下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
现代城市的发展是一国经济发展的结果，也是经济发展的显著标志。通常情况下，人们把城市的经济优势理解为经济要素的集聚和经济活动的正外部性。同样，人们之所以偏好在城市工作和生活，除了考虑就业机会之外，主要是因为城市可以为人们提供便捷的人际交流、医疗服务、文化教育活动和更加充分的社会保障。城市的这些便利和优势，一方面来源于资源空间集聚的效益，另一方面来源于城市所提供的公共基础设施和公共服务，即经济学所定义的公共产品的供给。各种类型的公共产品为城市社会经济运行和居民生活提供了基础条件，促进了城市居民社会福利的增进，同时，它们也是衡量城市社会经济发展水平的重要指标。
中华人民共和国成立后，由于经济发展水平较低，可使用的经济资源基本上被配置到工业体系的建设中，城市公共产品供给能力非常薄弱，难以满足居民的基本需求。直到20世纪80年代，投入我国城市公共基础设施和社会公共服务建设的资金仍很少，城市居民的私人产品和公共产品基本上处于双重短缺的状态。同时，在计划经济体制下，城市的公共产品供给体制机制也带有很强的行政计划特征。
改革开放以来，在经济开发区建设和城镇化的双轮驱动下，城市作为经济增长的载体和引擎，得到飞速的发展。一方面，地方政府以城市为区域经济发展的中心和载体，打破城市以政治为主导的功能属性，使工业、商业和服务业的经济功能日益增强。随之，城市内部空间结构和功能也发生了根本性变化，逐渐形成以城市产业和居民生活需求为导向的城市功能布局。另一方面，城市体系发生了格局性的变化。我国城市体系已经从以单一城市为主的、城市间关系疏离的城市体系，演变为城市群、城市带、中心城市等城市体系。特别是在近些年，随着城市户籍制度的改革，城市的发展在以中等城市为核心的基础上，正呈现出大城市规模继续扩大和中小城镇特色发展的多极趋势。在这种快速的城镇化和现代城市发展过程中，基于城市内部生产生活和城市间联系的需要，经济性和社会性的公共产品供给水平有了很大的提高，公共产品的结构也发生了很大的变化，开始与城市的需求相适应。
回顾中华人民共和国成立以来我国城市公共产品供给的演变过程，探究影响城市公共产品供给的因素，我们可以发现，不同时期驱动公共产品供给的需求不同，影响因素也有很大的差异。我们大致可以把我国城市公共产品供给状况分为三个阶段：第一个阶段是计划经济时期。这一阶段我国经济的主要目标在于建设工业体系，资源也主要投向工业领域，城市的主要功能是为政府管理和工业经济服务，服务于城市居民生活和发展的功能较弱。因此，政府投入城市公共产品部门的资金很少，有限的资金也主要投向为工业发展配套的基础设施建设，导致此阶段的公共产品严重短缺。第二阶段是改革开放以后。随着工业化和城镇化进程的加快，城市的经济功能不断得到强化，尤其是经济开发区的兴起和大量农村劳动力进入城市，在短时期内对公共基础设施和公共服务提出了巨大的需求。根据统计分析，自20世纪80年代后期至今，城市公共基础设施的投资建设主要是为经济增长服务的，这与计划经济时期并无本质上的区别，但其建设的速度和规模已非昔日可比。此阶段与计划经济时期的不同之处还在于公共产品供给的影响因素方面，城市生活所需的基础设施和公共服务的建设改变了公共产品短缺的状况，公共交通与道路系统、通信网络系统、水电煤气能源供给系统、公共卫生与基础教育系统等得到持续的发展。在制度因素方面，土地使用权出让和转让制度、分税制财政管理体制以及地方政府土地财政和土地金融制度等，为城市公共产品的供给提供了主要的资金。第三阶段和第二阶段大致以2008年前后为分界。世界金融危机后，我国政府为保持经济增长的稳定性，开始实施积极的财政政策和宽松的货币政策。受国际市场和国内私人产品市场需求增长缓慢的约束，此阶段私人产品部门的增长速度逐年放慢，增发的货币、财政资金和土地等经济资源大量配置于需求潜力较大而弹性较小的公共产品部门，公共部门的投资和产值迅速增加，刺激了经济持续增长。总体而言，受经济增长目标的驱动，近年来无论是中央政府投资预算下的公共基础设施项目、社会保障项目，还是地方政府的基础设施项目、公共服务项目，都有超常的增长。这种以抵御经济衰退或保持经济增长为目的的公共产品供给策略，曾在20世纪30年代、50年代、70年代等不同时期分别施行于欧美国家的反周期实践中，在日本的战后经济发展中更作为长期的经济战略而加以实施。实践证明，这种以公共产品部门的投资带动经济发展的战略，其短期的效果是显著的，但长期的经济增长效应在学术界仍有较大争议。
因此，在我国经济发展过程中，如果说在2008年世界金融危机以前，城市公共产品供给的增加主要源于工业化和城镇化的内在需求的话，那么在2008年世界金融危机之后，影响公共产品部门发展的动力因素更多的是实现经济增长目标的需求。具体来说，目前决定公共产品部门投资规模和建设项目的因素主要包括如下方面：其一，在城市产业发展和居民需求增长的基础上，公共产品部门的投资是促进经济增长的手段；其二，受国家社会经济发展战略和发展理念变化的影响，以社会安全、公共卫生、基础教育和社会保障为主的社会服务需求不断增加，这成为驱动公共产品部门发展的主要因素；其三，大规模的公共基础设施投资使地方政府背上了沉重的债务，同时也使公共产品部门受地方政府债务的牵连，因此公共产品部门必须继续投资项目，以获得金融市场融资，保证地方政府的预算平衡和债务利息的支付。在这种情况下，从投资规模和经济影响力来看，我国公共产品部门已经成为与私人产品部门并驾齐驱的促进国民经济增长的主导部门，一些公共基础设施和社会服务行业甚至成为发展较为迅速和对经济增长贡献率较大的行业。
