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人类试图借助立法这一规则理性的活动，表达不同群体的利益要求、调整不同的利益冲突，并通过立法重整不同的利益格局，防止非理性和暴力对人类人身安全和财产安全的损害，维护某一共同体或个体的正当利益，实现群体或个体的正义价值。同时，要看到立法活动所发挥的作用也有其限度，有必要在立法的过程中进行恰当的统筹和协调，以便更好地发挥立法的作用。
古罗马法学家乌尔比安认为：“法学是关于神和人的事物的知识；是关于正义和非正义的科学。”
该论断虽然反映了法律和道德、宗教、风俗习惯等混杂在一起的历史现实，但也反映出法律对正义价值的追寻。人类为了调整不同的利益冲突，往往借助立法将不同的利益要求以权利、义务、权力、责任等形式转化为法律上的社会关系，从而发挥立法表达不同群体利益要求、调整不同社会主体之间利益冲突、重整不同利益格局的功能，实现人类借助立法这一强大工具为自己创制理性规则之目的，防止非理性和暴力对人类人身安全和财产安全利益的重大损害，从而维护某一国家或共同体以及个体的正当权利和利益，实现人类对于公平正义价值的追求。
立法对于人类社会的调控主要是针对利益的调整，尤其是借助立法将利益关系转化为某种法律上的权利义务关系，正如罗斯科·庞德所言及的，“我们主要是通过把我们所称的法律权利赋予主张各种利益的人来保障这些利益的”。
具体说来，立法的作用主要体现在以下三种情况：表达利益要求、平衡利益冲突和重整利益格局。
人与人之间的社会关系往往表现为某种利益关系，利益关系的变化从根本上制约着法律关系的产生、变更和消灭。正是从这个意义上来说，利益成为法律的基础性和关键性要素，立法的过程恰恰便是利益法律化的过程。正如“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么人们就应该责备他极端任性”
。
虽然利益作为立法的关键和基础，但并不是所有的利益都构成立法的内容，只有那些上升为立法者所认可并以法律形式生效的利益才称得上法律的利益。一方面，“抽象的利益并不构成法。构成法的是要求，即真正施加的社会力量”。
另一方面，利益需要上升为全社会或部分群体的利益并成为一种共识，才有可能进入立法程序，成为立法所表达的利益诉求。也就是说，立法往往主要表达部分利益主体的利益，不可能对所有利益主体或某一利益主体的所有利益都加以承认，也不可能都予以拒绝。在实际的立法过程中，立法所表达的利益往往体现为不同利益相关者之间“力的合成”或妥协，即便立法者试图将统治阶级的利益上升为国家法律，也要同时关照被统治阶级的某一些利益。
立法表达不同的利益，同时立法需要对不同的利益作出选择。“利益支配着我们对于各种行为所下的判断，使我们根据这些行为对于公众有利、有害或者无所谓，把它们看成道德的、罪恶的或可以容许的。”立法者在利益选择的过程中，不可避免地要面对利益冲突的选择和处理问题，尤其是在不同的利益价值位阶发生冲突的情况下，对不同主体的相关利益或相同主体的不同利益进行权衡时，应当坚持“两害相较取其轻”的原则，并坚守立法公平正义的价值底线。
立法在表达利益要求的同时，必然涉及对冲突利益的选择和权衡，因为法律利益本身便是冲突理性表达。“人生活在自己建立的主观世界中；别人手里牵了许多条线控制了一个人的主观经验；为了控制而有频繁的冲突。生活基本上是为地位而展开的斗争，这些地位决定了没有人可以对他周围他人的势力毫不在意。如果我们假设每个人都在利用所能得到的资源，以使他人为他得到特定环境中的最好可能的局面效力，那么，我们就获得了一个能理解大量的分层情况的指导原则。”
