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今天的中国是历史中国的延续，面对着如此悠久、如此规模的国家，当今中国人在自豪感油然而生的同时一定会有疑问：如此庞大、如此复杂的国家是怎么兴起、如何维系的？它是怎么进行有效治理并创造出灿烂文明的？为什么中国在向现代国家转型时并未出现奥斯曼土耳其帝国那样的崩解局面而实现了整体的转型，可相对于日本来说为什么现代国家转型之路却又如此的艰难？
财政是国家治理的基础和重要支柱，要回答上述问题就需要洞悉千百年来中国人用财政工具治理国家的秘密。要洞悉这样的秘密，除了要阅读以增长智慧著称的历史著作外，还有一个必要的途径就是，读那些第一流政治家与思想家的作品，看看这一个个鲜活的历史人物在当时对运用财政工具治国是怎么想怎么做的。本书的目的就在于，选编一些在历史上影响国家治理与理财活动的经典文献，并站在今天的角度加以阐释，以揭示古代中国成长的财政轨迹及其中积淀的历史智慧，并分享那些曾经最伟大的头脑在思考国家制度设计、治国理财方法时迸发的智慧灵光。
在正文开始之前，导论部分需要将本书在阐释经典文献时用到的一些概念术语以及这些经典文献所产生的历史背景，做一个大致的交代。在此之后，再介绍一下本书的文本选择与体例安排。
从国家类型来看，中国古代史的绝大部分时间应该归为帝国时代。帝国政制是中华先民在特定时期的伟大创造，它曾为中华国家生长、中华文明拓展做出过卓越的贡献。帝国这一国家类型，也在中国这一地理空间中展现得最为充分。迄今为止，作为国家类型的帝国在中国已经终结，但帝国政制仍在民族心理结构和当代政治运作中留有深刻的印记。因此，从治国理财的角度体察帝国政制的逻辑特征，考察它的兴衰存亡，以及它对中华共同体生存发展所具有的影响，在今天仍有积极的意义。
为了研究国家在历史中的变化，学者们尝试着对国家进行类型的划分，并将特定时空中的某个国家归入其中一个类型。林尚立先生在对国家类型进行概括时，根据国家的三要素（人口、土地和主权）分别作为支撑点发挥作用而将国家分为三种类型：城邦、帝国和现代国家
。就是说，这三种国家类型，分别以上述三种要素中的一种作为自己的支撑点，依此形成三种国家类型：城邦以人口为支撑点，帝国以土地为支撑点，现代国家以主权为支撑点。在人类历史上，国家类型的发展轨迹大致是，从城邦转型为帝国，又从帝国转型为现代国家。可用表0.1来表示这样的国家转型过程。
表0.1 国家类型的划分
资料来源：笔者整理。
在所有类型的国家中，公共权力都是国家共同体的核心，没有公共权力的存在也就只有人群而没有国家。只不过，随着人类从城邦、帝国走向现代国家，公共权力的承载体和表现形式也发生了变化。城邦以人口为支撑点，公共权力主要由人格来承载，表现为权威（结合了统治权与个人魅力），即在一个群体中由具有人格魅力（因其血缘、年龄、知识或能力超越他人）的人行使公共权力。帝国以土地为支撑点，公共权力由财产（土地）来承载，占有土地的人掌握着对该土地上附着人口进行统治的公共权力，即公共权力借由君权（结合了统治权与财产权）来表现自己。现代国家以主权为支撑点，公共权力由制度化的各级组织来承载，而各级组织（其核心是代议制组织）又是经民众同意而设立的，此时公共权力表现为主权（统治权脱离了人身而由组织来行使）。从公共权力的视角看，国家以公共权力为核心，国家类型的转换与公共权力表现形式的变化，其实质是公共权力不断自我实现的过程，即统治权不断地公共化，人类朝着实现自我统治的目标前进（表0.2）。
表0.2 公共权力在不同国家类型中的表现
资料来源：笔者整理。
在中国古代史上存在的中华帝国，是帝国这一国家类型中发展得最为成熟的代表。在两千年的历史长河中，帝国制度帮助中华民族克服种种生存危机，不断地发展自己的文明。在中国这一地理空间上，帝国国家类型也得以最为充分地展现出自己的形象，完整地经历了初生、生长与成熟等阶段，并从1840年以后逐渐走出帝国，走向现代国家。