公共产品部门规模的扩大和对社会经济影响力的日益增加，改变了中国城市的生产条件、生活方式和景观形态，同时也对现今和未来的中国经济与城市发展提出了一系列需要研究的命题。
第一，公共产品供给所具有的经济基础性、社会公共性和公众福利性等特征，是现代城市运行和发展的基本条件，但公共产品的投资大、回收期长，许多投资项目为非营利性或投资收益率微薄的产品或服务，尤其是社会福利保障的发展带有很强的刚性，任何福利保障的减少均带有巨大的社会风险，因此，要想高水平地持续供给公共产品，必须有强大的公共财力作为基础。这对处于中等收入阶段的国家来说，是难以实现的。由公共产品部门发展引发的国民收入、公共财力与公共产品支出之间的矛盾，会导致国民经济的失衡和经济效率的低下。这种情况在20世纪70年代的欧洲和20世纪90年代的日本都已经出现。因此，我们需要思考：把公共产品部门作为经济增长的主导部门，投入大量的经济资源，是否会超过或已超过了我国的经济实力？公共产品部门的迅速发展，在获得短期经济增长效应后，是否会影响长期的经济增长潜力？未来需要偿付的债务本息和需要维护的公共设施运行费用该如何承担？
第二，通常情况下，公共产品的投资效益和运营效率低于私人产品，但初始投资和运营成本则较高，特别是公共基础设施等项目的投资在一定程度上取决于私人产品部门的发展需要。在这种状况下，我们需要考虑一定时期内投入公共产品部门资源的适度规模问题。反之，过度发展私人产品部门，会造成公共基础设施的严重短缺，也会影响公众社会福利的增进。因此，国民经济运行体系中存在公共产品部门与私人产品部门的平衡发展问题。但如何衡量私人产品部门与公共产品部门的适度规模，如何有效地将资源配置到两个部门，这对经济增长理论的研究来说是现实的挑战。
第三，在公共经济研究领域，由于公共产品的非排他性和非竞争性特征，在外部性和“搭便车”等行为下，常常出现公共产品的需求假象和行为偏差。也就是说，我们难以发现和测定公众对公共产品的真实需求，从而难以保证公共产品供给与公共产品需求之间的平衡。特别是在特定的政治制度环境下，政府和决策者会考虑区域间的竞争、行政考核等因素，甚至一些地方政府被捆绑在债务这辆“战车”上，一旦停止建设新的公共设施，就会面临前期项目的本息偿付危机。因此，在现实经济活动中，既存在公共产品的供给如何与有限的公共财力平衡的问题，也存在公共产品的供给结构如何与社会需求匹配的问题。目前在我国城市公共产品供给中，一方面，公共卫生、基础教育、环境治理等亟须解决的公共产品和公共服务问题长期得不到解决；另一方面，大量建设的灯光工程、绿化工程、大型广场等形象工程，以及超过实际需要而建设的宏大的高铁站和机场等，不仅投入资金巨大，而且未来的运营和维护费用会成为地方政府沉重的财政负担。因此，我们需要根据不同城市经济社会发展和居民的实际需要，客观评估各类公共产品的供给能力与效益，合理规划或优化公共产品结构，有效地将资源配置到紧缺的公共项目之中。
第四，鉴于公共产品的特性，我们认为，私人资本一般不愿意投资非营利性和收益率低的公共产品项目，唯有政府投资建设和运营公共产品项目才是可行的。但由于政府可使用的公共资源有限，公共产品供给总是难以满足社会的需求。不过自20世纪80年代以来，各国公共产品部门的私有化和市场化实践证明，在完善的法律制度和合适的制度安排下，私人资本和社会资本参与公共产品部门的经济活动可以取得比国有部门更高的经济效益和社会效益。尤其是随着新的工程技术和管理方法的应用，原来一体化的公共工程项目，可以被分割为不同的子系统加以建设和集成运营。同时，随着金融市场的发展，公共产品部门可以利用新的金融工具，并通过产权制度或经营制度的安排，明确公共产品的产权和收益权，使部分公共产品或公共产品系统的某些环节成为可以交易的物权，从而使传统的公共产品投资、生产与供给的方式发生质的变化。一些公共设施和公共服务在保持公共功能的同时，产权性质发生变化，即原来仅仅以纯公共产品方式供给的物品和服务现在也可以以私人产品方式供给，纯公共产品演变为准公共产品，甚至成为私人产品。而一些传统的私人产品则在一定的技术和市场条件下发挥了公共产品的功能。公共产品的投资、生产和分配等方式发生了一系列变化，公共产品供给制度也相应地有所变革，其中最为重要的是公共产品供给机制的多元化变革，即原来单一的政府供给机制演变为政府、市场和社会多元主体合作供给的机制。这也带来了如何根据不同公共产品的属性、系统和运营要求来设计供给机制，以使城市公共产品供给机制更加有效地发挥作用的问题。
第五，与私人产品不同，公共产品的实际需求量和效用难以准确衡量，在缺乏价格机制的情况下，我们很难发现需求者的真实需求偏好，难以建立需求偏好的显示机制，也较难评估公共产品的个体效用和社会总效益。但问题在于如果不能准确获得企业、公众和社会组织对公共产品的真实需求信息，也就难以获得公共产品社会总需求的信息，解决合理的公共产品供给结构问题就很困难。由此引申出其他需要探究的问题：在缺乏有效的消费者需求偏好显示机制的情况下，我们应怎样评估公共产品的经济效益和社会效益，怎样评估公共产品消费者个体的效用？尤其是考虑到时间变量和公共产品供给的普及性或分配的公平性变量以后，我们该如何动态地评估公共产品供给的社会效益？在现代技术和市场制度下，是否有可能通过制度创新来破解消费者公共产品需求偏好显示的难题？
