在现代法治国家中,各国的立法主体一般是行使立法权的专门立法机关。根据立法机关职权、性质的不同,可以对立法机关进行诸多分类。
根据立法机关立法权的来源不同,可以将立法机关分为法定立法机关与授权立法机关。法定立法机关是指由宪法和法律明确规定而设立的专门、长期行使立法权能,进行立法活动的公权力机关。授权立法机关则是指由宪法或法律授权的、为了解决特定问题而设立的立法机关,如特别宪法委员会或临时宪法委员会等。
根据立法机关的层级不同,可以分为国家(中央)立法机关与地方立法机关。在我国,国家(中央)立法机关主要是指全国人大及其常委会,而地方立法机关主要包括有立法权的各级人大及其常委会。
立法机关的主要职权乃是行使立法权,但是,不少立法机关除行使立法权外,还被赋予了监督权等其他重要职能。因此,按照立法权能是否为其唯一权能,立法机关又可以分为专门立法机关与非专门立法机关。我国的全国人民代表大会及其常务委员会属于非专门立法机关。
按照立法机关的组织机构构成,可以将立法机关划分为“一院制”立法机关、“两院制”立法机关以及“三院制”立法机关。丹麦、希腊、芬兰、新加坡等国的立法机关属于“一院制”立法机关,我国的最高立法机关全国人民代表大会也为“一院制”立法机关。“两院制”立法机关最初产生于17世纪的英国,后来被其他国家广泛采纳。英国、美国、日本、荷兰、法国均设立了“两院制”的立法机关。在当今世界,南非是为数不多实行“三院制”立法机关的国家。
之前已经提到,虽然立法机关的议员(代表)不能与立法机关本身画上等号,但议员(代表)是立法机关的重要构成部分。一般而言,立法机关主要由议员(人大代表)、议会(代表大会)领导机构、委员会、议会党团、附属机构或立法助理组成。
议员或人大代表是议会制立法机关的基本构成部分。一般而言,议员或人大代表根据宪法与法律规定的程序经选举产生,代表人民行使法定的立法表决权、监督权或其他重要权力。在各个国家的宪法或立法法律中,均对议员或人大代表的数量、名额分配、资格以及相关的保障与限制做了详细而具体的规定。例如,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》就对全国人民代表大会代表的相关事项作了如下规定。
数量:全国人民代表大会的代表,由省、自治区、直辖市的人民代表大会和人民解放军选举产生。全国人民代表大会代表的名额不超过三千人。
名额分配:全国人民代表大会代表名额,由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表名额,由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。
资格:中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、受教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权。
限制:依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。公民参加各级人民代表大会代表的选举,不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助。违反前款规定的,不列入代表候选人名单;已经列入代表候选人名单的,从名单中除名;已经当选的,其当选无效。
在各个国家的议会或者代表大会的机构设置中,常常会设置议会领导机构负责主持并领导议会或代表大会的日常工作。根据人员构成不同,议会领导机构可以分为个人领导机构与集体领导机构。个人领导机构的代表有英国、美国议院的议长或副议长,俄罗斯国家杜马则设置为主席、副主席。我国的人民代表大会制度则称为委员长、副委员长。
一般而言,议会领导机构的产生可以通过任选制、任命制和轮流担任制产生,其职能主要包括召集议会会议、主持会议、批准或终止议员或代表发言、主持表决、维持会议秩序、人事任免等。
为了实现立法机关的立法职能,各国的议会或代表大会在常设立法会议之外往往还会设置委员会,用以辅助立法机关的工作。一般而言,根据委员会的存续时间以及职能不同,可以将其分为常设委员会与临时委员会。
常设委员会又可以分为专门委员会与非专门委员会。例如,我国全国人大专门委员会包括民族委员会、宪法和法律委员会、监察和司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、社会建设委员会这十个专门委员会。与专门委员会不同,非专门委员会并没有专门特定的职权。常设委员会的职权一般包括提出并审议议案、检查监督政府工作、成立临时委员会以处理特别问题和事项。
