进入20世纪70年代后,苏攻美守下的美国向中国伸出橄榄枝,中美迅速确立正常化关系,追随美国的澳大利亚也顺势与中国建立正式外交关系,同时,随着东北亚和东南亚的紧张局势的缓解,澳大利亚认为其所面临的共产主义入侵和地区冲突的威胁在逐渐降低,澳大利亚也逐渐摆脱冷战思维,不再过分关注安全领域,战略重点开始向经济方面倾斜。由于经济区域化和集团化的发展,作为身处异地的西方世界一员,80年代前后,澳大利亚的经济没有受惠于欧洲和美国,反而受到欧美国家关税壁垒的不良影响,经济下行压力较大。距离较近的亚洲地区不仅在经济上充满了活力,市场巨大,而且自由开放。澳大利亚在亚洲经济的崛起中受益颇丰。在这种情况下,澳大利亚提出“面向亚洲”“融入亚洲”“脱欧入亚”等一连串的战略方针,开启了亚洲模式。
澳大利亚对国家安全的先天性担忧,是澳大利亚对外战略的主要驱动力。第二次世界大战中,澳大利亚务实地迅速由依附英国转向投靠美国,这是其维护国家安全的现实选择。二战后初期,东南亚地区带来的安全挑战,使澳大利亚与东南亚地区融为一体,并开始放弃坚守已久的“白澳”政策,开始走向亚洲。战火将澳大利亚卷入了东南亚,也改变着澳大利亚的区域认同和定位。作为一个孤悬地球南端地广人稀的国家,其自建国开始就有着追随大国的传统。周边安全环境的恶化,如日本、印度尼西亚等国家带来的威胁,使澳大利亚清楚地意识到,依靠自身的实力无法使周边环境稳定,本国安全也受到影响。澳大利亚在历史上形成了一种战略的不安。这种不安不仅驱动着澳大利亚在安全上坚定地追随美国,也驱动着澳大利亚的自我成长。越南战争后,整个东亚地区的形势趋于缓和。日本成为一个西方国家,并且是美国的盟国。美国与中国邦交正常化,减少了澳大利亚对中国共产主义的忧虑。
在20世纪70年代,随着中美关系和澳中关系的正常化,澳大利亚认为中国共产主义的威胁正在消失。此时,澳大利亚与印度尼西亚的关系也得到了改善。澳大利亚本土受到进攻的威胁下降,澳大利亚相信在当时的国际环境下,如果澳大利亚受到任何严重的威胁,美国都不会置之不理。澳大利亚感受到了自19世纪80年代英国强权开始衰落之后前所未有的安全,这也鼓励澳大利亚对自身的安全负责。1976年澳自由党弗雷泽政府在国防白皮书中指出,中国、印度和日本都不会对澳大利亚构成安全威胁。考虑到美苏两国相互的核遏制,以及中欧和东北亚的形势,其战略关系相对稳定。澳大利亚应该使自己在没有盟国直接的作战援助时,能够守护澳大利亚大陆的安全。 自我依靠自此成为澳大利亚国防政策的主要信条。虽然印度尼西亚是可能性较大的潜在敌人,但是印度尼西亚重陆军,其海空力量薄弱,澳大利亚的空军一直占有优势,这大大减轻了澳大利亚的防务压力。
1971年的战略基础报告强调无论是追随盟国还是依靠澳大利亚自身的力量,未来的前沿防务部署政策都面临很大的困难,但并未提出明确的防务计划或政策建议,而这些成为新的工党惠特拉姆政府的战略重点。1973年的战略基础报告对未来15年内澳大利亚的战略形势进行了分析,强调澳大利亚增强防务能力的重要性。 也是在该版的战略报告中,澳大利亚第一次将全球问题分为东南亚、澳大利亚的“近邻”等区域,这种战略结构一直沿用至今。该报告指出,澳大利亚面临的战略形势与十年前大不相同,东盟成员国积极推动民族独立,对共产主义表现出了极大的敌对,澳大利亚遭受武装进攻的可能性也不明显。 印度尼西亚也希望地区局势稳定,并不再将澳大利亚看作敌国。在国防方面,该报告指出,澳大利亚需要更加自立,独立自主地行动,如果东南亚地区发生动乱,澳大利亚需要有能力进行援助。但是总理惠特拉姆却认为该战略基础报告过于保守,会引起批评,而且内阁不会让澳大利亚牵扯进东南亚地区的动乱。因此,在1975年的战略报告中,国防委员会虽然对战略环境做出了相似的评估,但是放弃了动用武装力量来帮助东南亚国家平息叛乱的选择。该战略基础报告指出,独立地应对地区威胁是澳大利亚自身的第一要务。提高面对更大威胁的防务能力仍然是澳大利亚的首要任务,应对低层次的突发事件是保卫澳大利亚安全的第二层次力量运用原则。
