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第二节
战略关注点聚焦东南亚

二战后,国际局势发生巨大变化,美苏两大阵营对抗的大幕拉开,东南亚地区成为美苏两霸争夺的主要区域之一。由于地理位置上的靠近和二战中新加坡失守后日本南下侵略澳大利亚的惨痛教训,澳大利亚担心东南亚地区如若发生“多米诺骨牌”效应会危及澳大利亚的国家安全。在国家力量尤其是军事力量不足的情况下,澳大利亚积极跟随美国,希望美国能够承担起维护地区安全的重任。澳大利亚积极同美国一道建立了东南亚联合防共遏制体系,并签订《东南亚集体防御条约》,其国家目光聚焦于东南亚地区。澳大利亚在积极维护东南亚安全稳定的同时,其战略自主性也在不断加强。

一、对东南亚安全形势的担忧

澳大利亚虽然与英国有着密切的历史和文化联系,但是二战后与英国的安全关系呈急剧下降趋势。这一方面是由于英国在二战中遭受重创,导致英国难以承担《英马防务协议》带来的安全责任。虽然1971年11月《英马防务协定》期满后,英国与澳大利亚、马来西亚、新西兰以及新加坡签订了《五国联防协议》(Five Power Defence Arrangements,FPDA),但是英国逐渐从新加坡和马来西亚撤军,英国的军事力量退出了东南亚地区。

作为一个从英国独立出来的国家,澳大利亚由于地域广阔,人口稀少,传统安全一直是澳大利亚在独立前后所担忧的问题。二战前澳大利亚在安全上依靠英国,二战期间,开始依靠美国。但是这种依靠并没有给澳大利亚带来足够的安全感。澳大利亚一直在依靠盟国的支援与希望依靠自身独自应对危险之间徘徊。澳大利亚对国防的这种纠结由来已久。19世纪80年代,德国、俄国和美国等国家的崛起,对英国的全球霸主地位构成了挑战,引起了澳大利亚对国家安全的思考。而在这之前,澳大利亚一直寄希望于英国的皇家海军能随时提供保护。随着英国国家权力的衰落,澳大利亚意识到,不能想当然地依靠母国英国提供保护,但是没有英国的帮助,澳大利亚也难以自卫。澳大利亚国土辽阔但是人口稀少,国防力量较弱,但是其北部东南亚地区的邻国虽然贫穷却人口众多,东南亚国家的动荡不安有可能威胁到澳大利亚。虽然二战中,澳大利亚和美国、英国等同盟国在太平洋地区取得了对日作战的胜利,但二战后,美苏两大阵营的对抗和冷战形势在全球的漫延,使东南亚成为美苏两国对抗的主要地区之一。基于历史原因,东南亚地区还基本是西方国家的殖民地,民族意识的觉醒和宗主国的衰落,使东南亚地区的民族独立运动高涨。与此同时,地区内部复杂的民族矛盾,领土争端更使东南亚地区的安全形势雪上加霜。鉴于地理位置和二战中的惨痛教训,为了维护本国的安全,澳大利亚政府不得不考虑东南亚地区的安全形势,并帮助东南亚国家稳定局势。

二、寻求在东南亚发挥积极作用

1953年到1983年,澳大利亚战略指导文件通常命名为《澳大利亚国防政策的战略基础》,基本上每三年由国防部向政府提交一次,作为政府制定政策的参考。 澳弗雷泽政府(1975年11月—1983年3月)上台后就要求以1976年的《澳大利亚战略分析和国防政策目标》代替1975年的战略基础文件。尽管名称不同,1976年的《澳大利亚战略分析和国防政策目标》仍然是战略基础文件系列的一部分。除此之外,有五份报告虽然在程序上不是正式的战略基础系列的报告,但是具有类似的性质和作用。它们是1946年和1947年的《对澳大利亚战略地位的评估》,1950年的《英联邦国防政策和总体战略的基本目标》与《战略责任和战争努力分配的合适基础》是澳大利亚与英国和新西兰进行防务协调的一部分,以及1963年刊发的战略分析报告《澳大利亚的战略地位》。《澳大利亚战略地位评估(1946)》指出,“澳大利亚应该面对在当地保护领土安全的必要性,由于资源的有限和领土的广阔,情况可能很糟糕。” 虽然澳大利亚看到了地理位置和联合国集体安全对澳大利亚的安全作用,但是它也意识到在没有援助的情况下,澳大利亚难以抵抗一个主要大国的攻击。澳大利亚在该文件中指出,未来,苏联是唯一可能是敌人的主要大国。 由于对外界援助的依赖,澳大利亚强调在运用武装力量的战略考虑方面应该超越地区的范围。 1946年和1947年的评估均认为澳大利亚应该积极参与东南亚的事务,这是澳大利亚全球同盟战略的一部分。 1953年澳内阁通过国防委员会提交的战略基础报告后,罗伯特·孟席斯总理指出中东和东南亚地区带来的威胁是该报告的基础。该报告指出,相比于1950年,全球大战的危险性已降低,对东南亚地区冷战形势的考虑要优先于为世界大战做准备。 1955年,东南亚条约组织(Southeast Asia Treaty Organization,SEATO)的成立,使美国正式成为东南亚地区事务的参与国。 同年10月,澳大利亚派部队加入派往马来西亚的英联邦战略储备部队。1956年的战略基础报告指出,澳大利亚应该将战略重点集中在东南亚地区,并将马来西亚作为澳大利亚的第一道防线。