不同利益主体之间的利益的差别和对立使得利益冲突以不同的表现方式出现，立法就需要在这种纷繁复杂的利益冲突之中寻求平衡的方法和技巧，以法律的理性表达方式化解不同利益冲突。
罗素认为，“动物满足于生存和繁殖，人类则还要扩张”，尤其在“无限的欲望中，居于首位的是权力欲和荣誉欲”
。柯林斯认为，“人是社会的但具有冲突倾向的动物。人类是既具有合群性又具有冲突倾向的动物；从根本上来说，生活就是一场地位斗争，在这场斗争中没有人会对他周围那些人的权力漠然处之，毫不关心”。
人类是具有倾向性的动物，同类之间发生冲突无法避免，使得立法者必须关注这种倾向和冲突本身，尤其利益的冲突需要立法者的平衡之术，甚至需要立法者在不同的社会背景和国家、民族历史的阶段对比中权衡不同的利益关系，诸如私人利益与公共利益的关系、短期利益和长远利益的关系、物质利益和精神利益的关系、整体利益和局部利益的关系，等等。
“私人利益的空虚的灵魂从来没有被国家观念所照亮和熏染，它的这种非分要求对于国家来说是一个严重而切实的考验。如果国家哪怕在一个方面降低到这种水平，即按私有财产的方式而不是按自己本身的方式来行动，那么由此直接可以得出结论说，国家应该适应私有财产的狭隘范围来选择自己的手段。私人利益非常狡猾，它会得出进一步的结论，把自己最狭隘和最空虚的形态宣布为国家活动的范围和准则。因此，且不说国家受到的最大屈辱，这里会得出截然相反的结果，有人会用同理性和法相抵触的手段来对付被告；因为高度重视狭隘的私有财产的利益就必然会转变为完全无视被告的利益。既然这里明显地暴露出私人利益希望并且正在把国家贬为私人利益的手段，那么怎能不由此得出结论说，私人利益即各个等级的代表希望并且一定要把国家贬低到私人利益的思想水平呢？”
国家利益与私人利益之间也罢，其他不同的群体之间或相同群体之间利益的冲突也罢，都需要立法者对各种相关利益的重要性做出评估和衡量，并以立法的方式为不同的利益冲突提供可行的标准，以防止人类用暴力的方式解决利益冲突。
只要有人类社会存在的地方，利益冲突就必然出现在社会生活的方方面面，其本身既是人类社会冲突的根本原因，同时这种利益冲突也推动了社会的发展和变革。一个社会的发展和进步无一不是在改变既有利益格局的基础上进行的，正如“利益的多元化迫使美国社会中的各利益集团之间、部分利益集团与公共利益之间、所有利益集团与公共利益之间始终就各自利益的定义和定位进行着一种多层次的、多方位的和连续不停的‘谈判’。‘谈判’的过程也就是美国宪法循序渐进、调整改革、追求现实的完善的历史过程……其结果是，宪法的生命力不断得以更新，成为一部‘活着的宪法’（A Living Constitution）”
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不同群体和利益集团之间的利益冲突和整合往往体现为不同利益之间的博弈，法律恰恰就是在上述这种博弈和平衡之中进行重塑。在社会生活中人们为了实现自己的需要而结成了一定的社会关系，并由此进行一系列的社会政治活动，个人利益、群体利益、民族利益、阶级利益、阶层利益、国家利益等形形色色的利益主体及其关系也由此产生。
在人类诸多的利益冲突中，政治利益的冲突是最为激烈的，但其从根源上归于经济利益的冲突，政治利益冲突往往以经济利益冲突作为驱动力并最终指向各种利益，而上述这种经济利益和政治利益本身以及与此相关的其他利益格局的调整往往以革命或改良的方式进行。当不同利益格局以改良的方式出现时，立法者就需要平衡不同的利益冲突，以立法的方式调整利益格局，将利益冲突限定在合法合理的范围之内，防止非理性的方式去激化矛盾冲突。即便当利益的调整和重塑以革命方式呈现时，制宪者或立法者也往往以规则的方式确认革命成果，并对公共权力进行授予、分配。