如果我们继续探索下去，有关城市公共产品供给的问题还可以列出许多。事实上，无论是经济学研究者，还是公共管理学、政治学研究者，都在不断地研究上述问题和提出更多的问题，也在不断地提出解决问题的方法。特别是一些研究者在学理上突破了传统的研究范式，以创新的研究方法和思想开辟了全新的研究领域，使公共产品的理论研究不断取得创新成果，也使公共产品的供给有了更多的机制和市场工具。比如，在公共产品投资和生产的许多领域中运用的政府与社会资本合作（public-private-partnership，PPP）模式，打破了传统的公共产品供给机制，是多元供给机制下的一种灵活的公共产品供给方式，这些都为进一步研究公共产品供给问题提供了理论基础和实践启示。
迄今为止，围绕公共产品的研究所形成的各种公共经济理论已经枝繁叶茂，从最初古希腊哲贤对一些物品的公共性的认识，到亚当·斯密（Adam Smith）阐述国民经济中具有公共属性的独特经济活动，提出社会中非市场部门的功能。阿瑟·塞西尔·庇古（Arthur Cecil Pigou，1920）又从物品生产与消费的外部性入手，实质性地触摸到了公共产品的内在特性。林达尔（Lindahl，1919）直接提出了公共产品的概念，并试图给出公共产品资源配置与供需均衡的解释。此后，塞缪尔森（Samuelson）、马斯格雷夫（Musgrave）、布坎南（Buchanan）、奥斯特罗姆（Ostrom）等学者不断地建构公共经济的研究框架和理论体系，拓展公共经济的研究范畴，吸收经济学、政治学和公共管理学的理论精髓，建立不同的研究范式，推动了公共产品研究的不断深化。
但回顾公共经济学的各个流派及其理论，公共经济领域还有许多理论问题没有得到很好的破解。这些问题如上文所述源于公共产品本身的特征和公共产品部门复杂的政治经济关系，至今我们仍缺乏合适的观察方法和衡量工具去探测、模拟其内在的机理。新古典经济学以自利行为为前提，对经济活动中的个体行为进行解释，但对社会一般的或个体集合的公共经济行为的研究少有建树。新制度经济学、公共管理学的一些研究范式和研究方法为我们破解公共经济理论的基本问题提供了指引，为探究公共经济部门内部复杂的系统问题带来了希望。尤其是以互联网、大数据和人工智能为代表的科技革命为公共经济问题的研究提供了充分的信息。此外，金融市场的发展、金融工具的创新和公共部门体制机制的变革，为公共产品的生产、分配和消费方式的多样性提供了基础条件，使我们可以用新的视角和方法去分析、理解公共产品的供给过程及其内在机理。
本书的写作目的一方面是希望对已有的公共经济理论和实践做一个总结与梳理，鉴于公共经济研究涉及问题的广泛性，我们主要关注城市公共产品的供给问题，特别是供给机制问题，希望探索在一定的政治经济条件下什么样的供给机制是有效的；另一方面是梳理我国城市公共产品供给机制的演变过程，总结经验教训。这样的研究主要有以下几方面意义。
第一，在经济学研究中，受公共产品的非竞争性、非排他性、外部性等特征的约束，以及受由此产生的“搭便车”“过度拥挤”等行为的影响，我们很难求得符合个人和社会效益最大化的供需均衡。因此，一些学者通过设定外部条件以促使公共产品的供给接近于社会真实的需求，如多数人投票机制、“用脚投票”机制等。但这种策略性的方式在学理上难以给出逻辑自洽的严谨证明，在实践上由于需要诸多的前提条件，也难以得到有效的应用。但我们在实际经济活动中可以观察到，从公共产品的复杂多样性和系统性出发，分解公共产品供给过程的各个环节，使具有不同经济特性的环节分开来建设和运营，有些环节具有纯公共性特征，有些环节则产权明晰，经济剩余可分配，与私人产品的排他性、竞争性没有太大的差异。也就是说，我们可以确保一些公共基础设施和公共服务项目在满足公共需求的同时，通过分解其供给过程，弱化其非排他性，强化其竞争性，采用不同的投资、生产、分配和运营等供给方式，在一定程度上我们可以称这样的方式为公共产品外部性的内生化机制。这种机制或许可以增加提高公共产品供给效率的方法和途径，也让我们可以用更简洁的办法衡量公共产品需求者的真实需求偏好。本书希望通过对公共产品供给实践的剖析和总结，在这些方面有所探索。
第二，通常情况下，我们把公共产品的主要供给机制分为政府供给机制、市场（私人）供给机制和多元主体合作供给机制等，但不同的机制有其制度、技术和市场的基础以及现实约束的条件。如果我们能够清晰地界定不同的公共产品供给机制的约束条件和适宜环境，就可以在理论上更深刻地分析不同供给机制的优势和缺陷，探索不同公共产品项目和同一项目不同环节运用不同供给机制的方式。这样的探索可以深化供给机制的理论研究，也可以为实践活动提供指引性建议。
第三，长期以来，我国公共产品的供给以政府行政计划和财政投入为主，在公共产品严重短缺的时期，更是通过限定户籍、计划供给和降低福利水平来保证低水平的供需平衡。但发展到今天，我国公共产品的供给水平已经大大提高，在公共基础设施和公共服务的诸多领域中，一系列法律法规都使政府、企业、社会组织和个人成为公共产品的供给主体。但在实践中，通过市场机制和政社合作等多元机制来发展公共经济还处于起步阶段，一些公共产品或公共服务项目以市场化和社会化方式运营的目的还局限于融资需求、政府责任转嫁等。公共产品的供给机制变革中也出现了许多以市场化或社会化方式投资和运营的公共产品项目，导致公众利益受损。特别是在教育、科技、卫生、安全和环境等领域，一些项目产权不明晰，私人利益与社会利益的边界不清，公共产品供给的监督机制不健全。另外，对于一些准公共产品，如城市基础设施，政府仍然以行政方式投资、建设与运营，运营效率低下。因此，我们通过对城市不同领域公共产品的经验实证研究，可以客观评估现有供给机制的有效性和存在的问题，系统地设计公共产品有效供给的机制，推动公共产品供给中的法律、经济、技术、市场等规制的制定和实施。