20世纪60年代,对印度支那和印度尼西亚发生战争的担忧是澳大利亚对外战略的主要忧虑。1960年老挝发生政变,苏联和美国的介入使东南亚地区的形势变得更为紧张。由于东南亚条约组织很可能介入,澳大利亚内阁决定将同美国一道参与行动。1959年开始,美国派遣大量顾问帮助南越,美国对越南战争的介入不断加深。1960年,印度尼西亚总统苏加诺在巩固政权后开始寻求苏联的军事援助,并在新几内亚向荷兰施加外交和军事压力。在此背景下,澳大利亚国防委员会于1962年1月出台了新的战略基础报告,认为如果澳大利亚对东南亚事务进行介入,澳大利亚的常备军将不足以支持这样的大规模部署。

由于印度尼西亚横亘在澳大利亚的北部,如果印尼成为共产主义阵营的一员,可能会直接对澳大利亚造成威胁。反之,则可以成为阻止共产主义南下的屏障。澳大利亚需要防务力量的前沿部署来维护东南亚地区的安全,但由于英国对该地区的关注减少,东南亚条约组织的无作为,使得美国成为最主要的战略力量。 1962年,印度尼西亚开始了与马来西亚的对抗,并支持文莱的武装起义,美国在越南也正在遭受伤亡。东南亚地区的安全形势不断恶化。澳大利亚担忧东南亚地区会出现“多米诺骨牌”效应,其内阁接受了1963年的《澳大利亚的战略位置》对东南亚形势的判断,并对与印度尼西亚可能的直接军事冲突表示担忧,同意支持马来西亚的独立,以及承担因此与印度尼西亚关系恶化的后果。保持在东南亚地区的前沿存在依然是澳大利亚的军事战略。 为此,澳大利亚政府大幅增加军费,购买新的武器装备,并且再次开始征兵,扩充兵力。美国对印度尼西亚的主要战略目标是防止印度尼西亚成为一个共产主义营地。澳大利亚由于距离印度尼西亚较近,其利益不可避免地与美国的战略目标有所不同。澳大利亚政府认为,在支持盟国于东南亚地区的行动时,澳大利亚应该有单独应对印度尼西亚的防务能力。

澳大利亚在南越、泰国等东南亚地区的前沿防务存在有赖于美国对东南亚事务的直接介入。即使美国不再对东南亚进行直接介入,只要美国和它的盟国仍然控制从日本到新几内亚的岛链,澳大利亚的对外战略就不会发生大的改变。但是如果盟国的前沿战略失败,澳大利亚应该会有时间来迅速加强防务能力。 英国在东南亚地区主张的不确定性,不仅影响到了澳大利亚的前沿防务,而且还使澳大利亚与美国的关系受到影响。英国在东南亚地区的角色充满了不确定性,这使得澳大利亚最终更多地支持美国在越南的战争。澳大利亚虽然在印度尼西亚与马来西亚的对抗和越南战争中发挥的作用有限,但其却显示出了一种维护地区安全的积极态度和强烈的地区责任感。

1966年,澳大利亚总理哈罗德·霍尔特分别对美国和英国进行了访问。霍尔特在访问美国时表示,澳大利亚将永远支持约翰逊总统。而在访问英国时,霍尔特批评西方国家不参与越南战争。虽然霍尔特指出这不包括英国,但却被西方媒体认为澳大利亚正在背弃英国,投靠美国。同年10月,美国总统约翰逊回访澳大利亚,这也是美国总统首次访问澳大利亚。澳大利亚不仅希望美国在东南亚地区保持军事存在,还希望美国能向英国施压,以免英国撤出东南亚地区。为此,澳大利亚政府强烈建议召开澳大利亚、美国、英国和新西兰共同参加的会议以共同商讨地区局势。澳大利亚和新西兰在美国的支持下共同谴责英国从苏伊士运河以东撤军的任何提议。澳大利亚的努力并未能阻止英国撤出东南亚地区。考虑到英国在东南亚地区影响力的逐渐减弱和英国存在的不确定性,澳大利亚最终选择支持美国的越南战争,并将此作为不援助英国的理由。