由于在财政活动中收入具有重要的地位，因此财政学在对财政进行类型划分时，一般都根据主体财政收入的形式来进行
。也就是说，如果一国财政收入的主要部分来自税收，则将其界定为“税收型财政”。在现代国家，税收是最为常见也最为典型的财政收入形式，以至于有时候学者把所有的财政收入形式都通称为“税收”。这是一种方便的说法，但有时候却也显得过于宽泛，无法将税收与政府收费、黑社会收取的“保护费”区分开。从权力的眼光看，税收是对公众私人财产的一种普遍性征收，这种对财产权的“侵犯”，只有基于公意而形成的立法部门才有权进行。这是因为由立法权来征税，在性质上相当于公众自己同意拿出一部分财产用于共同事业。因此，财政政治学眼中的税收，应该定义如下：基于社会公意而形成的立法权，对公众的收入或财产进行普遍、平等、直接、规范地征收而形成的财政收入，其使用方向是公共服务，其征收与使用过程应由预算控制并最终决定于民众。严格地说，这样的税收只有在现代国家才是现实；或者说，作为完成的形式，现代税收才是真正的税收。在传统国家，税收只具有雏形，不完全符合税收的定义。因此，税收型财政是现代财政的标志。
同样地，可以依照主体收入形式定义其他财政类型。此处特别地将主要财政收入来自国有财产收入的财政类型，界定为“家财型财政”。国有财产收入，指的是由政府以国家共同体的名义拥有或支配的财产所产生的收益。虽然国有财产收入名称为一个，但在收益来源和性质上却不是单一的。因持有国有财产而获得的财政收入，在性质上可能是经营利润（政府不依靠特权而依靠企业家才能获得的正常利润），可能是使用费或普通租金（政府将其控制的财产使用权出借而获得的收益），也可能是所有权的转让收入，不过最有可能的是垄断租金（政府以行政特权创设垄断地位而获得的超额利润）。在帝国时代，君主凭借自己对土地的所有权，依托于政治权力而向土地耕种者收取田租。在曾实行公有制和计划经济的社会主义国家，财政上曾一度主要依靠国有工商企业上缴的收入。在财政上，此二者都是国有财产收入，因而在类型上都属于家财型财政。与税收型财政相比，家财型财政不是一种有利的财政收入工具。如果一国政府依靠国有财产来获取财政收入，将会混淆公权力和私权力的区分，干扰公共权力的运行，影响市场经济的运转，造成公共权力的私有化等问题。不过，这一判断是就现代政治而言的，家财型财政在帝国历史上仍发挥了积极的收入供应作用与国家治理职能。
由财政主体收入形式变换而导致财政类型的转换，就是财政转型。在从城邦到帝国、从帝国到现代国家的转型过程中，财政也依次发生类型的转换。在城邦，它以人口为支撑点，政府财政收入主要依赖于人，这既包括来自臣服国家或部落集体上贡的物资（或少量货币），可将其称为“贡”，也包括来自本国或本部落民众提供的以帮助统治者为名的劳役和军役（及少量物资），可称其为“助”，这样城邦时代的财政类型可命名为“贡助型财政”。从财政类型来看，帝国对应的财政类型为家财型，现代国家对应的财政类型是税收型。虽说国家类型与财政类型并不完全对应，但大致上，从城邦到帝国、从帝国到现代国家的转型过程中，财政也依次从贡助型向家财型、从家财型向税收型进行转换。
本书对国家的历史发展持有一种有机体的视角，认为国家的成长与转型虽有外力的推动，但更多源自内因的驱动。从春秋战国时代起尤其在战国期间，中华国家逐步从城邦走向帝国，帝国这样的国家类型也因此在中国地理空间中不断地形成并生长。在此过程中，一批杰出的治国者、众多伟大的头脑，殚精竭虑地思考着国家的治理，他们的思想与行动塑造了当时的政治秩序并进而构成中华帝国形成内因的一部分。