第四，自20世纪70年代以来，信息技术和通信技术发生了革命性的变化，区块链、大数据、云计算等新信息技术彻底革新了数据采集、数据传输、数据储存和数据处理方式，从而促进了政府职能的转变，为城市社会治理和公共产品供给方式的变革提供了条件。特别是新技术和大数据信息为公共产品供给的决策提供了更丰富、更准确的需求依据，改变了传统公共服务的碎片化供给，从而更加精准、个性化和均等化地为城市居民提供公共产品。随着网络社会的发展，城市社会各个领域的不稳定性（volatile）、不确定性（uncertain）、复杂性（complex）和模糊性（ambiguous）日益增强，这给城市社会安全和社会治理带来了非常大的挑战，按照传统的尤其是政府行政管制的、经验式的管理方式对城市进行运营和治理已经行不通了。因此，如何将互联网、大数据等新技术系统地运用于公共产品部门，这些技术的应用会引起什么样的公共产品供给机制变化，是公共经济研究的新领域。对该领域的研究，有利于建构新的公共产品供给理论框架，也有利于深化公共产品供给新机制的研究。
本书主要围绕公共产品的供给机制，全面梳理公共产品供给理论，重点对我国城市公共产品的供给机制进行实证研究；通过对国外城市公共产品的研究和经验总结，系统地分析我国城市公共产品供给水平和供给结构的变化，梳理城市公共产品供给体制机制的演变；观察在行政计划经济的改革过程中，如何改革公共产品的政府供给机制，逐步发育市场机制和多元主体合作供给机制，以此揭示我国城市公共产品供给的特征，评估城市公共产品供给机制的有效性。此外，本书还将城市公共基础设施、公共服务领域作为研究对象，对这两个领域的产品或服务供给机制进行分解和分析；将城市公共政策视为一种特殊的公共产品，作为影响城市公共产品供给的外部因素加以分析。
本书的主要内容与结构如下：
第一章扼要阐明本书的研究背景和研究问题，提出本书的研究主题，从理论和实践两个视角讨论研究的意义，并勾画研究内容和研究框架，同时扼要地阐述本书的研究观点。
第二章系统梳理公共产品的供给机制理论，重点综述公共产品的资源配置理论和公共产品供给机制理论，分析城市公共产品的需求和供给特征。对于政府供给机制、市场（私人）供给机制、社会（自愿）供给机制和多元主体合作供给机制进行理论分析。鉴于对供给取决于需求和供给机制受需求偏好约束的认识，本书特别梳理了公共产品的需求理论。
第三章重点分析公共产品供给与经济发展的关系，特别是与城市发展的关系，在建构公共产品供给水平、结构与经济增长关系模型的基础上，对我国公共产品与经济增长关系进行经验实证分析。同时，针对城市公共产品供给结构对城市经济结构的影响，以全国性的面板数据为基础进行了实证分析。
第四章对中华人民共和国成立以来我国城市公共产品供给的历史趋势进行分析，回顾城市公共产品供给体制机制的变革，分析城市公共产品供给体制机制存在的问题，探索改革的出路。
第五章对国外发达国家公共产品的供给状况与供给体制机制进行比较分析，重点对美国、英国、日本和瑞典等主要发达国家的公共产品供给机制进行梳理，并对其投融资模式和城市公共产品运营模式进行分析，以吸取经验与教训。
第六章对城市公共产品的供给机制进行理论分析，并结合我国城市公共产品供给的实际进行经验实证分析。基于第二章公共产品供给机制的理论，本章重点分析影响城市公共产品供给的因素，并根据我国城市公共产品供给的实际情况，分别对政府供给机制、市场（私人）供给机制和多元主体合作供给机制进行实证分析，最后提出城市公共产品供给机制的绩效评价体系。
第七章重点讨论城市公共产品的投融资机制。在梳理我国城市公共产品投融资机制演变进程的基础上，计算我国城市公共产品的投资水平，分析城市公共产品的投资结构。在分析城市公共产品投资状况的基础上，分别研究公共产品的政府财政投资机制、市场投融资机制和政府与社会、政府与企业合作投融资机制，特别是以PPP模式为案例，分析其功能、实施条件和法律规范等，以此讨论政企合作的多元供给机制的发展可能性及其对公共产品有效供给的意义。
第八章分析我国城市公共基础设施的发展状况、类别结构和基本特征，并对影响我国城市基础设施建设的因素进行实证分析。在此基础上，重点讨论我国城市基础设施的投融资和运营的机制，分别对政府机制、市场（私人）机制、多元主体合作机制的运营和绩效进行分析，提出改革的思路和政策性建议。
第九章以城市公共服务为研究对象，讨论城市公共服务的内涵、属性和特征，分析城市公共服务的体系以及我国城市公共服务的发展状况。在此基础上，重点讨论我国城市公共服务的政府供给机制、市场（私人）供给机制和多元主体合作供给机制，对不同供给机制的供给绩效进行实证分析，提出改革我国城市公共服务供给机制的政策性建议。
第十章重点研究城市公共产品供给的公共政策，在系统梳理公共政策理论的基础上，分析影响城市公共产品供给政策的重要因素，剖析我国公共产品供给政策的特点和决策机制，分析城市公共产品政策制定和实施过程中存在的问题。其中，重点研究公共教育政策、公共卫生政策和社会保障政策，对此的研究不仅考虑公共政策对公共服务供给的影响，而且视公共政策为一种特殊的公共产品。因此，从广义的公共政策出发，对我国城市公共产品供给的公共政策选择和决策机制进行讨论。
我们深刻认识到理论探索的艰辛和困难，尽管本书期望对上述的城市公共产品供给问题有新的理解和新的实证分析结果，但总体来说，除了局部地、不完整地对现有理论研究文献做了一些梳理和总结，对我国部分城市公共产品供给制度和公共经济活动进行实证分析外，少有创新性的思想和研究发现。为了在并不系统的论述中系统地呈现一些观点和结论，我们在这里介绍一些粗浅的观点和感想。
