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要理解慈善基金会在美国霸权中的作用，首先要回到美国基金会“是什么”“代表谁”，以及“为了谁”这些基本问题。美国民主到底是相对平等的、代表大多数人的利益，还是极其不平等的、代表少数有权势的人的利益？认为美国政治是“多数人的游戏”的多元主义，和认为美国政治是“少数人的游戏”的批判主义，这两种学术传统从根本上区分了对诸多美国政治社会现象的看法。多元主义视角认为精英慈善事业结合了技术知识和企业家精神，保持了古典自由主义对有限政府和私人权力的理想。批判主义视角指责精英慈善事业是控制和保护统治阶级利益的工具，它分配免税财富的方式绕过了代议制民主的程序，增强了美国民主制度的“财阀主义”属性。
多元主义一方面认为美国基金会是第三部门里的多种利益集团之一，尽管它拥有并再分配私人财富，但与其他市民社会行为体没有本质区别；另一方面承认基金会的精英特性，但认为这种精英性对美国政治来说是有益的，将市场方法用于社会改革的基金会领导人对市民社会的民主、多元和公平起到了正面作用。多元主义将对自由市场经济所满怀的信心投射到政治行为上，认为选民正如消费者有选择商品的权力一样有选择政治家的权利，而政客们在竞选舞台上彼此竞争也正如企业经营者。因此，如同市场失灵一样，自由多元主义认为政府也有功能失灵的场域，而这些治理的空白被市民社会里的社会企业家（social entrepreneur）填补。肯尼思·普鲁伊特（Kenneth Prewitt）认为，基金会为了超越利益或政治目的而运作，代表了国家和市场以外的“第三部门”，为增强社会多元性做出了贡献。理想的多元主义要求社会中所有成员都拥有平等的机会和开放式的多种选择，并且在不同的选择之间可以彼此包容和并存。 4
赫尔穆特·安海尔（Helmut Anheier）表达了类似的看法，认为基金会的非政治性、非市场性使其成为社会变革和创新的独立力量，还是全球市民社会组织的主要支持来源之一，推动建立了一个更加开放的全球秩序，并试图使全球化人性化。在约束管理方面，虽然有部分学者认为基金会需要更多的问责措施反映更公平的社会需求， 5 但其他持乐观态度的学者则认为，基金会及其创始人成功积累巨大财富的事实证明，他们有能力做出最好的决策，故政府应该放松对慈善部门的监管。有人甚至认为，在全球化的经济中，应该给予美国慈善事业与金融资本相同的待遇，基金会活动的所有障碍都应被消除。 6 一方面维护了美国资本主义民主制度、拒绝了欧洲的福利国家模式，另一方面谨慎地恪守着一种超政治的、技术专家主义的立场，形成一个介于国家和市场之间的“第三部门”。
与第三部门中大量的公民志愿组织相比，多元主义者承认基金会的精英性。但他们认为，这种精英性质为美国的国家建设和世界领导权带来的是正面而非负面作用。
在基金会的国内行为上，巴里·卡尔（Barry D. Karl）和斯坦利·卡茨（Stanley Katz）认为，在19世纪末工业化带来的诸多挑战面前，美国联邦政府的职能发育未全，新兴财富精英动用私人力量，以科学和商业的方法来克服20世纪之交发生的许多“社会功能障碍”，是自由市场体系的产物。基金会的出现来自美国公民热情的理想主义与薄弱的社会秩序之间的差距。他认为，基金会是在南北战争后到罗斯福新政之前的这一段时间，由美国联邦政府权力的羸弱与急剧工业化和城市化带来的社会问题之间的矛盾所催生的——彼时的工业资本家意识到了这种矛盾，用私人财富和科学化的管理建立起基金会，以提供科研、医疗、社会救济等公共物品。这使美国既避免了资本主义危机与社会动荡，又抵制了发生在欧洲的福利国家模式，得以平稳过渡到进步主义改革和罗斯福新政，完成国内政治建构的“软着陆”。自由主义传统的基本视角认为，基金会是资本主义社会自我改良的一种表现，是新富精英主动承担的社会责任。 7