1976年9月,国防委员会应内阁要求提交了《澳大利亚战略分析和国防政策目标》报告。该报告虽然就澳大利亚的武装力量做出了与1975年战略基础报告相同的结论,但是就全球和地区不确定性对澳大利亚战略政策所产生的影响,尤其是对与美国的同盟关系和澳大利亚防务力量在东南亚的存在范围进行了具体分析。该报告认为,澳大利亚应该参与西方的军事力量在印度洋地区的侦察,并强调在印度洋地区对抗苏联的存在是美国的主要责任。 报告再一次讨论了澳大利亚在防务上自主与依靠美国的矛盾。该报告认为就印度尼西亚而言,如果澳大利亚与印度尼西亚发生冲突,由于美国进行军事干预的门槛较高,美国能否给予支持存在很大的不确定性。澳大利亚应该增强自我依靠的能力,1976年的国防白皮书也提出了类似的观点。在《五国联防协议》的框架下,向马来西亚和新加坡提供军事援助的主要责任将落到澳大利亚肩上,而澳大利亚的资助并不具有决定意义,其政治意义大于军事意义,而且针对的目标很有可能是印度尼西亚。此时印度尼西亚的战略意图对澳大利亚的决策尤为重要。向马来西亚部署战斗机使澳大利亚与东南亚地区的安全紧密联系起来,但是由于《五国联防协议》并没有对武装力量的支援做出具体规定,也使澳大利亚免于卷入其中。 在1972—1975年,澳大利亚和印度尼西亚维持了良好的防务合作关系,如帮助印度尼西亚增强海上侦察能力,进行军人培训和联合演习等。 澳大利亚对于印度尼西亚的安全担忧相应地缓解了。
二、困境与机遇中身份定位指向亚洲
20世纪70年代开始,美苏之间的冷战趋于缓和,东南亚的安全局势也趋于稳定。此时澳大利亚经济在经过了一段蓬勃发展的时期后,由于全球经济的不景气,逐渐遇到了瓶颈。随着全球经济区域化、集团化的发展,世界各地纷纷成立自贸区或经济共同体,澳大利亚作为一个外向型经济国家,受此影响巨大。英国在1973年加入欧洲经济共同体后,受贸易壁垒影响,澳大利亚向英国和其他西欧国家的出口受到严重限制,而澳大利亚从欧洲经济共同体成员国的进口并没有减少。不仅如此,欧共体的贸易补贴政策还挤占了澳大利亚在世界农产品市场的份额,澳大利亚的对外贸易因此受到重创。1975年到1983年的澳大利亚马尔科姆·弗雷泽政府面临着巨大的贸易逆差。澳大利亚认为,英国在加入欧洲经济共同体后,并没有给予澳大利亚适当的关注,这才导致此种局面的出现。澳大利亚与英国的关系再次变得疏远。
1972年,澳大利亚与中国正式建立外交关系,这是澳大利亚加强与亚洲国家关系的重要事件。澳大利亚由对“红色中国”的担心,转向积极接触。当时的惠特拉姆政府做出了“澳大利亚至少在10年内不会面临严重威胁”的判断,并逐渐从新加坡、马来西亚和越南撤军。 此时澳大利亚已开始对冷战思维下的地缘政治观进行调整。惠特拉姆政府不再将《澳新美安全条约》作为澳美关系的唯一重要因素,也不再将澳美关系作为澳大利亚对外战略的唯一重要因素,决定积极与亚洲国家进行接触,降低意识形态对外交关系的影响。 惠特拉姆政府也不再一味地支持美国和西方国家的政策。对亚洲由安全防范和文化抵触,走向政治上积极接触,经济上加强合作的道路。惠特拉姆政府积极推动建立太平洋地区机制,希望将东盟成员国、日本、韩国,尤其是本国都包括在内。虽然东盟对此反应冷淡,惠特拉姆政府时期也未能如愿,但是却深刻影响到澳大利亚以后的政策。在联合国等多边机制内,澳大利亚不再一味地支持美国和其他西方国家的政策,也开始发表自己独立的意见。由于英国加入欧共体和欧洲经济一体化的发展,澳大利亚不得不寻找新的市场,此时亚洲经济的良好发展和地理位置上的便利,为澳大利亚提供了机遇。惠特拉姆政府时期开始,澳大利亚不仅审视其在地理上与亚洲挨近,且经济上与亚洲的联系也开始密切。
