第二节
两种权力来源

综合以上两种理解基金会的路径，本书试图建立一种相对客观的理解基金会权力的理论框架。对权力的定义是社会学和政治学理论中最复杂的问题之一。韦伯（Max Webber）所理解的权力是，在共同体行动中哪怕违逆他人的意愿也要实现自己意志的机会。 ²³ 帕森斯将权力定义为“一个社会系统动员资源以实现集体目标的能力”。阿韦利诺（Flor Avelino）和罗特曼（Jane Rotmans）同意帕森斯的观点，即权力是调动资源来实现一个具体目标的能力。但与帕森斯不同的是，他们认为权力是由参与者而不是由社会系统来调动的；要实现的目标可以是集体的，也可以是自己的利益。 ²⁴ 福柯（Foucault）认为，权力是一种非主观的现象，它是结构通过行为体来施加的，“所有个人都是权力的载体（vehicle）”。 ²⁵ 在对权力的定义中，有关权力的主体、权力的来源、权力行使的媒介、权力要达到的目标都存在争议。

卢克斯（Steven Lukes）对西方关于权力的辩论进行了总结，区分出四个“权力的面孔”：强制性权力、议程设置权力、规范性权力和话语性权力。第一种“强制性权力”也称“工具性权力”，卢克斯对它的定义接近于韦伯，即一种由具体行为体拥有的、可以用来追求自利目标和压制他人的资源。第二种“议程设置权力”是指影响议程和联系问题的能力，它可以基于知识、信息和专业知识。第三种“规范性权力”意味着通过传播思想和规范来塑造他人对规则的认知。规范性权力意味着可以制定、实施和采用新的规范和标准，并将这些规范和标准制度化，进而将其固定在社会和政治结构中。 ²⁶ 第四种“话语性权力”指行为体通过“信念”来实现第一种“强制性权力”所试图达到的目标。“信念”（doxa）是指经由社会内化而在行为体心中形成的对社会世界的不容探讨和挑战的社会准则和价值，包括思想、框架、规范、话语、观念等。除了第一种权力，议程设置权力、规范性权力和话语性权力都接近约瑟夫·奈所定义的“软权力”。

本书从政治社会学的视角出发，提出基金会权力的两个来源：作为“经济资本”的财富和作为“社会资本”的关系。

一、财富

在美国，富人借助社会组织参与政治生活的工具很多。在选举过程中，政治行动委员会（PAC）可以直接接受不高于5 000美元的匿名政治捐赠，超级PAC可以接受无上限的公开政治捐赠。在日常政治生活中，即使美国的法团主义传统远不如欧洲，但服务于雇主阶层整体利益的美国商会、全国制造商协会等商业协会组织依然对美国政治有举足轻重的影响，特别是在20世纪80年代的“里根革命”以后。与这些代表富人阶层的整体性、网络性组织不同，基金会是由个人、家庭或某一个具体公司出资的，其代表的财富来源更加集中，其权力的“财阀主义”（plutocratic）的特征也更明显。由于当前美国倾向富人的经济结构和基金会领域大捐赠者（mega-giver）的持续涌现，基金会不仅影响力日益膨胀，并且越来越体现“富人中的个人”的意志。

基金会所获的捐赠可以得到不同程度的税收减免，这对基金会的发展产生了截然不同的两种效应。一方面，增强了富人捐赠或成立基金会的动机，尤其因为20世纪70年代以来美国不平等的经济结构导致财富在顶层的积累，大型基金会的膨胀与财富集中的趋势同步发展。自1984年以来福布斯400的财富增加了近2 000%， ²⁷ 如图2.2所示，从2001年到2014年私营基金会的数量共增长了40%；但资产却以更快的速度膨胀，达到了2001年的75%。特别是2010年以后，私营基金会资产增加与数量增加的差距持续拉开，平均资产规模进一步扩大。随着美国历史上最大的财富转移，未来几十年这种爆炸性增长还会持续。一项研究预测，2007年至2061年间将从美国转移近60万亿美元，其中27万亿美元将用于慈善事业。 ²⁸