通过对公共产品供给理论演变过程的梳理，本书对公共产品的非竞争性、非排他性和外部性等特征进行了分析。我们发现，不同学科和学派基于公共产品的基本特征，从不同的视角对公共产品的内涵与外延做了许多扩展性解释，给出了不同的定义。但随着公共产品和公共服务日益丰富，公共产品的核心内涵似乎越来越模糊和难以把握。一方面，这表现为公共产品供给的范围是不确定的，既有惠及全社会的，也有局限于集体或团体范围内的。一些公共产品还可以通过制度安排改变传统的供给范围，既可以扩展供给对象，也可以限定供给对象，从而使其公共性发生变化。另一方面，这也表现为那些传统的公共产品项目在产权制度、金融制度的安排下，或通过技术手段，可以分解为不同的子项目，分解后的子项目呈现出很强的私人产品属性，但其总体功能仍然保留着社会的公共性或公益性。更突出的一个新现象是，在新技术革命的背景下，一部分平台性或共创性新经济活动的本质是私人性的经济活动或私人产品，但具有很强的公共性功能。鉴于上述越来越复杂的经济活动和公私功能混合的产品供给情况，我们认为，理解公共产品的本质属性已经不在于其由谁供给，也不在于其是否具有显著的非排他性和非竞争性，而在于其是否具有显著的社会性和公共性。换言之，不论公共产品是否需要付费或是否为有限供给，决定其基本性质的都是其功能、作用和影响，即一种产品或服务的社会性和公共性是决定其公私性质的关键特征。
公共产品供给对于社会经济发展的意义是无可非议的，但考虑到社会经济资源的稀缺性、公私产品的经济效益和福利效应，学界对公共产品供给与经济发展的关系产生了不同的观点。分析相关的研究文献，我们认为这些观点的差异主要在于研究的视角和评价的标准。从公共产品部门对经济增长率的贡献来说，我们通常认为公共产品部门的经济效益较低，尤其是在国有体制机制下生产效率低下。但如果从公共产品对投资拉动和GDP增长的贡献来说，本书的实证研究证明，公共产品部门对全国与东、中、西部城市经济增长的效应是正向的，尤其是公共基础设施的建设为制造业和生产服务业的生产效率提升做出了基础性的贡献。但通过异质性分析，我们可以发现，在不同经济发展水平的城市，公共产品产生的增长效应有所不同。东部地区城市经济发展水平较高，公共基础设施和公共服务水平也已达到相对较高的程度，公共产品部门资本存量较大，单纯依靠增加公共产品部门的资金投入来拉动经济增长的潜力正在弱化。而绝大部分中西部地区城市经济发展水平相对较低，基础设施及其配套服务较为落后，公共资本的产出效率和产出弹性要高于东部地区城市。因此，现阶段中西部地区城市公共产品供给对经济增长的贡献率相对较高，增加公共产品部门的资金投入有利于经济增长。但需要说明的是，这样的分析局限于公共产品投资与GDP增长的关系，并没有考虑单位公共产品投资的产出效率，也没有细致地辨析公共产品供给所带来的人均社会福利的增进。
上述计量分析的结果，大致体现了我国区域平衡发展的政策效应。随着西部大开发、中部崛起和东北振兴战略的实施，近20年来，国家通过中央财政转移支付、建设用地指标交易和公共基础设施建设专项债等手段，筹措了大量建设资金，使中西部地区的公共基础设施建设迅速展开，明显缩小了中西部地区与东部经济发达地区的差距。同样，公共卫生与医疗、基础教育、社会保障等公共服务的全国普及化，也使区域间公共产品供给的均衡性大大改善。这种财政机制和公共产品供给机制，使我国公共产品供给的区域差异得以迅速缩小。
本书的另一项异质性的计量分析表明，经济性公共产品与社会性公共产品对于经济增长的影响有所不同。从全国的和分区域城市的实证结果看，经济性公共产品对经济增长的影响是正向且显著的，中西部城市的经济性公共产品对经济增长的促进作用要大于东部城市。一些研究文献对此也做了解释，认为经济性公共产品对经济增长的促进作用主要来自两方面：一是经济性公共产品的供给形成了公共资本投资，从而直接促进经济增长（Barro，1990；Turnovsky，1996）；二是经济性公共产品中的城市基础设施（如交通、能源、通信等网络性基础设施）具有规模效应和网络效应，这会对经济增长产生溢出效应（刘生龙、胡鞍钢，2010；张学良，2012；郑世林等，2014）。本书的实证研究也表明，我国经济性公共产品供给对全要素生产率的影响是正向且显著的。
但分析全国城市、东部城市、中西部城市社会性公共产品对经济增长的关系，我们发现其影响是负向的。这一方面说明在我国目前经济发展阶段，社会性公共产品支出可能挤占了私人产品和经济性公共产品的投资，对以GDP为衡量指标的经济增长有负面的影响；另一方面说明本书的研究分析尚难准确测量公共产品供给对即期经济资源配置效率和长期资源配置效率的影响。进一步的分析表明，我国社会性公共产品对全要素生产率的影响是正向的，但不显著。经过模型的预测，全国层面社会性公共产品支出比例与经济增长之间呈现U形曲线关系：当经济发展到一定阶段时，提高教育、医疗卫生、社会保障等社会性公共产品供给的比例，可降低居民的预防型储蓄支出，增加居民发展型消费支出，促进技术创新和经济的高质量发展等。