临时委员会是为了解决某个特定的问题而临时成立的委员会。临时委员会又可以分为会期委员会和期外委员会,前者包括我国全国人大召开期间所成立的各种临时委员会,后者则是旨在调查政府、官员行为或者特定影响力重大的事件所成立的特别委员会。
附属机构是指议会或代表大会设立的不由议员或代表组成的事务性机构。其主要职能在于为立法机关的立法工作提供必要的研究、咨询、信息收集、管理以及后勤保障等。
立法助理是指协助议员或代表履行立法职责并且具有专业立法知识的工作人员。根据各国不同的机构设置,立法助理的类型主要包括议员助理、议员领袖助理、政党助理、议员个人助理以及委员会助理等。立法助理的存在,一方面使得作为立法机关构成单元的议员或代表的工作能够更为高效、更为专业地进行,另一方面也有可能使得议员或代表过度地依赖助理团队,使得民主制度遭到精英阶层的控制与冲击。
立法机关的设立目的与首要功能是进行立法,这也正是其被称为立法机关的根本原因。在立法机关中,经过特定程序通过的议案或者提案,在绝大多数时候的最终成体即为法律与法规。一般而言,立法机关首先必须通过协调不同的利益诉求、统筹兼顾,通过审议、辩论、听证、质询等方式来沟通联系,达成共识,并最后借助法定的表决和投票程序赋予法律议案合法性之效力,使之最终成为公民有义务遵守的国家规范。不同国家的立法机关对立法程序的规定非常不同。
立法机关的另一重大功能是沟通议事功能。立法机关立法活动的本质,是将人民诉求、民情民声通过法律的程序予以合法化。在此前提下,立法活动就牵涉到对不同利益诉求的认识、协调和分配问题。在认识、协调利益分配问题的过程中,不同方的代表的利益诉求不尽相同,因此立法机关就成为一个各方沟通斡旋、共商国是,达成共识的交往平台。
在立法机关的实际活动中,始终会伴随着部分议员、代表的提案或者诉求未能被多数同意的情况。但是,立法机关为沟通议事打造的交往平台,使得此种声音能被来自各方的议员或者代表所倾听,同时也有可能通过议会的利益协调机制达成最终的立法妥协方案,得出一个各方都能够接受的立法成果。这也意味着,在民主议事机制中,议员或人民代表由人民产生,并对人民负责,而立法机关恰好能促进共识在民众之间以及民众与政府之间的形成。
哈贝马斯论合法的立法过程:政治参与权利所涉及的,是用法律形式对公开的意见形成和意志形成过程——其结果是有关政策和法律的决议——加以建制化。这种过程应该以交往形式而发生,而这种交往形式,如我们现在看到的,从两个角度使商谈原则发挥效力。这个原则具有认知意义,即对提议和主题、理由和信息进行筛选,这种筛选使所达成的结果被假定是具有合理的可接受性的;民主程序应该为法律的合法性提供依据。但是,在政治公共领域和议会团体中的意见形成和意志形成过程的商谈性质也具有其实践意义,也就是确立一种阿伦特所理解的“无暴力”的、将交往自由的生产能力释放出来的相互理解关系。
立法机关的又一重要功能是监督和人事任免功能。此项功能的主要意义在于,根据各国对立法机关权力的法律规定,立法机关能够在一定范围内制约、监督、审查行政机关、司法机关的工作,其监督的内容包括审议和否决行政机关的提案、批准或决定行政机关或司法机关的人事任免等。以美国为例,美国国会拥有的权力表明了其与行政机关、司法机关相互制衡的态势,国会可以批准或否决对行政部门的拨款,可以弹劾包括行政首脑总统在内的行政人员,还可以批准或否决对司法部门的拨款,或者弹劾司法部门的相关审判人员,并且还可以决定最高法院的人数与受理的上诉权。
根据我国《宪法》的规定,“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。因此,我国行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的工作都要受到立法机关的监督。这具体表现在:(1)选举、决定、罢免国家机构组成人员,例如根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选,选举和罢免最高人民法院院长、最高人民检察院检察长;(2)决定国家的重大事项,例如审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;(3)监督国家机关,例如听取和审议全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。