在对治国之道的思考中，如何运用财政工具获取收入并通过支出项目、管理运行来影响国家，是其中重要的甚至是决定性的内容。正如熊彼特所强调的，“为了满足国家的需要，不得不从经济中汲取资源并加以使用，这对民族的命运产生了极大的影响”，特别是在国家转型时期，“财政的需要以及国家的政策对经济发展、对全部生活方式及文化的所有方面，都产生了直接的塑造作用”
。就国家治理而言，财政至少具有两方面的意义：一方面，它的收入、支出与管理活动直接影响了国家机构的运行、社会的运转、国家与社会的关系；另一方面，财政状况又是反映国家与社会状况的可靠指标，财政危机是国家危机的标志。
中华帝国并非一日建成，它是从春秋战国开始，历经多方面探索、诸种财政工具运用而逐渐长成的。春秋战国时代各国纷纷变法，其主要内容就关乎财政，比如，确立土地产权（针对耕地“通公私”，对非耕地“设禁地”）、改革财政征收形式（从力役形式到履亩而税）、变化财政支出项目（从以祭祀支出为主变为军事官俸支出为主）等。在此基础上，因秦统一天下而使得商鞅变法形成的秦国财政制度，成为后世中华帝国财政的制度原点与国家治理的主要工具。在类型上，这样的财政制度就是前文所说的“家财型财政”，其内容大致如下。
第一，在土地归君主所有的产权制度基础上获取帝国的财政收入。产权制度的安排，是以君主拥有土地产权的形式，建立起国家对一切土地（及人口）的终极所有权与支配权。也就是说，彻底废除土地分封与各级领主制，国家统一支配土地的使用，并建立起控制人口的户籍制度。在这样的产权制度下，所有的土地都控制在国家（君主）手中，民众对土地的权利由国家授予，并因此向国家承担财政义务。民众的主要财政义务是，就占用耕地而缴纳田赋和承担徭役（军役和力役），其中田赋是最为重要的财政收入形式。另外，民众还需要就非耕地所出产的资源商品而承担过税或住税等负担。
第二，应对帝国主要职能而形成财政支出的项目。帝国的职能，首先是维持国家机器的存在，包括作为帝国象征和履行产权责任的王（皇）室，维护国家统一和安全的军事机器，支持从事帝国内部治理的官僚组织。为了完成上述职能，主要的财政支出项目有王（皇）室支出、军费支出、百官俸禄支出。帝国的职能，其次是为民众服务，即以必要的经济和社会支出来履行必要的服务职能，如兴修水利、平准市场以及赈济灾荒等行为，为此形成再分配性质的财政支出。
第三，以大家庭方式管理财政，即区分自用部分（王室或皇室财政）和公用部分（国家财政），采用不同方式加以管理。前者作为“私奉养”，主要以王（皇）室领地的收入与来自非耕地（禁地）的收入供王（皇）室消费。后者“赋于民”，主要以田赋力役等正税来维持政府。在管理上，后者比起前者来渐趋严格。这一管理方式，适应了家国一体的帝国政制以及帝国君主的多重身份。
帝国财政制度在历史上屡经调整，财政操作手段与平衡艺术也在国家治理过程中日益完善。因此在帝国成长与治国理财之间，形成了良好的互动关系：帝国国家因财政治理而不断地成长，表现为中华帝国的扩张与文明影响的扩大；财政因国家治理需要而多次变革，表现为新王朝初兴时对财政制度的调整以及王朝中期对财政的改革。在此过程中，既有许多成功的经验，当然也有很多失败的教训。无论是经验还是教训，绝大多数都积淀成为中国古代治国理财的智慧，并体现在诸多思想家的文本著作中。
自战国起逐步成长起来的中华帝国，构建出家财型财政来实施国家治理、维持中华民族的生存与繁荣。这样的家财型财政类型的制度，其原点是在战国时期的秦国奠定的，内容在秦统一天下之后的长期帝国实践中又屡经调整，以便完成国家治理的任务。大致上，这样的调整是由帝国财政制度中的正式机制和非正式机制相互补充、相互对抗，不断互动而形成的，并在帝国的历史长河中发生着变化，直至第三帝国时期达到最为成熟的地步。为表明正式财政机制与非正式财政机制之间的关系及帝国财政的总体特征，此处将这样的财政命名为“双轨的帝国家财型财政”（简称“双轨财政”）
，并依此来考察帝国时期治国理财的变迁轨迹。