这里，我们面临着长期以来存在的公共产品社会效益评估的难题。根据上述分析，我们可以大致确定公共产品，特别是经济性公共产品对经济增长的贡献。但在资源稀缺的条件下，公共产品与私人产品的投资具有替代性，对消费者也具有不同的效用。因此，如何从总体上评估公共产品对国民经济发展的总贡献度是一个很大的难题，在实践中也一直困扰着研究者和政府决策者。我们目前难以选择一个理想的模型加以分析，但本书认为以下几个因素应予以考虑：一是公共产品项目的现期投入与未来建设的成本问题。从大致的计算中我们可以发现，考虑到足够的贴现率，在劳动力成本和其他资源成本较为廉价的条件下，若较早地启动公共基础设施建设，则综合建设成本较低，长期的成本收益率较高。二是公共基础设施和公共服务，包括网络性基础设施和社会保险等，均具有较强的规模性，因此在较短时期内完成系统性的建设，形成规模经营，可以降低经营费用，甚至达到成本与收益的平衡。与较长时期内逐步建设比较，在短时期内集中建设公共设施项目会导致资金紧张且使用效率低下，但从整体的资源配置效率考虑则会显示出长期的效应。三是公共产品供给的社会福利效应。近十几年来，我国投入大量的资金，建设了较为发达的交通系统和通信系统等，使公众的交流和出行更加便利，环境治理和生态保护也提升了社会生态价值。同时，反贫困和社会保障等公共服务水平的提升，也增进了整体的社会福利。不过我们难以在经济增长模型中全面地反映这些隐含的社会福利增进效应。因此，在缺乏公共产品效益定量评估的情况下，公众对公共部门发展的普遍感受和认可是评估的重要指标，社会福利的增进是评估的重要变量。
我国经济发展的实践证明，经济体制机制的变革是取得经济成就的关键因素。已有众多的实证研究表明，改革开放以来我国私人产品部门的高速发展得益于市场机制的全面实行。同样，公共产品供给机制也经历了由政府供给机制向市场机制和多元主体合作供给机制的变革，但变革的速度远不及私人产品供给机制，学界和政界对于公共产品供给机制变革的认识也尚未统一，许多理论问题有待厘清，实践中各种机制的绩效也需要客观评估。
分析各国公共产品部门的改革措施，我们可以发现，其主要是变革公共产品的供给机制，一致的改革路径是由政府供给机制逐渐转变为市场供给机制。仔细探究不同国家的公共产品供给机制变革，我们可以发现，一些国家偏向于产权私有化和供给市场化的机制，一些国家则仍然以政府投资为主，鼓励社会资本参与公共产品项目的建设与运营，即采用政府与社会资本合作的方式供给公共产品。绝大部分国家鼓励社会组织等第三部门参与公共服务供给，尽管这种机制对于解决公共产品部门资金短缺问题的作用有限，但对于公共服务项目的选择和发挥更大的社会效益具有很大的作用。从总体上看，随着现代经济中公共产品含义的泛化以及公共产品与私人产品功能的融合，公共产品供给机制的多元性也日渐增强，市场化机制的作用已经渗透到公共产品部门的各个领域。
在我国公共产品部门的发展中，一些公共产品供给领域尝试私有产权制下的市场化机制，但这一机制的应用范围很小，限制较多，并没有成为主要的供给机制。这一方面是因为国民经济体系中私营经济和社会组织力量较薄弱，难以参与到许多公共产品部门的社会经济活动之中，市场机制缺乏市场的主体力量；另一方面是因为作为发展中国家，我国经济的发展呈现出显著的阶段性特征，目前要推动公共产品部门的发展，建构公共产品部门的经济体系，必须依靠政府的力量。但根本性的原因还是在于现有制度的约束。长期以来，我国政府主导着公共产品部门，甚至形成政府公共经济系统，公共产品部门的发展有一定的行政制度的路径依赖，对私人资本和社会资本的进入具有一定的排斥性。
从改革实践来看，我国公共产品供给机制改革的总体方向是在不放弃政府行政控制权的前提下推行市场化机制。其中最为典型的是以政府与社会资本合作（PPP）的方式建设公共基础设施。但由于许多地方政府与社会资本合作的目的不是变革供给机制、提高项目建设的效率和质量，而是解决建设项目的资金问题，因此合作建设中出现了许多问题。例如，一些项目过于强调商业利益而偏离了公共产品项目的公共属性和建设目的。尽管这些年中央有关部门加强了对PPP项目的监管，但问题仍然非常突出。我们认为，在公共产品部门改革的过程中，改革单一的政府供给机制，走多元主体合作供给机制的道路是必然的趋势，世界各国的实践也证明这是行之有效的。我国需要加强公共产品部门相关法律法规的建设，健全政府与社会资本合作中的法律体系，只有这样才能规范合作各方的建设与运营行为。
对于未来我国公共产品供给机制的变革，学界通常认为需要根据公共产品的类别来设计不同的供给机制。对于国家安全、基础研究、环境保护等纯公共产品的供给，学界也普遍认为应该以政府为供给主体，其供给规模和水平取决于国家的经济实力和发展战略等因素。但对于医疗、教育、交通设施等准公共产品，以谁为供给的主体，以何种机制供给，学界则存在很大争议，各国实践中采用的机制也不尽相同。这些准公共产品对于我国公众的福利增进、人力发展、社会稳定等影响巨大，尤其是教育、医疗和公共住房等领域的制度安排和市场变动，牵动着所有的家庭，影响着整个社会。自20世纪90年代开始，我国对教育、医疗和公共住房等供给制度进行了不断的改革，迄今为止改革已有30余年，但问题似乎越来越多。目前，在教育、医疗和公共住房领域，我国采取了双轨制的供给模式，即在政府行政体制下，以公立医院、公立教育和公租房方式供给，同时私人和社会资本以私立医院、私立学校和商住房方式供给。与所有的双轨制一样，一个市场实施两种机制，在产生竞争作用的同时，必然会产生一些负面的影响。如何安排合适的制度以规范这些准公共产品的供给，已经成为我国公共产品供给机制改革的一个巨大挑战。
在公共产品供给中，规划、投资和生产什么样产品和服务决定了公共产品部门的结构，也决定了公共产品所能产生的社会效益。在我国公共产品供给中，无论是以政府机制供给，还是以市场（私人）机制和多元主体合作机制供给，政府在供给中都起着决定性的作用，特别是总体规划和具体项目决策基本上由政府决定。理论上，在公共产品民主决策机制和程序健全的情况下，政府作为公众利益的代表，决定公共产品的供给规划，制定项目目标和功能要求，这具有合理性。但在实际工作中，我国一些城市公共产品项目的立项和建设常常受政治、经济等因素的影响。
