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第二节
立法原则

立法原则是用以指导立法实践活动的带有根本性、全局性和规律性的理性认识,是立法者进行立法活动时必须遵循的理论指针。它所强调的往往不仅仅限于立法技术、立法程序、立法经验等规范性规定,其反映的是立法背后的目的、精神、原则等因素。立法原则最初以抽象观念的形式对立法发挥作用,儒家思想观念对传统立法活动的影响便是一例,作为中国封建立法缩影的《唐律疏议》便“一准乎礼”。

一个国家、社会或民族在不同历史时期,其主流意识形态往往存在较大差异,尤其占主导地位的思想意识会从根本上影响一国当时之立法思想与原则。我国《立法法》颁布之前,立法原则的确立就受到经济发展和社会思潮的影响。20世纪八九十年代,我国关于立法原则的讨论集中在以下七个方面:一是实事求是从实际出发;二是总结实践经验与科学预见相结合;三是借鉴本国历史上和外国的有益经验;四是以最大多数人的最大利益为准,立足全局、统筹兼顾;五是法制统一,原则性与灵活性相结合;六是民主与集中、领导与群众相结合;七是保持法的连续性、稳定性与及时废改立相结合。 直到2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过《立法法》,立法原则才在具体法律层面予以明确。由此,我国当前的立法原则就不单是抽象的价值观念,而是抽象观念与具体规定的结合,并且首先是法律化和制度化的准则。

彭真曾说过:“在人类社会历史上,法律一旦产生,便逐渐形成了自己的体系,并且追求更多的独立性。立法,不能不考虑法自身的体系逻辑,不能这个法这么规定,那个法那么规定,互相矛盾。” 立法原则对于法律的立、改、废、释具有重要意义,尤其对我国立法质量的提高具有举足轻重的影响。我国《立法法》第3条到第6条集中体现了依法立法、民主立法、科学立法的立法原则。党的十九大报告提出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”因此,“依法立法、民主立法和科学立法”作为立法原则的地位在党的报告和《立法法》中得以共同体现。

一、依法立法原则

依法立法原则重点解决立法的合法性问题,有效防止法出多门、部门利益和地方保护主义法律化等问题,使立法真正做到立法有据,既遵守宪法,又不违背上位法;同时,强调立法应当遵循法定权限和程序,不得违反我国社会主义法制统一原则。

依法立法原则首先所依据的便是我国宪法,我国各级立法机关须在宪法赋予立法权限内开展立法活动,以维护宪法权威和社会主义法制的统一。宪法作为我国的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高法律地位、法律权威和法律效力。我国宪法以国家根本法的形式确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了全国人民的共同意志,宪法成为全国人民的最大公约数。宪法规范本身以及宪法确立的原则,是一切立法必须遵循的黄金法则和定律。我国《立法法》第3条强调:“立法应当遵循宪法的基本原则,以经济建设为中心,坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论,坚持改革开放。”可以看出,我国立法活动的宪法原则具有两方面内涵。其一,宪法作为根本法,是立法法的根本依据,任何立法活动和法律法规内容不得违背宪法。其二,宪法是一国基本社会制度和政治制度的体现,任何一国的宪法都具有政治意涵。因此,宪法原则必然要求我国立法活动坚持党的领导、遵循基本政治原则和社会主义发展的基本路线。宪法对于我国的国体与政体以及我国的政治制度、经济制度、分配制度、文化制度、法律制度等重大事项做了规定;同时,我们形成的单一制的国家结构形式以及“一府一委两院”的中央国家机构的权力格局以及发挥中央和地方两个积极性的央地关系也在宪法中得以确立。我国现行的任何立法都不得违背上述制度规定。

此外,立法也必须遵守我国“一元两级多层次”的立法格局,下位法不得与上位法相冲突,各级立法机关不得突破《立法法》赋予的立法权限。从立法事项保留的角度,我国《立法法》第8条对包括国家主权事项、国家机构产生和运行、犯罪和刑罚、剥夺公民政治权利以及限制人身自由等十一项内容做出了规定(十项加其他事项)。从立法保留事项来看,在没有特殊授权的情况下,不管是行政法规,还是其他立法都不得染指上述十一项具体立法内容,否则该立法全部或部分无效。

《立法法》第4条规定:“立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。”从立法权限的角度来看,它往往涉及特定国家机关行使的一种综合性权力,该权力在整个国家权力体系中居于重要地位。首先,虽然拥有立法权的主体是主权者,在我国主权者只能是人民,但行使立法权的也只能是特定机关。从我国“一元”的立法体系来看,我国作为一个单一制的、统一的多民族国家,立法体制是统一的、一元化的,全国范围内只存在一个统一的立法体系,不存在两个或两个以上的立法体系,享有国家立法权的机关只能是全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会,其他任何机关不得行使。其次,立法权是一种行使制定、认可和变动法律规范的综合性国家权力,它往往涉及多个层级、多种类别,不管从内容上看,还是从形式结构上,都呈现出复杂多样性。从我国现有“一元二级多层次”的立法体系来看,在我国享有立法权的主体呈现复杂性。一方面,从专门享有立法权的机关来看,我国享有立法权的只能是各级人民代表大会及其常委会,而在各级立法机关之中,又划分为专门机关的国家立法权和地方立法权,比如全国人大及其常委会制定的法律、省级人大和设区的市人大制定的地方性法规,省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市制定的地方性法规。另一方面,除了上述专门立法机关的立法之外,相关行政机关也享有部分立法权,比如国务院制定的行政法规,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定的部委规章,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府以及经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市制定的地方政府规章。