1978年,中国开始改革开放,为周边国家打开了巨大的市场,日本经济在60年代到80年代得到了较快的发展,并成为世界第二大经济体。中国香港、中国台湾、韩国是“亚洲四小龙”之中的三个。此时,东南亚地区经济在东亚经济的带动下也得到了较大的发展,东盟的成立更是促进了地区经济的发展。在这一时期,东亚成为亚太地区经济最有活力的地区。泰国、马来西亚、菲律宾和印度尼西亚成为“亚洲四小虎”,新加坡则是“亚洲四小龙”之一。在亚洲,中国和日本经济的巨大发展,新兴经济体的涌现,以及开放的经济模式,对澳大利亚的吸引力更为明显。与此同时,欧共体的共同农业政策不仅损害了澳大利亚的利益,也损害了其他发展中国家的利益,英国加入欧共体后对澳大利亚在经济上的排斥,更使弗雷泽政府坚定了与亚洲国家开展经济合作的决心。出于经济的考虑,马尔科姆·弗雷泽总理(1975年11月—1983年3月)上台后,将日本和中国作为首批出访的国家。
澳大利亚地广人稀,自然资源,尤其是矿产资源丰富,而东亚国家人口众多,且矿产资源相对贫乏。经济上的互补性使澳大利亚在向东亚出口煤、铁矿石以及农产品等初级产品的同时,也大量进口劳动密集型产品。随着东亚经济的发展,东亚国家对能源和农产品的需求也不断增长,这使澳大利亚一直保持着贸易顺差。1975—1984年,澳大利亚对东亚地区的贸易顺差由14.9亿澳元增加到29亿澳元。
虽然相比惠特拉姆政府,弗雷泽政府对苏联势力的扩张更为担忧,并希望与美国、日本和中国共同遏制苏联。但是,弗雷泽总理对国际贸易体系的不公平现象也尤为关注。任期内致力于缩小南北差距,改革国际贸易体系,改变工业国家对第三世界国家的剥削。因为在地理上澳大利亚位于非工业化的南部,与非工业化的国家具有经济上的共同利益。为此,弗雷泽总理与德意志联邦共和国总理、牙买加总理等国家领导人积极推动南北对话。到弗雷泽政府后期,虽然澳大利亚还就有些问题咨询英国,并与美国保持着安全和其他方面的合作,但是对大国的追随已不是澳大利亚对外战略的基础。惠特拉姆总理和弗雷泽总理用不同的方式使澳大利亚在战略上日趋自主和独立。
三、融入亚洲与对美国的安全依赖
1983年工党执政,总理霍克虽然认为澳大利亚的利益与西方阵营一致,需要维护好与美国的盟友关系来确保安全。但在国际问题上,霍克政府更加坚定地表达澳大利亚的主张。由于对裁军和人权的重视,霍克政府对美国支持专制国家的做法感到不满。在裁军方面,霍克政府任命了“裁军大使”专门在国内外代表政府表达有关裁军的观点,并在澳大利亚国立大学设立了和平研究所,在外交部设立了裁军机构。1985年,新西兰由于坚定的反核立场,与美国就即将访问新西兰的导弹驱逐舰“布坎南号”是否载有核武器或以核为动力发生摩擦,使《澳新美安全条约》面临被解散的危险。在澳大利亚的积极斡旋下,《澳新美安全条约》得以保留,但是美国却要求澳大利亚不得将来自美国的情报和信息分享给新西兰。