探究上述公共产品决策中存在的问题，核心的原因在于我国的决策机制尚未从经验性的公共决策向现代化的科学决策转型。在现行的行政管理体制下，公共决策往往是行政部门内部的一个封闭过程，政府与相关利益者的沟通较少。因此，我国需要学习和吸收先进的现代公共决策理论技术和方法，改变目前以部门工作经验为依据的公共决策方式，改变公共部门的运行机制，改变将行政命令作为公共产品供给工具的做法。特别是应该在政府主导下建立科学的、公开的、能反映公众需要和意志的公共产品供给决策机制。根据一些国家的经验，政府在公共产品项目的规划、决策、审批、建设监管和验收过程中，广泛听取社会公众的意见，特别是在公共产品计划和决策的组织体系中广泛吸收社会各界代表、项目受益方或所在社区公众代表的意见，对于公共产品项目的建设和运营具有重要的作用。
在社会发展中，充分认识到公共基础设施和公共服务的重要性是必要的。在社会公平理念下，一个国家也必须通过制度安排不断地供给公共产品，以增进社会福利。但上述对公共产品供给所产生的经济效益和社会效益的讨论，没有充分考虑公共产品项目建设和运营所需资金的供给问题。我们从对经济发达国家公共产品部门发展的比较研究中发现，公共产品部门发展到一定程度后，普遍会出现一些问题：一是政府巨大的财务压力，尤其是以政府为主体供给公共产品的国家，其不断增加的公共产品部门支出带来的财务危机日益严重，绝大部分国家都难以承受这样的压力；二是政府行政体制在一定程度上遏制了公共产品的市场竞争，导致公共产品部门建设和运营效率低下，也使公共产品的供给成本居高不下；三是不断增加的政府财政公共支出，间接导致各种税率高企，使得企业竞争力和个人实际福利水平下降，一些国家执政党的更迭很大程度上就是因为税负过重。因此，要实现公共产品部门的持续发展，首先必须解决资金供给和财务安排问题。许多国家自20世纪70年代后期开始就进行了公共产品部门的改革，实行公共产品市场供给机制，直接的原因也是资金供给压力大。这对于我国公共产品部门的发展是一种警示，为了公共产品部门的可持续发展，我国必须稳妥地解决新建项目的资金和现有公共产品体系的运营资金问题。
尽管我国公共产品部门的资金问题较严重，但一些学者认为随着经济增长环境的变化，我国公共产品部门大规模投资阶段即将结束，今后公共基础设施项目投资建设速度将放缓，投资规模将大幅度缩小，因此前期巨额投资所带来的政府财政负债将会逐渐减轻。对此，本书的观点有所不同。通过对经济发达国家公共产品部门的考察，以及对前期公共产品部门存量资产的大致估算，我们认为未来即使缩小公共产品部门的投资规模，也并不意味着政府财政压力能够很快减轻。政府低效的公共服务支出，规模巨大的基础设施运营、养护和更新将成为政府财政公共支出的巨大负担。因此，如何寻找合适的机制来有效运营庞大的公共产品部门是未来我国经济发展面临的巨大挑战。总结各国的实践经验，除了少数国家在公共产品部门发展的后期，私人产品部门的发展与创造的税收增长抵销了公共产品部门的支出，从而基本上缓解了公共产品部门的财政压力，大部分国家通过制度的变革来解决公共产品部门的财务危机。因此，要解决公共产品部门的资金问题，唯有不断推进公共产品部门的制度变革，凭借现代技术和金融市场条件，进行公共产品部门的产权制度改革和体制机制创新，鼓励企业和社会组织参与公共产品部门项目的运营管理，尽早进行公共产品部门及其所属国有企业的改革，向私人资本和社会资本转让部分基础设施的产权，以减轻政府的财政压力，提高公共产品的经营效率和供给质量。
改革开放以来，我国城市公共基础设施投资额持续增加。同时，我国在教育、医疗卫生、社会保障等非经济性公共产品方面也投入了大量资金，对提高居民福利水平、维护社会稳定起到了积极作用。已有的实证研究表明，在我国城市公共产品的投资规模迅速扩大的同时，投融资体制机制也发生了比较大的变化，从改革开放初期全部由政府财政投资，逐步变革为政府财政投资机制、政府土地财政与金融机制、私人与社会资本投资机制、政府与社会资本合作的多元投资机制。
这种公共产品投资机制的变化一方面源于财政体制机制的变革。改革开放以前，包括城市公共产品部门在内的经济社会建设项目均由中央财政投资。20世纪90年代实施分税制以后，中央和地方政府在经济社会发展事务中承担了不同的职责，除了全国性的公共基础设施和公共服务外，地方政府还承担了城市基本的公共基础设施和教育、卫生、社会保障等公共服务的支出责任，这使地方政府的财政收支难以平衡，财政预算严重失衡。另一方面，地方政府为实现比较高的区域经济增长目标，需要大规模投资建设基础设施，改善投资与生产环境，甚至以公共基础设施投资为增长引擎。在这种中央、地方财政关系和地方政府投资动机下，地方政府始终处于积极的投资冲动状态，一些地方政府因公共产品部门投资而产生的各种政府债务，包括地方政府债、城投债和信托基金等，已远远超过其偿债能力。在经济发达地区的地方政府预算结构中，土地收入超过了一般财税收入，经济不发达地区则长期依赖中央政府的财政转移支付。这种中央、地方政府的财政关系和财权与事权的划分，很大程度上决定了地方政府公共产品供给水平，形成了我国独特的城市公共产品投融资结构。也正是这种中央、地方政府的财政关系以及地方政府难以承受的债务压力，使公共产品部门投融资改革出现了倒逼机制，从而开启了我国公共产品投资体制机制的市场化变革之路。