在基金会的跨国行为上，黛安娜·斯通（Diane Stone）从政策转移（policy transfer）理论出发，认为基金会无论在全球治理的实务层面还是规范层面都承担着积极的角色。在实务层面，基金会是全球市民社会中的一个关键行为体，能够借助“回飞镖模式”在全球治理问题中发起跨国倡议网络，从而对其他主权国家政府施加解决问题的压力，或直接促进这些国家某项事业的发展。 8 此外，基金会还以非国家行为体的角色发展与公共部门和多边主义机构的“公私合作伙伴关系”，从冷战时期发起的农业革命、卫生援助和国际学科建设到全球化时代继续支持卫生治理、气候治理和国际学术交流，是将美国经验推广为适应世界不同地区经济与社会发展的模式，为非西方社会的人类发展做出了贡献。此外，在规范层面，基金会的专业知识与实务经验使其扮演了全球政策社区中“认知共同体”的关键角色。一方面，基金会的技术专长能推进跨国和全球层面的政策学习和规范传播，形成专家意见向决策过程的“单向传播”； 9 另一方面，基金会与主权国家和国际组织之间合作的过程能使各利益相关方共同分享治理经验、汲取政策创新灵感，产生“互动—解释—内化”的循环，使政策制定和知识创造形成相互建构的“双向传播”。 10 基金会在实务层面和规范层面扮演的重要角色使其被认为是正在兴起的“科学外交”（science diplomacy）中的一种主要行为体。 11 这些结论总的来说仍是自由多元主义视角下对私人治理力量填补公共治理空白的信心延伸，即认为基金会对“政府失灵”的应对可以升级为解决“政府间失灵”。
总而言之，多元主义视角的学者认为基金会解决了国家或市场机制未能满足的需求，加强了美国社会的包容性，在创建多元化、分散化、多元化的志愿部门中起到了杰出作用，这种托克维尔式的效应被认为是“蓬勃发展的自由民主的基石”。在国际问题上，基金会是“文化国际主义”的代表，倡导强调民主和自由价值观，以建立一个以知识和理解为基础的和平世界，鼓励交换思想和观点。
与多元主义对立，左派学者从“少数人的游戏”这一立场出发，认为基金会是少数财富精英的政治工具，在公益的面具之下保护着、再生产着有利于富人的政治和社会秩序。这种观点强调富人对政治的操纵效应，与一个近期不断被重提的经典政治学概念“财阀政治”十分接近。财阀政治（plutocracy）也被译作“金权政治”，指一个国家公民的身份或权力由财富决定。美国19世纪晚期的政治生活被认为具有明显的财阀政治因素。 12 随着基金会的政治影响力扩大，富人的捐赠能力远超过普通公民，其结果就是市民社会呈现出偏袒富人的结构，伤害了美国政治的平等性。从“财阀主义”（plutocratic）视角来看待基金会的理论包括多姆霍夫的阶级支配理论、葛兰西主义理论及新葛兰西主义的部分学者，他们认为基金会让财富精英在美国政治中获得了更大的政治影响力，使美国民主出现财阀政治的趋势。
在基金会的国内行为上，多姆霍夫很早便反驳过多元主义的观点。他指出，所谓“新多元主义”市民利益团体，其中至今仍有许多在财务上十分依赖基金会。多姆霍夫指出，基金会的资助弱化了这些市民组织的独立影响，因为可自由支配资金（discretionary money）在任何组织的运转中都至关重要。温和保守主义的基金会资助的环保组织和低收入少数族裔团体是“新多元主义”的一部分，由大型基金会资助的与政策形成有关的关键组织则不能不被视作对政治的“财阀主义”影响。 13
新葛兰西主义学者沿袭了葛兰西主义的基本假设，即在任何政治制度中，统治阶级霸权的维护都有赖于两种统治方式的结合——政治领域的国家权力和私人领域的市民社会统治权。琼·罗洛夫斯（Joan Roelofs）认为，基金会在“多元主义的面具”之下实际上是未经选举的私人机构，协助美国资产阶级在市民社会里发挥领导权。基金会一方面发挥资本主义“保护层”的功能，引导和塑造知识分子与大众对社会现状及主流意识形态的同意，包括为无利可图的思想市场提供资助，并对他们的思想内容保持控制；另一方面发挥“冷却”功能，以政治改良来替代对社会制度的系统性挑战，预防或推迟激进社会变革的发生，包括在经济衰退期缓和激进行动主义，以及为社会异见者和利益受损者提供福利。 14 美国企业家之所以于20世纪初开始陆续建立大型基金会，是因其在第二次工业革命之后从市场中获取利润后，发现资本主义社会日益受困于劳资矛盾、族裔矛盾和城市化问题等社会弊病，而新教伦理信仰在世俗化浪潮下又失去吸引力，于是通过基金会来笼络和安抚工人阶级、少数族裔等边缘群体，来实现同化（co-opt）异见者、合理化社会现实、加强对资本主义制度信心的目的。 15