虽然霍克政府认为与美国的盟友关系至关重要,因为美国在布林顿森林体系、国际货币基金组织和世界银行等国际组织中具有主导作用,但是在经济方面,美国对澳大利亚的影响,更确切地说是帮助较小。美国为应对欧洲的出口补助,也采取了相应的出口刺激措施,即为出口海外的农产品给予政府补助,但是这却损害了澳大利亚的利益。虽然霍克政府积极游说里根政府,希望美国改变这一政策,但美国却不为所动。与70年代英国加入欧洲经济共同体后澳大利亚受到的影响一样,澳大利亚再次被排斥在了公平合理的贸易机会之外。与欧洲和美国的贸易逆差再次使澳大利亚将目光投向了亚洲。为此,霍克政府专门任命前驻华大使、经济学家郜若泰就东北亚的经济发展对澳大利亚的重要性进行了研究。
1989年,郜若泰提交的《澳大利亚与东北亚优势》的报告认为,澳大利亚应该跳出自身的文化和政治思考方式,了解亚洲的文化和社会,更好地处理与东北亚的关系,澳大利亚的未来与东北亚地区息息相关。该报告对澳大利亚的国家战略产生了重要影响,成为澳大利亚工业政策、移民、地区合作和教育等一系列政策的基础。该报告是六七十年代澳大利亚转向亚洲的意识不断增强的结果,标志着澳大利亚的战略关注点正式转向其所在的地理区域——亚洲。与亚洲国家进行建设性的接触成为澳大利亚对外战略的主要内容。
在加强与亚洲国家经济合作的同时,霍克政府还在澳大利亚各院校开设亚洲语言和社会研究课程。霍克政府不仅积极维护与美国的盟友关系,还积极推动包括美国在内的多边贸易机制,并鼓励将中国也囊括在内。霍克政府还积极游说日本、韩国和东盟成员国成立政府间合作组织,以弥补太平洋经济合作理事会(Pacific Economic Cooperation Council,PECC)的不足,推动太平洋地区合作机制的建立。澳大利亚对亚太经合组织的成立可以说是功不可没。
在“面向亚洲”战略框架下,霍克政府积极加强与亚洲国家的关系。霍克任职期间于1984年和1986年两次访华,使澳中关系得到了进一步的发展。霍克政府还派外长出访东盟五国。1983年霍克总理在与外长海登再次访问泰国时强调,澳大利亚外交的重点在近邻地区。在东南亚地区,霍克政府尤其注重改善与印度尼西亚的关系。 80年代霍克政府的对外战略重点是在太平洋的西部地区,即东亚建立的地区合作机制,并希望中国这个人口最多、经济发展迅速的国家与太平洋地区的其他国家开展更多的合作。与此同时,澳大利亚积极拉拢美国加入东亚地区的合作机制,增加美国在该地区的利益存在,以促使美国保持在太平洋地区的安全角色。可以说霍克政府既坚持澳美同盟,又积极融入亚洲。
1991年保罗·基廷就任总理后,进一步推进了融入亚洲的近程。总体上,基廷政府(1991年12月—1996年3月)延续了霍克政府时期的对外战略,在积极提升亚太经合组织作用的同时,成功地吸引了美国对太平洋西岸的关注。苏联的解体,冷战的结束,使澳大利亚不必再担忧共产主义的威胁,意识形态对外交政策的影响进一步下降。国际形势尤其是亚洲地区安全形势的缓和,使亚洲国家的经济更加蓬勃发展,经济发展也成为澳大利亚关注的首要议题。澳大利亚与亚洲的经济一体化程度不断加深。 截止到1989年,虽然美国是澳大利亚的主要投资国,但是日本、中国等国对澳大利亚的对外直接投资比重在不断增加。在对外贸易方面,美国只占澳大利亚出口份额的不足12%,东亚则占澳大利亚出口的50%以上,其中东北亚为41.8%,东盟为9.3%。 这表明澳大利亚在经济上对亚洲国家的依存度已远超过对英国、美国等欧美国家的依存度。1994年,美国与加拿大、墨西哥建立的北美自由贸易区(North American Free Trade Area,NAFTA)正式建立后,澳大利亚又面临着70年代英国加入欧洲经济共同体时同样的情况。作为一个既不是欧洲也不是北美的国家,澳大利亚再一次受到影响。澳大利亚保罗·基廷政府与弗雷泽政府一样做出了积极的努力,试图影响美国的对澳贸易政策,但结果同样苍白。 澳大利亚再次被自己的盟国排除在区域经济集团之外。