虽然立法具有表达利益要求、平衡利益冲突和重整利益格局等作用，但应注意法律并非万能的，立法作用有其限度。法律虽是解决社会各种矛盾冲突的主要方式，却不是唯一的方式。社会生活中存在无法用立法规范的行为，例如，人们宗教信仰、精神世界、科学实验等问题都超出了法律的范畴。经济社会实践表明，化解各种矛盾纠纷，就要建立多元化纠纷解决机制，不能强求各种纠纷都借助法律规范予以解决。有些矛盾和问题还需要运用市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及科学管理和技术手段等予以解决。
马克思曾说：“只是由于我表现自己，只是由于我踏入现实的领域，我才进入受立法者支配的范围。对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。”
该阐述不仅强调法律只约束人的行为，不约束人的思想，同时也可以看出法律作为调整人类社会生活的理性规则范围的有限性。从本质上看，立法活动是一种理性的规则创建活动，而人类理性存在“理性不及”的问题，无法收集处理与立法相关的所有信息；此外，与社会发展相比，立法活动总是滞后的，在特定社会背景下，法律规定可能会落后于社会发展，甚至背离社会发展方向。简言之，立法是维护社会秩序、分配社会利益不可或缺的理性活动，但无法涵盖所有社会活动，其社会作用是有限度的。
立法者作为人其固有的偏见和立场会不自觉地被带入法律规则创制之中，尤其在利益表达过程中，这种偏见的烙印往往容易渗入其中。尽管科学民主的立法程序一定程度上可以消弭立法者的偏见，但立法者毕竟不是卢梭口中的神明，其主观意见仍会与立法活动相伴而生。同时，在立法需要价值权衡的过程中，尤其涉及法律规则创制过程中秩序、公平正义、人权、平等、自由等不同价值的冲突和协调时，这种立法者所持有的价值倾向和偏好便更难以避免。如果一国的立法体制、立法权限等相关顶层设计不完善，则会加剧主观意见对立法活动的影响，尤其当立法者创制规则的水平不高时，这种偏向和价值倾向尤甚，甚至会降低立法质量、影响立法作用的发挥。
社会生活的广阔性和复杂性，使得立法所规范调整的对象具有复杂性和不确定性，加之立法语言本身所固有的局限性，会让立法对现实社会错综复杂现象的规范过程变得更加难以驾驭。正是从这个意义上说，立法是一项综合性工作，它既关涉社会生活的方方面面，又涉及法律专业和技术性问题。立法实践除了对立法的现实目的、社会发展需要等诸多价值之外因素进行考量，还需要考量立法背后的价值追求，诸如立法对公平正义、自由、人权等价值的权衡。如何在立法原则性规定、立法价值与立法技术规范问题上达至两者的和谐统一，是立法者在整个规范性问题制定过程中应当审慎对待的事情，毕竟立法问题千头万绪、影响重大，否则会从根本上影响立法和法律的权威。
总而言之，作为一项规则创制活动，立法无疑是建构性的理性活动，具有理性活动的有限性特征，“理性不及”意味着立法既无可能也无必要规范所有社会行为。同时，立法者个体的主观意见也会影响立法质量，又加之法律本身并非万能，则使得立法只能发挥有限作用。
拓展阅读
戚渊：《论立法权》，中国法制出版社2002年版，第171—178页。
乔晓阳主编：《中华人民共和国立法法讲话》，中国民主法制出版社2007年版，第30—44页。
江国华：《立法：理想与变革》，山东人民出版社2007年版，第345—358页。
［美］安·赛德曼、［美］罗伯特·鲍勃·赛德曼：《立法学理论与实践》，刘国福等译，中国经济出版社2008年版，第89—100页。
周旺生：《立法学体系的构成》，载《法学研究》1995年第2期，第3—10页。
［古希腊］柏拉图：《柏拉图全集》，王晓朝译，人民出版社2003年版，第一卷、第二卷和第三卷。