具体说来，在帝国时期治国理财过程中运行的“双轨财政”，有以下几个方面的内容。
在征服的基础上形成并在当时宗法结构与文化的影响下，中华帝国共同体被视为一个大家庭，君主对共同体行使的公共权力与宗法文化下的大家长权力混为一体，君主有权拥有并支配大家庭中所有的财产（耕地及非耕地资源）。只是在管理上，君主将大家庭财产区分为自用与公用部分，自用部分留给自己支配，公用部分交由其他臣民使用。由此，中华帝国形成了一种与罗马法中严格的所有权形式不同的产权方式：在大家长（君主）支配下的诸多小家庭，可以占有并使用经“大家长”许可的土地，作为生存繁衍的基础，甚至可以对这些土地进行买卖和租赁（因而小家庭之间的权利边界是清晰的），使这些土地的产权方式呈现出类似于今天“私有”的样态；但在理念上，这些土地仍属君主所有，小家庭对这些土地的占有只是源自君主的恩惠，并非严格的私有权利，民众并无相对于君主而言的清晰的权利边界，而君主完全有权调整臣民对土地的占有状况，这又使土地产权呈现出类似于今天“国有”的样子。
由此形成了中华帝国时期“家国式”产权方式，包括正式机制与非正式机制两根轨道：在正式机制中，帝国土地及全部财富毫不含糊地归属于君主所有；但在非正式机制中，土地及财富除了部分地由君主（及家庭）支配外，大多数仍由民众占有并使用，但这种权利是含糊的，可以被君主或其代理人（官僚）进行调整甚至剥夺。从历史趋势看，秦、汉王朝直至唐王朝，帝国君主经常尝试对民众使用土地的状况（即“田制”）进行调整。到宋代以后，政府已很少尝试去调整田制，但君主在理念上仍然保有对全部土地的支配权，有权进行田制的调整。
这样一种产权方式有其积极的意义。一方面，正式机制在相当程度上使帝国君权呈现出类似于今天主权的样态，君主可以支配境内的所有财产（乃至人口），为中华帝国成长提供了稳定的基础。在今天的主权国家，土地私有权一般可以转让，甚至可以卖给外国人，但转让行为并不会带来国家领土范围的改变。也就是说，国家实质上拥有土地的终极所有权，这是主权的表现。这种终极所有权与私人所有权之区分，与中华帝国君主对全部土地的支配权与可转让的私人占有权之区分非常相似。跟封建时期的西欧相比，中华共同体的完整因此始终得以保证，从而维持了长期的统一与和平。另一方面，非正式机制又使得小农家庭获得支配耕地的能力，一家一户小农分散地进行生产和生活，从而使中华帝国的经济活动和文明发展具有极强的韧性和恢复能力，这是中华共同体能够灵活调整和顽强生存的原因所在。
帝国以土地为其支撑点，在农耕经济基础上中华帝国建立起家国式产权方式，因此帝国的财政收入自然以源自田地的田赋为主。在今天的术语体系下，这种田赋在经济性质上更接近于地租。显然，根据民众的收获情况按比例收取田赋（分成制租金），最为符合家国式土地产权方式的要求。但是，由于计量民众收获状况并据以按比例分成超出了政府的管理能力，因此虽然帝国初期（秦、汉王朝）曾实行过“十税一”“十五税一”甚至“三十税一”，但在实践中很快地转向按土地面积（区分土地的等级）收取定额租金。这一做法在唐中期两税法改革后被进一步地确立为国家财政收入的正式机制，从此两税（即根据土地面积及等级缴纳“夏税秋粮”）成为一个王朝是否正统的财政标志。
由于农业经济增长弹性不足，加上正式收入机制具有刚性，现实中的政府不得不一再地求助于非正式机制来谋求财政收入的增加与弹性。在历史上，这样的非正式机制主要有以下四类。
（1）基于正式田赋而产生的附加。即在正式田赋征收基础上额外增加一定的比例，用于额外公务需要（如明清时期以火耗名义征收的办公经费）或者临时性需要（如明末和清末为战争而征收的附加）。
（2）基于人身的收入。如汉代时期征收的算赋、口赋，以及各个帝国时期都存在的代役金（汉代的更赋、唐代的庸、宋代的免役钱、明代的银差等），这一收入直至清中期“摊丁入地”改革后才在制度上终结。