另一方面，由于美国的财政制度为基金会提供了双重税收优惠——基金会自身的收入免税，向基金会捐赠的个人也可以用捐款抵扣个人税收。所以，基金会的资产作为“没有上交的税收”，受到了更严格的法律约束。根据美国《国内税收法典》对501（c）（3）组织的规定，在大多数情况下基金会不能直接游说立法，也被禁止参与竞选或任何使其他参与者在决策中发挥直接作用的活动。但基金会可以“告知，教育和说服”政府官员，可以参与宣传活动，只要不花费“大部分”（substantial）的时间和金钱进行游说。 ²⁹ 二者相比，私人基金会必须公开其捐赠名单和用途，基本不能游说，而公共慈善机构可以匿名捐赠，可以倡导公共政策，包括有限的游说、参加无党派选举活动、候选人论坛和选民援助，但禁止从事政治运动。

绝大多数私营基金会以发放捐赠为主，只有极少数自己经营项目。 ³⁰ 20世纪后半叶以来，美国利益集团的经济来源越来越仰仗基金会的资助。杰克·沃克（Jack L. Walker）将公民为了某一价值目标或者团体利益注册的形形色色的利益团体分为三类：代表商业利益的营利团体（profit groups）、代表职业或行业利益的非营利团体（nonprofit groups）和为倡导某种价值或意识形态而存在的市民团体（citizen groups），并分析它们在创立阶段得到过的不同来源的捐赠。 ³¹ 根据表2.2所示的调研数据，营利团体在各个历史时期的启动资金来源几乎没有大的变化，对五种外部经济资助的依赖都比非营利团体和市民团体要小。非营利团体和市民团体的经济来源却经历了十分明显的变化——来自会员的广泛捐助未见增长，甚至略有下降；来自企业界和政府的资助稳步增长；在所有经济来源当中，基金会的资助则增长最为明显，尤其是市民团体中获得基金会资助的比例在三个历史阶段间出现了成倍的增长（11.8%—21.2%—47.7%）。

沃克的研究结果印证了美国社团研究的一个主流观点——自20世纪60年代以后，代表普通社会成员的工会等组织在衰落，志愿团体也已经在很大程度上转变为由面向游说活动的专业人士指导的倡导团体和非营利组织。 ³² 同为利益集团，商业协会这种会员主要来自营利部门的组织也许对基金会需求甚微；但是对于思想、文化和倡导类等会费并不充盈、真正“非营利”的组织来说，基金会的资助可能是使它们在政治上释放出巨大能量的杠杆。

对于利益集团越来越专业化和依赖外部资助以及这种依赖可能产生的结果，威尔逊（James Q. Wilson）认为，利益集团在追求实质性政治目标的同时，还受到“组织维护”（organizational maintenance）需求的约束，要为组织“获取资源和管理内部冲突” ³³ 。社会学中的“资源动员理论”也有类似观点。 ³⁴ 不同的组织维护方式塑造了不同组织的行为模式，譬如组织从哪里获得它们生存所需的资源。最基本的两种筹资方式是从会员处获得资金和接受外部经济资助——前者受到的约束性显然更少，其“组织维护”需求和实质性政治目标之间的冲突也越少。随着时间的推移，这类组织会有很大的竞争优势。基金会恰恰属于这一类组织，成立基金会的绝大多数是财阀，基金会的资金几乎完全来自他们自己。基金会作为各种利益集团中独特的以“散财”为使命的组织，具有完全独立的经济能力，这是它相对于其他利益集团最重要的一种权力来源。

而这两种独特的政治禀赋在市民社会中分别体现为优于其他利益集团的“经济权力”和“关系权力”。基金会的经济权力尤其能够在思想领域中产生出强大的效应。学术界面临着“永恒的财政危机”，知识分子的产出只有一小部分能从商业市场获得价值，大部分人依靠政府部门拨付的经费。当基金会开始对学术研究进行大规模资助时，对于知识分子来说是具有相当大的吸引力的。保罗·斯塔尔（Paul Starr）于1995年在纽约大学的“知识分子与公共生活”的讲座上调侃性地概括了财富资源对知识分子的影响：“钱不仅会说话，还会思考。金钱和观念之间的关系从未如此地直接和有效。” ³⁵