迄今为止，我国城市公共产品部门的投资机制变革尚未能解决政府的债务问题，也没有形成可持续的城市公共产品部门建设和运营的良性投融资机制。因此，我国必须加快改革步伐，调整中央与地方的财政关系，优化中央财政转移支付方式，在土地财政和土地金融能力弱化的情况下，以金融市场为平台，充分利用金融市场工具，变革公共产品部门的产权交易制度，大力引入社会资金，优化公共产品投融资结构；强化财政预算的刚性约束，推进地方政府投资管理体制改革，全面实施财政预算绩效管理，健全内外监督相结合的预算监督体制。
除了上述公共产品部门的资金问题外，从经济增长与居民福利的关系来看，另一个需要关注的问题是，为了持续的经济增长而进行的大规模公共基础设施建设，在供需结构失衡和缺乏有效运营机制的情况下，难以增进绝大部分居民的福利，大量基础设施项目的建设所产生的经济增长效益并不能给居民带来相应的福利，而是形成了公共产品部门的内部经济循环，并在一定程度上对私人产品部门产生挤出效应。这种状况在我国计划经济时期表现得极为明显。在这一时期，为了建立独立的工业体系，国家把大量的经济资源配置到重工业部门，形成重工业部门投资、生产和消费的内部循环式增长，尽管投资的结果是形成了以重工业为特征的工业体系，但其产出没有惠及家庭部门，严重影响了家庭经济的发展和福利水平的提高。如果为了维持经济增长的速度而继续大规模地投资建设公共基础设施，其结果很可能出现计划经济时期重工业内部循环的状况。因此，在未来我国公共产品部门的发展中，必须妥善处理好上述问题。
随着公共产品项目投资的不断增长，我国公共产品部门已经累积了巨额存量资产。如何有效配置这些资产，提高运营效率，真正发挥公共产品的功能，已经成为我国城市公共产品部门亟须解决的问题，但对此政府和社会少有关注。一是城市公共产品部门主要由国有企业、事业单位等经营管理，公共基础设施运营的效率低下，运营成本居高不下，许多公共事业性企业收不抵支，依靠政府财政补贴维持运营。部分公共服务收费逐年提高，增加了普通市民的支出压力。二是政府及其所属企业主导公共基础设施和公共服务的运营，导致社会资本难以进入，即使政策许可，但在国有经营单位政府补贴、市场垄断和价格扭曲的情况下，私人资本和社会资本也难以参与经营。三是近年来随着城市公共基础设施的大规模建设，城市基础设施所形成的人口聚集功能、交通运输功能、信息传输功能不断增强，但这也使各类安全风险急剧增加，重大事故频发。我国城市在建设现代化设施的同时，普遍缺乏现代化的城市运营能力，特别是缺乏大城市综合安全管理系统。尽管各级政府都制定了应急预案，但在实际运作过程中行政部门各自为政，缺乏信息共享和统一处置的协调能力。四是在公共产品供给中，公共服务的供给与需求者的需求密切相关，大部分的供给发生在服务的过程中，因此服务水平的提升与供给者的响应速度、专业性和服务态度直接相关。在行政管理体制下，我国的大部分公共服务由政府行政事业单位或国有企业承担，一些服务项目的供给质量较差，一些具有社会管理性质的服务项目以行政管理的方式提供，而不是寓管理于服务之中，颠倒了服务与管理的关系。
因此，未来我国城市公共产品部门的发展重点应转移到如何有效经营公共产品项目上。根据各国从公共产品部门改革中取得的成功经验，公共产品部门中的大部分基础设施和公共服务项目应实行市场化运营机制。除了那些私人资本投资项目或政府与社会资本合作项目应市场化经营外，政府和国有企业投资的项目也应通过政府补贴、外包服务、购买服务等委托经营的方式由企业或社会组织进行市场化经营。近20年来，我国城市公共基础设施和公共服务领域也进行了市场化机制改革，通过政府购买服务、委托经营等方式引入企业和社会组织，以市场化方式供给公共产品，取得了明显的成效。
根据本书的研究，要提高我国城市公共产品的运营和服务质量，关键是需要进行三个方面的改革：一是改革现有的行政管理体制机制，打破行政部门、国有企业和事业单位的经营特许权和市场垄断权，创造公平竞争的经营环境。对于确属不宜进行市场化经营的项目，也要通过科学的绩效考核制度实行内部竞争机制。二是对有条件的公共基础设施项目进行产权制度的变革。在项目建成后，通过建设—运营—移交（build-operate-transfer，BOT）的特殊方式，引入私人资本和社会资本经营。三是建立城市公共产品运营与管理的法律体系，规范委托者与经营者的供给行为。四是城市公共基础设施运营和公共服务的水平取决于运营者的专业化程度，因此，政府公共部门的人力资源管理应引入市场机制，改变管理人员的知识结构、任命方式和考核方式，提高运营者的专业水平，增强其服务意识。
上述观点是本书研究所得，也是本书研究者关注的问题，有关主题将在后文相关章节中展开讨论。我们注意到，近年来有关公共产品供给机制的研究已经引起诸多学者的高度重视，他们发表了大量创新性成果，但限于理解能力，本书尚未完全吸收。可以预见，我国公共产品供给问题的进一步讨论将在诸多领域中全面展开，这一方面是源于在现实经济社会的发展中，大量公共产品的供给问题亟须理论研究给予解释和提出解决方案。例如，城乡融合发展战略中如何有效配置公共产品资源问题，城市公共基础设施的系统化运营问题，大城市社会、生产、技术和环境安全问题，等等，这些都需要公共经济学与其他相关学科合作进行系统的研究。另一方面，在我国经济社会发展过程中，经济发展水平和制度安排有其自身的特点，因此，我们要根据现代公共产品理论和中国实际，建构具有中国特色的公共产品供给理论体系，尤其是要厘清公共产品部门中政府、企业和社会组织的关系，论证并设计在政府主导下让市场发挥决定性作用的内在机制。只有这样，我们才能不断提高公共产品供给的有效性，提升居民的社会福利水平，真正找到实现共同富裕的科学道路。