同时,立法机关要依照法定权限、遵循法定程序、依据相关原则,并结合立法技术进行规范性文件的制定、修改和废止。立法机关依照法定职权制定法律的过程除了上述讨论的法定权限之外,立法程序是其中至为重要的一环,也往往容易被人们所忽视或淡化。立法程序是立法机关在立法活动中必须遵循的步骤和方法,并不是可有可无的,它强调立法机关在立法活动中所遵循的程序,与立法机关行使各种职权的程序以及立法机关的议事规则不能混淆。立法程序一来强调立法活动的步骤和方法;二来强调立法活动的严肃性和权威性。同时,立法程序不仅包括从法律草案的提出到法律公布这一过程,还包括为法律所确定的立法过程中各个阶段需要遵循的步骤和方法,只是立法程序往往更加关注从法律草案提出到法律公布这一法定程序。以我国为例,提出法律案、审议法律案、表决法律案到公布法律的法定程序中,其中涉及的诸如提起主体、范围、人数要求等其他相关程序必须依据宪法和法律进行。

二、民主立法原则

民主立法突出了立法活动的人民属性,强调立法集中体现人民的意志以及立法过程的民主性。立法体现人民意志及坚持民主原则,是世界各国人民在立法活动中的共同之处,尤其经历从传统社会向现代社会的转型,民主原则成为世界各国的普遍共识。同时,立法所体现的人民意志以何种方式呈现,则涉及立法程序等技术问题。

民主立法原则对于我国具有重要的意义,是保障立法维护人民利益的重要原则。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是国家的主人,这是我们国家性质的核心内容和本质特征决定的。为了保障人民民主,必须加强法制,尤其必须使民主制度化、法律化。因此,应当遵循民主立法原则,进一步健全完善国家法律制度,确保人民在国家政治生活中,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权,使人民依法享有广泛的民主权利和自由;确保人民享有的合法权益不受侵犯,这是我国社会主义民主政治和法律制度的本质要求和深刻体现。

民主立法原则从本质上源于保障立法以正确方式反映人民意志和利益,以便防止专断权力的滥用和不当行使。在我国,民主立法原则主要体现在《立法法》第5条,即“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动”。它反映出立法应当体现民意,并彰显人民的真实意志。这是一切权力属于人民以及我国人民当家作主社会主义国家的基本要求和题中应有之义,从立法实体意义上来说,广大人民参与立法活动具有毋庸置疑的正当性。我国是人民当家作主的社会主义国家,人民是国家的主人,当然人民也应当成为民主的主体。国家的根本任务是确认和保障人民当家作主的权利,立法正是以权利和义务的规则形式将人民当家作主的地位制度化、法律化;同时,坚持民主立法原则,也能以民主的方式防止权力的滥用,尤其以民主原则形成对独断权力的监督和制约,以法律和制度的方式限制不当权力形式给人民带来的损害。

此外,从立法的程序意义上来说,立法不仅要体现人民的共同意志,还要以正确的方式让民意汇入法律概念、法律规则和法律原则之中,尤其以科学完善的立法程序尽可能惠及更广大人民的共同意志和利益诉求,健全民众的立法参与机制,保证各类立法规范性文件真正体现人民的共同意志,尤其反映人民的根本利益和诉求。如果只有少数人“关门立法”,这种法即使“很完备”,也难以体现人民的意志和客观规律。 换言之,立法不仅要反映人民的意志,同时要以恰当的方法和程序反映人民的真实意志。既要保证立法主体的广泛性,又要保证立法活动的过程和立法程序的畅通,保障人民广泛地参与以及有效地参与立法,并以恰当的程序和机制汇集民智。

三、科学立法原则

与民主立法的人民属性和形式合理性相比,科学立法体现了立法活动的科学属性,更加侧重于立法的实质合理性,强调立法与本国国情和实际相结合。尤其在中国特色社会主义法律体系已经形成之后,更加强调提高立法质量,为良法善治提供重要保障。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定:“贯彻依法治国基本方略,推进科学立法、民主立法,形成中国特色社会主义法律体系。”上述规定明确将科学立法作为完善中国特色社会主义法律体系的价值标准。2013年,在中共中央政治局集体学习上,习近平总书记强调:“提高立法科学化、民主化水平,提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序,扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用。” 党的十九大报告进一步提出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。” 可以说,党的十九大报告对我国新时代的立法工作提出了更高的要求,将“科学立法”“民主立法”“依法立法”并列为我国立法工作应该坚持的基本原则。

《立法法》第6条第1款规定:“立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”强调立法应当坚持从我国国情和实际出发,构建合理的公民权利义务体系和国家机关权力责任体系,保障立法过程和立法内容的科学性。 8qEotQHu8/AdfdhJAxIGM9+xsIaJZVzyByicVqcwE6+dpWkobFn9tSzOJwnFucUI

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