（3）基于君主特权的收入。这些收入是基于君主的特权和恩惠而产生的，主要有卖官鬻爵收入（清王朝时期发展为制度性的捐纳）、赎罪收入、民众捐献收入（如“报效”）等。
（4）来源于工商业的收入。包括专卖收入（针对暴利性资源商品）和工商杂税（针对运输与销售过程中的普通商品）等。这些收入是一种特权收入（至少一开始是这样），源于帝国初期设定的君主对山海池泽的支配权。但是，与其他基于君主特权的收入有所不同，工商杂税更具有公共性，与现代条件下运用公共权力征收的税收在形式上最为相似，因而成为现代税收发展的历史基础。
在上述财政收入中，正式机制与非正式机制双轨相互配合，使帝国财政制度能够建立在当时条件下较为可靠的小农经济基础上，并契合家庭生产生活方式基础上产生的文化价值观。与此同时，它又能够获得财政收入的弹性，有助于帝国政府因地制宜地对广土众民实施治理，灵活地应对各种突发状况。当然，这里说的正式机制与非正式机制，是就帝国财政的正统理念而言的；非正式机制中的部分收入，后来在实践中逐渐被纳入正项收入，如西汉时的非正式收入更赋到东汉时变为正式，盐利和部分工商杂税则从皇室收入变成国家收入等。
中华帝国时期财政上主要有三大支出项目，即军费支出、官俸支出和再分配支出。同样地，这三大支出也是由正式机制与非正式机制双轨构成的。
在春秋之前的城邦时代，民众亲身服军役，军费支出并未表现为主要的财政支出项目。但到了帝国时代，以财政经费供养常备军从事战争的行为，已成为财政支出的正式机制。这些通常直属于中央政府的专业军事力量（主要驻扎在京城、边境和其他重要地点），是维持帝国内外安全的主要力量，对其进行供养的支出安排也是财政支出正式机制的重点。同时，由民众自行负担或者地方政府自筹经费负担的民兵组织（如乡兵、团练、保甲等），在帝国时代始终未绝，成为军费支出非正式机制的内容。
官俸支出也很早就成为中华帝国正式财政支出项目，在秦汉时期甚至官吏品级就是用官俸支出数目来标志的（如在汉代用“二千石”的粮食俸禄来通称郡守级别的官职）。虽然也曾出现过不给官吏发放俸禄的行为（如王莽新朝及北魏初期），但帝国正常运行时期官俸始终是重要的正式支出项目。特别是到了明清时期，只要通过初级科举考试者皆可获得财政的供养。帝国时期，正式机制提供的官俸支出只是一部分，非正式机制也提供了很大一部分的官俸支出，如不在国家财政之列的君主恩赏，以及办公经费与官俸经费难以区分的项目（如唐宋时的公廨田收入），还有明清时期大规模的陋规与摊捐等项目。
“再分配支出”泛指政府通过财政支出在阶层间、空间中和时间上进行的资源与财富的调配活动。显然，帝国财政支出中的济贫赈灾、治理水利、举办常平仓等正式项目，都是再分配支出的正式机制。随着历史的进展，再分配支出对于帝国治理而言越来越重要，并因此成为中华帝国区别于其他帝国的重要特征。但在帝国时代完全依靠正式机制来完成财政再分配目的是不现实的，因此唐宋以前的宗族，宋代以后的富民、士绅，在官府的要求和支持下，成为运行再分配支出的补充性力量，形成了再分配支出的非正式机制。
在财政管理方面，正式体制与非正式体制双轨共存互补体现在以下几个方面。
第一，国家财政与皇室财政。国家财政与皇室财政分立，可以约束君主消费行为不侵蚀国家财政，这是中华帝国自早期就发展出来的制度原则，体现了中华民族的政治智慧。相对而言，国家财政机制的运行比较正规，有较为严格的制度要求和会计核查，越是到帝国后期这一制度就越为正式，如清代严格的奏销制度。而皇室财政机制的运行比较灵活，其利用向国库拨入内帑、恩赏有功之臣、赈济特定地区等形式，弥补了国家财政制度因刚性而造成的不足。
