进了事业单位改革在各领域不断推进。此外，国务院还于1998年颁布并于2004年修订了《事业单位登记管理暂行条例》，有助于确立和强化事业单位独立法人地位。
3. 2002年党的十六大至2007年党的十七大。党的十六大强调：“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”。十六届三中全会提出：“继续推进事业单位改革”；十六届五中全会明确：“分类推进事业单位改革”。这一时期的事业单位改革与此前最大的不同是，不仅有些行业改革仍然自上而下统一部署进行，而且各地根据上级要求积极探索推进改革。江苏等地出台了事业单位分类改革政策文件，在对现有事业单位科学合理分类的基础上，首先将主要从事生产经营活动的事业单位转制为企业，并探索开展了管办分离、法人治理结构等事业单位管理体制和运行机制改革。这一期间，自上而下部署的主要是文化事业单位改革。在总结全国九个地区和35个单位改革试点经验的基础上，2005年底，党中央、国务院下发了《关于深化文化体制改革的若干意见》，标志着文化事业单位改革的全面推进。乡镇事业单位改革作为从2003年开始的农村配套改革的乡镇机构改革的一个重要组成部分，也随着乡镇行政机构改革一并进行。
4. 2007年党的十七大至2012年党的十八大。党的十七大要求：“加快推进事业单位分类改革”。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。”2008年国务院确定山西、浙江、广东、上海、重庆五省（市）开展事业单位分类改革试点。相关行业体制改革也在自上而下地继续推进。2008年10月，国务院办公厅印发《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》，明确了相关配套政策措施。2009年，对出版社进行改革，全国事业单位性质出版社除保留四家外，全部转企改制为企业。同年4月，党中央、国务院下发了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，明确要抓好基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、基本公共卫生服务均等化、公立医院等五项重点改革。2010年，党中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，对教育事业单位改革进行了部署。2011年3月，在总结地方和行业事业单位改革经验的基础上，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）正式印发，明确了改革的指导思想、原则要求和目标任务。2011年6月初，全国分类推进事业单位改革工作座谈会在北京召开，对改革作出了动员部署。2012年4月16日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》向社会公布。期间，中共中央办公厅、国务院办公厅和中央有关部门陆续印发一系列配套政策文件，涉及事业单位分类、从事生产经营活动事业单位改革、承担行政职能事业单位改革、机构编制、法人治理、人事制度、收入分配、财政投入、党的领导等多个方面。各地按照中央的统一部署，出台了分类推进事业单位改革的实施意见，完成了事业单位清理规范、分类等工作。
5. 2012党的十八大至今。党的十八大强调：“推进事业单位分类改革。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度。”期间，在继续抓好此前相关政策文件落实的同时，中央根据新形势新情况又陆续制定印发了一些文件（见表1.4）。其中，有的是此前虽然一直在研究探索但未有实质性进展，后来高层下定决心部署推行的改革，如事业单位养老保险制度改革；有的是对先前政策的修正完善，如承担行政职能事业单位改革试点。特别是2014年7月1日起《事业单位人事管理条例》（国务院令第652号）得以施行，事业单位人事管理被纳入了法制化轨道。这都表明，我国事业单位改革已经进入了顶层设计、整体规划、统筹推进的新阶段，有利于通过自上而下推动与自下而上探索有机结合的方式，积极稳妥深化事业单位改革，确保改革实效。
表1.4 近年来中央出台的事业单位改革文件一览表
续表
资料来源：根据文件自行整理。
通过梳理上述改革历程可以看出，事业单位分类改革是在科技、教育、文化、卫生等行业及机构编制、人事、保险、财政等单项事业单位改革基础上不断深化的，并且经由前期探索、取得初步经验后，最终成为中共中央、国务院的决策部署，当前各地区各部门正在有序推进此项改革。
总的来看，与行业及单项事业单位改革相比，事业单位分类改革具有如下特点：一是宏观性。尽管在事业单位分类改革过程中会涉及人事分配等运行机制改革创新，但首要的是事业单位宏观制度的变革，即关于事业单位系统、组织整体战略层面的变化，包括组织使命、职能、目标、管理体制的调整。
二是综合性。事业单位分类改革既涉及机构分类、管理体制等内容，也要对人事制度、收入分配、社会保险、财政投入等进行多方面、全方位的改革创新。三是整体性。事业单位分类改革意味着事业单位改革不再由行业或部门、地区单兵突进，而是重在解决行业和地区事业改革面临的机构分类、管理体制、社会保险等共性、基础性和衔接性问题。四是渐进性。由于事业单位情况复杂，改革内容多、涉及面广，事业单位分类改革需要在总体目标的导引下，统筹规划，分步实施，稳妥推进。
正如有的历史学者所言：“我们今天的一切，不管政治制度、经济制度还是文化制度，以及从内政到外交，从上层到基层等等各方面的现状，其实都与建国初的制度建设紧密相关联；如果说我们今天取得了什么成绩，出了什么问题，我们都可以回过头去思考，从根子上去了解和辨明，哪些过去的制度建设是积极的，哪些是消极的，要从方方面面的得失去做研究和梳理。”
开展地方事业单位分类改革研究，首要的是要对事业单位的产生及其变迁进行回顾。
通过研究发现，事业单位就其本源定义应当是脑力劳动者的就业场所，但在计划经济体制下，却变成党和政府对社会资源进行总体性整合的组织化制度的有机组成部分，同时，事业单位作为单位制度的一种典型类别，过于受制于制度环境因而表现出过多的仪式性特征并逐渐被视若当然。因此，我们可以将事业单位概括为“组织化制度和制度化组织”。
事业单位生成之初，是以组织为目标的制度；之后这种片面强调组织原则的思想逐渐使事业单位变成一种为组织而组织的制度。当然，事业单位既是一种制度，也是一类组织。随着计划经济体制的解体，社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，由于受经济体制改革转变的宏观环境和相关管理政策规定等微观环境以及思想认识变化等因素的影响，事业单位呈现出了明显的分类发展的态势。可以说，事业单位分化现象成为事业单位分类改革的事实前提。正如学者所言：“沿着分类发展的现实基础，我们可得出改革基本战略：即已经分化了的各类事业单位按照各自运行机制分别向相应的方向发展，顺应这种发展并有意识推进其发展的自觉行为实际就是分类改革。”