在基金会的跨国行为上，罗伯特·阿诺夫（Robert Arnove）认为，基金会是美国资产阶级在国际政治中推进“文化帝国主义”的工具，以类似在国内社会中同化边缘群体的方式来对待第三世界国家，使其除了在市场经济里成为具有高度依附性的“边缘国家”之外，在文化意识形态领域也长久地从属和追随核心资本主义国家。英德杰特·帕马（Inderjeet Parmar）认为，从两次世界大战之际到冷战期间，美国的基金会领导人与外交政策制定者在身份上是高度重叠的，同属于美国“东海岸精英”。在深刻的“WASP”（美国白人新教徒）精英身份认同下，基金会成为美国霸权的伙伴，在形塑美国外交战略和自身的国际资助行为中均发挥了积极作用，协助塑造了美国外交战略中的自由国际主义共识，并在欧洲和第三世界国家通过传播医学、改良农业、资助政策研究机构、影响社会科学议程等方式推进资本主义意识形态，抵制共产主义蔓延。在后冷战时代，尽管基金会努力摆脱与美国官方机构之间饱受诟病的联系，试图在全球市民社会中独立扮演跨国行为体的角色，但它们在实践中的政治立场始终与美国资本主义精英保持一致，在经济领域和社会领域推广“新自由主义”，将“政治民主”和“市场开放”作为解决世界动荡与贫困的发展方案。 16 冷战期间基金会的活动存在负面效应：一方面，基金会所谓创新性、实验性的发展援助常常使发展中国家社会分层加剧，对发达国家的技术和商业公司依赖度加深； 17 另一方面，基金会对社会科学，尤其是经济学的资助客观上辅助了发展中国家的独裁政权。 18
此外，财阀主义视角的学者还认为，基金会在21世纪后参与美国霸权维护的方式发生了“升级换代”。 19 与过去直接主导或建构意识形态相比，后冷战时代的基金会对人权、性别和环境等话题进行专业化改造，通过对这些领域的议程塑造使其具有复杂的专业壁垒，让草根的社会活动家难以进入。 20 需要汲取组织财务资源的草根活动家有时会出于对基金会资金的依赖而从激进的反体制立场转化到温和的渐进式改革立场，而那些拒绝迎合基金会价值观的激进主义者则不得不退出或离开这些组织。在信息化、全球化时代，基金会还能通过赞助国际论坛和会议，对哪些发言人或组织能够获得参会资格与相应的曝光机会发挥影响。 21 安杰拉·艾肯伯里（Angela M. Eikenberry）认为，全球治理使基金会可以通过自由分配财富来制定社会政策，从而降低了市场的可见度，以及基金会行为对人类福祉的许多负面影响，使关于全球治理的话语非政治化。 22
表2.1 两种视角下的基金会
资料来源：作者自制。
对基金会的多元主义和财阀主义解释的大致区别如表2.1所示。从领导者来看，二者的共识是基金会主要由财富精英领导，但在多元主义者看来，基金会领导人在担任“财富精英”的同时，也具有开明的思想和强烈的道德责任感，是自发的社会企业家；而在财阀主义者看来，基金会的领导者即财阀本身，他们是资本主义制度的“食利者”。从立场来看，多元主义者认为基金会是一种特殊的利益集团，其私人特性决定了与官方政府的距离，精英特性决定了与大众民粹主义狂热的距离，这使得它能够从一种超政治、跨党派的理性主义立场来思考和解决社会问题。财阀主义者则认为，基金会是统治阶级工具的一种，只是其活动范围与国家有别，主要影响的对象是市民社会。从行为本质来看，多元主义认为基金会对少数利益群体的资助是对“少数人声音”的保护和支持，从而增强社会的民主和公平，但财阀主义认为基金会对少数和边缘群体的资助是为了同化异见者，避免局部的反对和不满演化成动荡和混乱。从终极目标来看，多元主义认为基金会是个体财富精英为了解决人类福利发展过程中的障碍而自发寻找解决方案而创造的，财阀主义则认为基金会是财富精英为了维持和再生产其阶级霸权而创造的。