第二，官府管理与乡绅自治。帝国早期，国家对社会采取征服的态度，政府任命县以下的乡官来直接治理民众。随着国家与社会的和解，政府逐渐将县以下的事务交由民间自理，特别是科举制实施后，逐渐形成了民间的乡绅自治。这种乡绅自治，就是费孝通先生所说的双轨政治中的非正式机制，与正式官僚机制一起构成双轨。财政管理也是如此。州县以上的财政管理，由经任命产生的官员主持，主要以公文为载体通过行政命令来进行，从而形成正式的财政管理制度；州县以下的财政管理，则由拥有功名的乡绅、民间富户或其他代理人来进行，从而形成非正式财政管理制度。
第三，官、吏分途。帝国早期官、吏一途，吏为官私人辟除并可顺利升为官。在当时经济落后与教育资源稀缺的情况下，官吏职位逐渐地为豪强士族所垄断。科举制度的实施，打破了士族对国家公职的垄断，但带来了官员专业性薄弱的问题。因此，相对专业性的“吏”阶层兴起，对“官”进行补充。官、吏分途，在一定程度上与现代公共管理中政治性官员与专业性官员的分工类似，并享有类似分工存在的益处。在财政管理方面，来自科举正途的官员，在幕僚的帮助下运转着财政管理中自上而下的正式机制，承担着财政管理的主要责任，并体现着政治性的要求；而来自非正途的“吏”（甚至还有在一定程度上被视为贱业的“役”），协助正途官员，运转着财政管理中的非正式机制，从事着财政管理中的事务性工作与实际的征收活动（催科钱粮、支付款项等），体现了专业性的要求。
上述正式机制与非正式机制双轨相互配合、互相补充的帝国家财型财政，是在特定历史条件下形成的。正式机制部分，是帝国政制的重要组成部分，为帝国的维系与发展提供了相对稳固的财政资源，并形成了帝国财政的正式边界。非正式机制部分，具有一定的灵活性，使帝国制度具有容纳变化的弹性，并进而激发帝国财政制度发生调整与变迁。帝国财政的双轨，彼此不断地互动，使财政制度发生调适，并进而促进了帝国的成长。
在上述双轨财政基础上，与西欧君主相比，中华帝国的皇帝能够行使近似于今天主权的权力，如作为唯一的权力来源（没有平行的权力中心）、有组织化的官僚机构的支持等，因此帝国君主能够相对有效地控制境内的资源与人口。于是，中华国家很早就被塑造成统一的共同体，绝大多数时候都能保持和平与秩序，而不像西罗马帝国崩溃后的欧洲那样无力维持超过百年的和平。中华帝国也因此取得了同一时期所有帝国中最高的治理成就，如国家统一、内部和平、经济富庶、文化繁荣等。
不过，中华帝国这一双轨家财型财政也有缺陷，这些缺陷构成帝国财政制度的内在紧张，表现为如下几个方面。
（1）君主“家天下”的产权方式决定了民众缺乏真正的权利。在君主“家天下”的产权方式下，天下的土地及资源为君主所有，臣民只能源于君父之恩而加以使用。这一产权安排，虽然较早形成了今天主权的雏形，使之能够保持统一并得到相对有效的治理，但却使民众缺乏类似于西欧中世纪民众拥有的不受君主权力任意侵犯的主体性权利。例如，宋代虽然将“不立田制”作为国策，但南宋末年政府以回购民众“超限田”的形式，又大量地剥夺民众对土地的权利。这是中华帝国在向现代国家转型时不同于西欧的历史基础。
（2）由产权方式带来的财政收入问题。在上述产权基础上，帝国财政以土地使用者上缴田赋为正式收入形式，以非正式收入作为补充。这种安排在现实中存在两大问题：第一，由于小农对土地并无真正的权利，不能有效抵制皇室、官僚对土地的兼并，而被兼并的土地往往并不承担田赋，帝国财政的正式收入基础常常因此被破坏，最后只能寄希望于下一个王朝来纠正积重难返的问题；第二，工商业者对财产没有真正的权利，无从保护其所创造的经济剩余，因此发展大规模、远距离、长时期商业活动的条件不充分，无法充分寻求经济剩余的积累，而君主及官僚却有种种制度权力或法外特权，来掠夺工商业自由资源或将其纳入特权保护之下。上述缺乏权利保护的现实，要么造成“国富民穷”或“官富民穷”的局面，要么带来工商业中大量依靠特权的“皇商”“官商”或“红顶商人”，这样就不可能实现资本的可靠积累，社会经济也因此丧失自我转型的机会，不能转向更能创造物质财富的工商业经济。