基金会通过对学术界提供经济资源的方式获得了权力：在基金会提供的资金池中，在角逐后被选中的研究对象、主题或方法将赢得资助。作为供方的知识分子和作为需方的基金会共同构成了一个“资助市场”，供需关系自动调整着知识分子的产出方向，这意味着基金会无需对研究人员及其研究内容进行干扰，更不用说施加压力给研究人员，像奥拉斯基所说的一样：“基金会只需要指出他们希望思想所指向的方向，整个学术世界就会自动迅速掉头，朝着这个指南针所指向的去行驶。” ³⁶ 实践中的基金会在结构上、技术上都是自上而下运作的，很少对研究人员进行具体的“微观管理”。基金会的大规模资助计划对研究人员非常有吸引力，可以影响研究课题，研究问题和方法的选择。

二、关系

在社会学领域，通过关系界定和测量权力是社会网络分析者的共识。布尔迪厄将权力场域定义为组织和代理人之间的关系网络，以竞争和控制差异化空间（经济、文化、社会和象征）中的资源。每个场域的结构也就是每个领域中占主导地位的关系模式，它指导了占领者（代理人和组织）最大化资本（包括社会、经济、政治和文化）的策略。每个场域代表着斗争的舞台，其中的权力结构和主要群体都在不断地被重构。

社会网络理论认为，在一个特定的网络结构中，占据中心位置的行为体与其他行为体之间的互动关系相对来说更加活跃和紧密，对于相关资源具有更大的影响力和控制力。这种由行为体通过关系网络建构所获的能力与影响力被称为“关系权力”（relational power）。关系权力也被管理学用以解释组织中权力的来源以及关系对组织和个人的双重影响。国际关系学中也有从网络视角引出的结构性网络权力（structural power）、社会性权力（social power）等概念和进一步的测量方法。关系性权力与以上概念都有着一定的重叠性，倾向于将关系作为一种权力资源，兼顾关系网络中结构与行为体以及行为体之间在不同层面上的互动。 ³⁷

政策的制定和实施过程本身便由一个政府内外参与者构成的“政策网络”（policy network）所环绕，网络中的各种行为体都积极试图交换信息和资源，以实现作为“政策企业家”的最大化影响。精英组织与政策制定者长期保持的稳定互动、非政府组织通过倡导联盟和话语联盟等策略对政治过程的影响，学术专家或“认知共同体”利用知识权威来引导舆论和提供政策建议均不外如是。网络的广泛和行为体的复杂使得跨越阶层和部门建立政治联盟的难度增加，如果行为体或组织在网络中处于跨阶级、跨部门的枢纽地位，将具有显著的关系性权力优势。

政党及其背后的利益集团在进行“钱、关系、民意测验和广告营销”与政策议程的“交易”时，信息的流通与关系平台的搭建显然更加重要。尽管政策网络给决策带来的开放性，以及吸引广泛非正式参与的可能性，但网络的许多“接口”增加了被操纵或利用、保护既得利益、抑制选民变革诉求的目的。为此，法律给多种政治行为体设置了严格的壁垒，限制其在政策网络中资源与信息流动的自由度，以避免需求侧的权力寻租和供给侧的游说滥用。在民主制度框架下，要在法律容许的空间内寻找到合适的行为体来搭建网络、促成“交易”，并非一个简单的问题。

基金会在政策网络中具有独特的关系性权力优势。第一，它的创建者都是商业或政治精英，有丰富的经济资源和广泛的活动触角，甚至具备参与跨国和全球层面治理的能力；第二，它的性质是非营利慈善组织，具有普适性的使命和目标，这让它无论在精英阶层还是底层社群中都享有中立、志愿和公益的声誉与权威。以上两方面条件的结合使得基金会能沟通多个社会阶层；能穿越商业、政治和非营利部门；能打通国界壁垒；还能“赋能”（empower）多种性质的个人和组织。并且在这些过程中，基金会有足够的资源和议价能力与其产生互动和建立联系。

基金会有助于建立和延续学者、智库、宣传组织、新兴传媒和公职人员等精英网络。除了自身与政府和其他利益集团的单向联系（主要通过捐赠和游说完成）以外，基金会还通过一些研究项目、研讨会和社会活动使这些原本出于各种原因不能或不便直接联系的部门产生间接的关联。在基金会之间，还存在一种常见的捐赠类“捐赠圈”（giving circle），即一群人将他们的一部分慈善资源汇集在一起，共同决定支持哪些组织。在美国至少有500个这样的“捐赠圈”，除了慈善角色外，它们还发挥社会作用，在有慈善倾向的个人之间建立重要的社会纽带。 ³⁸ 在不同政治部门与社会部门之间沟通信息、交换人才、建立关系、提供平台，成为政治系统网络中各方之间的“掮客”（broker），这是基金会政治影响力的第二种机制。这种影响力尤其在两极化的政治系统中可以为跨党派交易与沟通发挥重要作用。