在基廷总理的推动下,亚太经合组织(APEC)领导人会晤机制得以建立,APEC成为澳大利亚与亚太地区经济合作的重要地区论坛。基廷政府还号召成立了消除核武器的堪培拉委员会。在帮助柬埔寨结束内战,建立民主政府方面,澳大利亚在地区和国际社会的共同努力中发挥了关键性作用。基廷政府在强调与东亚经济的相互依赖和地区多边合作时,采取了独立于美国甚至相反的政策。为了更好地融入亚洲,与亚洲国家建立良好的关系,基廷政府不顾美国对中国的人权现状的所谓批评,积极游说美国给予中国最惠国待遇。在与印度尼西亚就签订安全条约进行谈判的漫长过程中,也未征求美国的意见,仅在签约前知会了美国。这说明澳大利亚在安全上虽然希望依靠美国维护地区稳定,并维持澳美同盟,但在国家战略的其他方面更加自主,并坚定地表达本国的意见。
四、自主与追随的矛盾开始显现
1996年霍华德领导的自由党—联盟党取代了执政长达13年之久的工党上台,霍华德政府(1996年3月—2007年12月)认为澳大利亚不应过分地向亚洲倾斜而疏远美国,并着手拉近与美国的距离。 台海危机时,右翼保守的霍华德政府第一个公开支持美国向台湾海峡派遣航母战斗群,危及澳中关系。90年代日本经济的衰退和1997—1998年的亚洲金融危机,使澳大利亚对亚洲经济的发展前景产生犹疑。在与印度尼西亚的关系上由于东帝汶问题也急剧恶化。1999年澳大利亚虽然成功对东帝汶的形势进行了干预,并帮助东帝汶最终于2002年独立,但是与印度尼西亚的关系却再次陷入低谷。
在1994年的国防白皮中,澳大利亚对中国的快速发展就表现出了担忧,澳大利亚担心中国的继续崛起不仅会影响到全球大国关系,还会成为亚太地区最重要的战略因素。 霍华德政府在1997年的战略政策审查中指出,中国持续的权力增长会削弱美国的影响力,或导致中美之间发生具有破坏性的竞争。 霍华德政府不希望与东亚国家间的关系影响到与英国的传统关系,尤其是与美国的盟友关系。在继续保持与中国的友好关系和与美国的盟友关系之间,澳大利亚开始面临艰难的选择。霍华德政府对外战略的最大调整就是由工党的“面向亚洲”和“融入亚洲”向美国倾斜。 “9·11”恐怖袭击发生后,澳大利亚追随美国参加了反恐战争。在亚太地区,无论是在台海问题还是反恐合作方面,澳大利亚都紧随美国,支持美国在亚太地区的军事存在。经济发展的需要,与美国的盟友关系,以及传统安全和非传统安全问题的交织,使澳大利亚的对外战略不能进行简单的优先排序。但是相比全球范围内的反恐战争,澳大利亚关注更多的是其所处的亚太地区。
第二次世界大战前后的这一段时间,澳大利亚一直将自己看作是一个身处异地的欧洲国家。但是自20世纪80年代开始,澳大利亚不再强调其“英国属性”和“欧洲色彩”,而以亚太国家自居。进入90年代直到21世纪之初,澳大利亚在坚持澳美同盟这一战略基石的同时,将经济、政治和对外关系等各方面的重心转向了亚太地区。澳大利亚获得独立,并加入英联邦是澳大利亚历史上的第一次重大战略选择。第二次世界大战之后,澳大利亚与美国结盟,是澳大利亚的第二次重大战略转折。在和平时期转向亚太,也是澳大利亚基于现实做出的重大战略选择,且意义更加深远。澳大利亚融入亚洲,将自己定位为一个亚太国家,不仅是澳大利亚区域认同上的转变,更是其对外战略的重大调整。澳大利亚对外战略的发展与亚洲息息相关,从与亚洲的相对隔绝,到由于战争威胁和安全考虑而被动介入,再到基于经济发展的现实需要主动走向亚洲。这其中有对大国的依赖和追随,更多的是战略的自主选择。