（3）财政支出增长使“量入为出”难以实现。“量入为出”是帝国正统支出原则，它包含着用来自农业经济的财政收入有限性来约束君主权力滥用的智慧，但这一原则往往因为有限的收入不能支持不断增长的现实支出而被突破。帝国时期财政支出规模的大幅增长，一般有两个原因：一是王朝稳定建立后都会出现的现象，即由皇室人员与官吏队伍膨胀带来的支出增长；二是在面临巨大的外部威胁时，军事和其他支出大幅增长。针对前者，各王朝在中期都会进行“节流”性质的财政改革，即压缩皇室和官僚开支，加强收支管理，减少中间漏损等。针对后者，一般依靠“开源”，即通过非正式收入的增加以及运用非正式支出手段来应对；但在特定时期，这样的办法不再奏效，财政就会遭遇到重大的危机，而应对危机的举措往往构成对帝国财政制度的挑战。
（4）财政管理方面非正式机制对正式机制的破坏。财政管理是国家对自身及社会运行公共权力的一种表现，但在帝国体制下权力并没有真正地公共化。虽然正式机制不断地加强，管理制度的理性化程度不断地提高，但非正式机制随之不断地成长，在给正式机制带来一定灵活性的同时，也破坏了正式机制运行中的理性，如皇室财政对国家财政的侵蚀，官绅勾结盘剥小农，官吏合作捞取个人利益等。
上述缺陷的存在，影响了帝国财政制度的运行甚至帝国的稳定，最为极端的后果就是王朝覆灭。为了帝国的延续，各王朝统治者也对这一财政制度不断地进行改革，调适财政双轨之间的关系。这种改革大体集中在以下四个方面。
（1）产权方面进一步虚化正式产权（君主对土地的产权）的地位。也就是说，巩固非正式产权的地位，即进一步确保民众对土地的占有权或使用权，如宋代以后各王朝不立田制、不抑兼并。
（2）财政收入方面努力确保正式收入的地位。如加强土地清丈与账册管理，部分地剥夺士绅的制度特权、压缩法外特权等，以落实“履亩而税”。与此同时，在制度上消灭基于人身的收入，加强对非正式收入体制的控制，不断地将一些非正式收入纳入制度框架内予以正规化，对工商业则实行一定的保护，甚至在特定时刻严重依赖工商业提供的收入。
（3）在财政支出的正式体制方面强化“量入为出”原则。比如说，约束君主对外扩张的雄心，竭力压缩皇室、官吏的开支，同时在一定程度上健全再分配性质的支出。在不得不依赖非正式机制的前提下，对其在财政支出方面的作用加以一定的控制。
（4）财政管理方面加强正式制度的正规化。这种正规化体现在管理中就是集权化与理性化，如清代奏销制度的出现。同时，正规化还体现在运行效率的提高，如对暴利性资源商品的管理进行调整，不断将民间力量和商业化机制引入财政管理领域。与此同时，也加强对非正式机制的约束，甚至将其中部分非正式机制予以正式化，如清代的“火耗归公”改革。
显然，财政改革的目的是纠正前述制度缺陷或限制缺陷的影响，这些改革大多发生在王朝初期和中期，而尤以王朝中期的财政改革更为醒目。王朝中期财政改革若能成功，则构成“财政中兴”，并成为王朝延续的重要条件。
财政改革是帝国财政的自我调适，由此形成了财政制度变迁及帝国制度调适的重要组成部分。在中华帝国史上，家财型财政伴随着帝国制度的调适而发展，从财政制度的核心内容看，发展进程依次表现为“舍地而税人”（即以人头税而非田赋作为财政收入的主要来源）的两汉时期的财政，探索以“税地”为核心（即通过两税法来实现履亩而税）的唐宋时期的财政，以及以“税地”为核心（即田赋成为主要财政收入形式）的明清时期的财政。在此过程中，帝国的双轨财政也不断成熟。
不过，应该看到，帝国财政制度的缺陷来自帝国制度自身。帝国以土地为支撑点，君权来自对土地的特权而非真正的公共权力，这就决定了君主（及其助手官僚阶层）个人意志与公共意志之间始终存在着偏差，君主的个人利益与公共利益也常常不一致，君权因此也就无法真正成为公共权力。由此出发，帝国财政的缺陷也就不可能得到真正的纠正，双轨财政也就不可能成为现代国家中的公共财政。这一内在的缺陷，正是促使帝国财政乃至帝国制度向现代转型的内因。