在非营利组织／个人中的经济性权力和政策网络中的关系性权力不直接意味着政治影响，但它提高了基金会影响政策的有效性，尤其是中长期的影响力。这两种权力最常使用的途径是资助和联结智库、大学、媒体、行业联盟等利益集团，将其偏好的政治哲学或政策议程以决策咨询的形式“向上”输出至政党高层，形塑政治意识形态。

这两种权力间或也被运用至公民利益团体，将特定的意识形态“向下”灌输至这些团体覆盖的社群。但“向下”的途径使用程度并不高，因为基层公民组织主要采取政治行动主义的方式来实现政治目标，这与基金会被明令禁止的政治游说之间有非常危险的距离，历史上基金会曾多次因过分贴近工人或种族等激进运动而遭到警告。于是，基金会在20世纪形成了以影响精英侧为主、选民侧为辅的资助生态，并在自由主义和保守主义的基金会各自的努力下，深刻影响了政治极化的几次大转向。进入21世纪以后，基金会的财阀主义特征更加明显，逐渐超出原有资助生态的基本格局。

三、权力

基于财富和关系上的优势，基金会有介入和影响政治的权力。当然，这种权力是一种严格受约束的权力。一方面，美国的法律制度为基金会的权力设置禁区，基金会不能参与政治行动，只能将权力限定在影响知识观念的范畴；另一方面，凭借着比较灵活的这部分权力，获得了影响政治的窄门。

政治行动的禁区

基金会在美国税法中属于501（c）（3）组织的一种。如本书附录所示，美国《国内税收法典》中的501（c）部分对各种公民组织的活动范围及接受财务捐赠的许可情况做了十分详尽的规定。《国内税收法典》对501（c）条款所辖的组织进行如此致密的细分，一个重要目的是规范获得税收减免的非营利组织与美国政治过程的关系。在共计36种免税组织中，501（c）（3）组织获得的税收减免最多，还可以接受外界的捐赠。相比之下，501（c）中的其他组织则获得的税收减免更少，且一般不能接受外界财务捐赠，除非它们在名下设立一个基金，并保证这个基金的活动符合501（c）（3）中所限定的慈善或公共目的。

因为政府向满足美国《国内税收法典》中满足501（c）（3）条款有关促进公共利益的豁免条件的公民组织提供税收优惠，所以组织的政治自由度受到了相对严格的限制，根据1954年《约翰逊修正案》的规定，501（c）（3）组织的“净收益中任何一部分都不能用于私人股东或任何个人的利益，其大部分活动也不能以宣传或任何其他方式去试图影响立法，并且不能参加或干预（包括出版或发表声明）任何代表（或反对）公职候选人的政治运动” ³⁹ 。这是因为501（c）（3）组织是为了慈善或公共目的而成立的，政府给予基金会的优惠政策是鼓励其提供的公共物品以私人行为体的角色覆盖了政府尚未顾及的社会需求。然而，获得税收减免后的501（c）（3）组织相当于间接受到了政府资助和扶持，带有公共服务性质，故不能以所得的优势来影响政治进程。因此，税法对基501（c）（3）组织的“可做”与“不可做”进行了十分细致地规定。

影响政治的窄门

在美国，所有用于选举和立法等政治行动的资金都必须披露其捐赠者，并受到各方面的严格限制。 ⁴⁰ 随着党派竞争和政治极化烈度的升级，美国出台了一系列限制金钱腐蚀公共权力的制度和措施，使任何涉及政治行动的资金都成为了高清镜头监视下的“白金”。在这样的制度环境下，用“白金”来影响政治面临极大的合法性压力，一旦失策就可能在政治声誉上付出沉痛的代价。由是，“白金”政治受到越来越多束缚的同时，金钱开始寻找更隐蔽的方式来施加政治影响，以基金会为代表的门类庞杂的非营利组织也因此获得了影响政治的窄门。