1967年,由于东南亚局势的变化,澳大利亚国防委员会要求对战略基础报告进行修正,并最终形成了1968年的战略基础报告。1968年的战略基础报告虽然只是在细节上进行了修改,但是却首次对澳大利亚在东南亚地区的独立影响力进行了思考。鉴于英国在东南亚地区的军事存在正在减少,甚至有可能完全不存在。澳大利亚和新西兰认为,应该增强在马来西亚和新加坡的影响力来共同应对未来可能的威胁与挑战。 国防委员会认为印度支那和泰国不会成为共产主义的营地,美国也将继续在该地区存在。印度尼西亚、马来西亚和新加坡在各自国内击败共产主义后也更加稳定。因此,1968年的战略基础认为,“多米诺骨牌”效应不会像以前那样可能发生。但是,由于美国不愿在印度尼西亚部署军事力量,澳大利亚需要独立应对来自印度尼西亚的威胁,当然报告同时指出,主要的军事挑战是应对叛乱。 澳大利亚认为在解决引发叛乱的经济和政治问题时,东南亚地区的政府需要援助。澳大利亚不仅应该提供经济和政治方面的援助,对马来西亚和新加坡还应提供一定的军事援助。 越南局势稳定后,澳大利亚政府认为不应继续在该地区无限期驻军,但也不能排除因为东南亚条约组织或其他机制,向东南亚地区派兵的可能性。 1971年的战略基础报告并未得到内阁的认可。内阁认为相对于1968年,澳大利亚面对的形势并未发生显著的变化,因此也不愿就该版战略基础报告进行分析讨论。 面对东南亚地区安全形势的变化,美国和英国的不同态度与应对方式,使澳大利亚在追随英国还是美国的选择中做出了追随和依靠美国的决定。澳大利亚的对外战略由过去的追随英国基本完全转向依靠美国的过程,也是澳大利亚在东南亚地区发挥自身影响力、对外战略形成的过程。

三、对外战略趋向独立自主

二战结束后,澳大利亚积极参与地区与国际事务和机制,不再躲在大国背后,开始积极寻求在地区和国际社会中的独立地位。工党领袖本·奇夫利(Ben Chifley)任总理时(1945年7月—1949年12月),澳大利亚成为联合国安全理事会成员国以及布雷顿森林体系的创始会员国。澳大利亚还积极加入东南亚条约组织和亚洲太平洋理事会(the Asian and Pacific Council),另外,澳大利亚还发起倡议并推动科伦坡计划的通过,向南亚和东南亚国家提供援助,并帮助印度尼西亚走向独立。在马来西亚和印度尼西亚的对抗中,澳大利亚不再追随英国和美国的政策,而是自主地选择支持马来西亚。澳大利亚还积极推动了巴布亚新几内亚的独立。

惠特拉姆政府时期(1972年12月—1975年11月)签署了很多人权协议,包括民权和政治权利公约。1973年澳大利亚废除饱受争议的带有种族歧视的“白澳”政策。“白澳”政策的废除,象征着澳大利亚不再坚持种族的纯正,不再以“澳大利亚英国人”自居,对英国的民族认同感和身份归属感下降。随后,澳大利亚颁布新的移民法,确立了无人种和国籍歧视的移民政策,促进了亚洲入澳移民数量的增加。1975—1980年,来自亚洲的移民相比1965—1970年翻了一倍。这也为以后澳大利亚与亚洲国家关系的改善和澳大利亚多元文化的形成奠定了基础。

80年代以来,尤其是工党霍克政府(1983年3月—1991年12月)执政后,澳大利亚不仅更加积极地加强与亚洲国家的社会和文化联系,经济合作也更加密切。澳大利亚也不再一味地支持美国的政策,对美国的核战略以及美国支持第三世界专政政权的行为表示不满,澳大利亚同美国的同盟关系受到一定的影响。与此同时,欧美地区的贸易壁垒使澳大利亚不得不另寻市场。澳大利亚积极推动亚洲地区多边贸易自由化的发展,并主张将中国纳入多边贸易进程中。澳大利亚“融入亚洲”的过程也是澳大利亚对外战略趋向自主的过程。 IgPLUQ3ZceR2+hp04XzGn4UWMCYrU2vMJNfxYY0SoozQvVasfiPtNGyxgz+H3FqD

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