以上内容，是本书在阐释中国古代治国理财经典文献前对概念术语和历史背景的交代。接下来再对本书选择的文本和体例做些说明。
我们今天该如何阅读古先贤的书？正像林宏星先生说的，对于这些先贤的“遗嘱”，在阅读时“是将此‘遗嘱’还原为历史陈迹的一部分，还是把它看作是能够贯通古今的活着的血脉？是使‘经典阅读’止于知识之传授、文献之讲解，还是藉此为点醒我们民族文化和道德意识的身份认同？”
显然，本书的目的是第二个方面，即通过阐释文字中所包含的治国理财思想，以便我们与古先贤展开对话，思考我们今天的问题。
本书正文九章共选择了10人的文献（其中有两人的文献编为一章）形成主体内容，来展现中华帝国时期治国理财的发展轨迹，阐释其中积淀的历史经验与杰出智慧，为思考当今的时代问题提供知识资源。
（1）从《商君书》中选取5篇文献加以阐释，用来反映商鞅等学者对于以农战方式构建帝国并通过以刑赏、农战、排儒、弱民等手段来实现国家治理的设想，以及因此而为帝国财政制度建构、帝国制度的运行作出的贡献。
（2）从《管子》一书中也选择5篇文献加以阐释，用来显示以管仲为代表的另一类学者，以商贸方式构建帝国的设想以及对治国理财的思考。管仲学派商贸立国设想，是一种与商鞅等人农战立国竞争性存在的思想，它虽未在历史上真正实现，但这一思想在后世帝国运行中仍有广泛的影响。
（3）从《荀子》一书中选择了2篇文献加以阐释，目的在于反映战国即将结束、统一帝国将要来临前，集大成的思想家荀子对于来临中的帝国的设想，以及对治国理财原则的设计。
（4）从《史记》选择了“平准书”这篇伟大的文献加以阐释，集中反映在那个时代像司马迁这样的历史学家的思考，即诞生不久并已有效治理了一段时间的帝国，该如何吸取现实的经验和教训以便进一步发展，实现长治久安。
（5）从《盐铁论》中选择了6篇文献加以阐释，集中反映在公元前81年那场著名的“盐铁会议”上有关治国理财的激烈争辩。这场争辩，是那个时代学者治国理财思想最高程度的反映，并长期影响后世帝国的发展。
（6）从司马光与王安石的文集中分别选择了“论财利疏”与“上仁宗皇帝言事书”加以阐释，以对比与冲突的形式来集中反映那个时代第一流知识分子兼宰执大臣对于治国理财的思考，并特别展现国家治理中保守主义与激进主义主张的差异。
（7）从南宋思想家叶适的文集中选择了5篇专论治国理财思想的文献加以阐释，以反映处于内忧外患的大环境中，一批以“功利主义”为思想基础的学者是怎么思考利用财政工具治理国家的，这样一种具有地域色彩的思想又是如何对今天经济发展的温州模式产生影响的。
（8）从明代思想家丘濬所著《大学衍义补》一书中选择了2篇专论理财的文献加以阐释，以反映中华帝国家财型财政达到成熟阶段时学者对于治国理财原则的思考。今天尤其值得我们关注的是，邱濬对理民之财与理国之财的区分、对量入为出原则的解说、对理性化预算的设想等。
（9）从明末清初伟大的思想家黄宗羲所著《明夷待访录》一书中选择了专论田制的文献3篇加以阐释，以反映国家艰难之时一流思想家对于帝国财政中根本性的产权制度安排与财政征收方式的反思。值得今天治国理财者关注的主要有，黄宗羲对为民制产的主张、对传统赋税制度的弊病特别是后人总结为“黄宗羲定律”的反思等。
本书的编著方式是这样进行的。首先，在文本选择过程中，编者有意识地控制每篇约一万字，除了第六章因选择了司马光与王安石两人的文献而超出外。其次，考虑到有许多文献传承已久，脱漏、讹误地方不少，或者有些古文内容现代人理解不易，因此本书根据公认的校勘本和注释本，对其中部分文字内容以文中加注的形式略加解释。再次，在选录、注释原文的基础上，本书对作者与作品进行介绍。最后，是每一章的重点内容“文本阐释”，即从现代国家治理的需要出发，阐发选录古文本包含的治国理财意义。