在法律限制下，基金会作为501（c）（3）组织享受较高程度的税收减免，可以广泛接受社会捐赠，但也因此与其他501（c）组织相比被压缩了政治活动空间。它不能从事与立法有关的政治活动，无论是直接与国会、州的立法机构和地方理事会联系，还是敦促公众这样做，抑或主张支持和反对一个法案、决议、公民投票、宪法修正案等，都将被视为“试图影响立法”。同时，基金会也不能干涉竞选，不仅它的经济资源被禁止用于任何与竞选相关的活动，也不能发布和传播对竞选中的候选人持支持或反对态度的观点。

尽管不能直接参与立法和竞选活动，基金会却可以通过许多杠杆影响公共政策。一方面，基金会并没有被禁止影响行政和司法系统，它可以在不影响立法的情况下与政府沟通和提供“技术”支持。另一方面，基金会被允许以“教育”的方式塑造一般公众和政策制定者对公共政策问题的看法。在这些前提下参与公共政策的做法，都不会危及基金会的免税地位。

因此，在美国国内政治中，基金会影响公共政策只能通过“教育”和“技术分析”的形式，即通过客观知识来塑造政策制定者与公众的思想，达到间接影响其政治实践的目的。并且由于税法决定了基金会的政治活动空间必须排除立法和竞选领域，使得基金会参与政治的方式只能是非意识形态的，即不能对政治现实产生直接的、即时的干预，只能对参与政治现实的行为体进行间接的、长期的、潜移默化的塑造。

注释

1. Vendulka Kubalkova, Nicholas Onuf, Paul Kowert, International Relations in a Constructed World , ME Sharp, 1998, p. 101.

2. John Maynard Keynes, The General Theory of Employment, Interest and Money , 1935, ch. 24, p. 383.

3. ［法］皮埃尔·布迪厄、［美］华康德：《实践与反思：反思社会学导引》，李猛、李康译，中央编译出版社1998年版，第222页。

4. Kenneth Prewitt, “The Importance of Foundations in an Open Society,” in M. Strübin & P. Walkenhorst eds., The Future of Foundations in an Open Society, Gütersloh: Bertelsmann Foundations Publishers, pp. 17—29.

5. Akash Deep and Peter Frumkin, “The Foundation Payout Puzzle,” in Damon, William and Susan Verducci eds., Taking Philanthropy Seriously: Beyond Noble Intentions to Responsible Giving , Indiana University Press, 2006.

6. Holt Ruffin, “The Globalization of American Philanthropy,” Raleigh: Duke University, http://www.sanford.duke.edu/centers/civil/papers/ruffin.pdf.

7. Barry D. Karl and Stanley N. Katz, “Foundations and Ruling Class Elites,” Daedalus , Vol. 116, No. 1, 1987, pp. 1—40.

8. Margaret E. Keck and Kathryn Sikkink, Activists beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics , Ithaca, N. Y.: Cornell University Press, 1998.

9. Diane Stone, “Private Philanthropy or Policy Transfer? The Transnational Norms of the Open Society Institute,” Policy & Politics, Vol. 38, No. 2, 2010, pp. 269—287.

10. Diane Stone, “Partners to Diplomacy: Transnational Experts and Knowledge Transfer Among Global Policy Programs,” in Annabelle Littoz-Monet ed., The Politics of Expertise in International Organizations: How International Bureaucracies Produce and Mobilize Knowledge , New York, NY: Routledge, 2017.

11. John Kelley, “The New Diplomacy: Evolution of A Revolution,” Diplomacy & Statecraft , Vol. 21, No. 2, 2010, pp. 286—305.

12. ［英］布洛克、斯塔列布拉斯主编：《枫丹娜现代思潮辞典》，中国社会科学院文献情报中心译，社会科学文献出版社1988年版，第442页。

13. ［美］威廉·多姆霍夫：《谁统治美国：权力、政治和社会变迁》，吕鹏、闻翔译，译林出版社2009年版，第43页。

14. Robert Arnove, ed., Philanthropy and Cultural Imperialism , Boston, MA: G. K. Hall, 1980, p. 1.

15. Joan Roelofs, Foundations and Public Policy: The Mask of Pluralism , Albany: State University of New York Press, 2003.

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17. Naomi Klein, The Shock Doctrine: The Rise of Disaster Capitalism , New York: Picador, 2008.

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19. Robert F. Arnove, Philanthropy and Cultural Imperialism, The Foundations at Home and Abroad , Indiana University Press, 1982.

20. Joan Roelofs, “Foundations and Collaboration,” Critical Sociology, Vol. 33, No. 3, 2007, pp. 479—504.

21. Mangala Subramaniam, “NGOs and Resources in the Construction of Intellectual Realms: Cases from India,” Critical Sociology, Vol. 33, No. 3, 2007, pp. 551—573.

22. Patricia Mooney Nickel and Angela M. Eikenberry, “Philanthropy in an Era of Global Governance,” Third Sector Research , Springer, New York, 2010, pp. 269—279.

23. Lewis A. Coser, Masters of Sociological Thought: Ideas in Historical and Social Context , Houghton Mifflin Harcourt, 1971.

24. Flor Avelino and Jan Rotmans, “Power in Transition: An Interdisciplinary Framework To Study Power In Relation To Structural Change,” European Journal of Social Theory , Vol. 12, No. 4, 2009, pp. 543—569.

25. Talcott Parsons, Sociological Theory and Modern Society , Free Press, 1967, p. 101.

26. Steven Lukes, Power: A Radical View , Macmillan International Higher Education, 2004.

27. Agustino Fontevecchia, “There Are More Self-Made Billionaires in the Forbes 400 Than Ever Before,” Forbes , October 3, 2014.

28. John J. Havens and Paul G. Schervish, A Golden Age of Philanthropy Still Beckons: National Wealth Transfer and Potential for Philanthropy , Center on Wealth and Philanthropy at Boston College, May 2014.

29. Dwight Burlingame ed., Philanthropy in America: A Comprehensive Historical Encyclopedia, Vol. 1, Abc-clio, 2004, p. 10.

30. 拨款型基金会通过给其他组织或个人捐赠来实现其目标，运营型基金会则有自己运作的项目。“Foundation Center Research,” Key Facts on U.S. Foundations, September 2014, http://foundationcenter.org/gainknowledge/research/keyfacts2014/foundation-focus.html.

31. Jack L. Walker, Mobilizing Interest Groups in America: Patrons, Professions, and Social Movements , University of Michigan Press, 1991.

32. Theda Skocpol, Diminished Democracy , From Membership to Management in American Civic Life , Norman: University of Oklahoma Press, 2003, pp. 138—145；［美］雅克布·S.哈克，保罗·皮尔森：《赢者通吃的政治：华盛顿如何使富人更富，对中产阶级却置之不理》，陈方仁译，上海人民出版社、格致出版社2015年版，第92—108、130—137页。

33. James Q. Wilson, Political Organizations , Princeton University Press, 1995, pp. 30—35.

34. Charles Tilly, From Mobilization to Revolution , Addison-Wesley Pub. Co., 1978.

35. Paul Starr, “Intellectuals and Public Life,” Lecture given on February 8, 1995 at the New York University, https://www.princeton.edu/~starr/libcon.html.

36. Marvin Olasky, Patterns of Corporate Philanthropy: Funding False Compassion , Washington, D. C.: Capital Research Center, 1991.

37. 董贺：《关系与权力：网络视角下的东盟中心地位》，《世界经济与政治》2017年第8期，第94—96页。

38. Angela M. Eikenberry and Jessica E. Bearman, “The Impact of Giving Together: Giving Circles’ Influence on Members’ Philanthropic and Civic Behaviors,” Knowledge, and Attitudes, Washington, DC: Forum of Regional Associations of Grantmakers, 2009.

39. Winnifred Fallers Sullivan, “We Will ‘Totally Destroy’ the Johnson Amendment,” HistPhil , 2017, https://histphil.org/2017/02/06/we-will-totally-destroy-the-johnson-amendment/.

40. IRS, Notice 1333, Nondeductible Lobbying and Political Expenditures , https://www.irs.gov/pub/irs-tege/notice_1333.pdf; see also from Timothy K. Kuhner, Capitalism v. Democracy: Money in Politics and the Free Market Constitution , Stanford University Press, 2014. HH+yL8ddPOc5K7O4swT6cruwvJGRaVsUWCPr/pID9Q4uraOA10hQnNi/WyRnRFRg