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从“行政管理方式”的语词结构来看，它是“行政”的“管理方式”，是党政机关管理社会公共事务以及机关内部事务使用的管理方式。在现实的行政管理活动中，“行政管理方式”是一个在我国党政机关文件中频繁出现的“热词”“关键词”。例如，《中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅转发市编委〈关于改革主管部门对事业单位管理方式的意见〉的通知》（深办发〔2001〕3号）提出要“改革主管部门对事业单位的管理方式”。又如，《国家外汇管理局关于实施国内外汇贷款外汇管理方式改革的通知》（汇发〔2002〕125号）决定要“在全国范围内对国内外汇贷款外汇管理方式进行改革”。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）中，更是将“创新行政管理方式”作为全面深化改革的重要内容和关键环节。语词的热度是其实践功能的彰显。人们对“行政管理方式”的频繁使用，说明它在公共行政活动中发挥着重要的功能，甚至是完整行政活动不可或缺的一个构成要件。
从学理层面来看，一定的行政管理方式总是与一定的行政管理目标相对的，是人们为实现相应行政管理目标而采取的方式、工具、技术、方法的统称。所以，“行政管理方式”这一概念，与“政府工具”“行政技术”“行政方法”有着共同的所指。这些概念与“行政管理方式”的运用语境略有区别，但语义所指并无截然的区分。所以，明晰“行政管理方式”的内涵，有必要对这些相近的概念予以回顾。
1．政府工具
“政府工具，简单地说，就是指政府实现其管理职能的手段和方式。”
20世纪80年代以来，随着“政府再造”“改革政府”和“新公共管理”运动的兴起，西方各国的政府管理实践迫切需要寻求更为新颖高效的行动工具，关于政府工具的研究和开发亦成为西方政治科学和公共管理学研究的焦点。胡德（Christopher C. Hood）认为，政府工具是政府实现“目标”（object）的行为活动（activity）。
欧文·E.休斯将政府工具界定为“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”
。萨拉蒙认为，政府工具可以定义为一种可以“辨识的方法”，“集体行动通过它被调动起来用于解决公共问题”。
这一定义具有如下几个方面的特征：
首先是政府工具的可辨识性。某一政府工具类型除具备所有政府工具的共同特征或定义性特征以外，还具有与其他政府工具类型相区别的“设计特征”，而这些特征使得这一类工具“可辨识”。其次是政府工具的结构性。政府工具“建构”和“形塑”行为，推进行为的模式化。运用政府工具形成的各种关系不是自由形式或暂时性的，而是制度化的。最后是政府工具的适用范围。政府工具建构的行动是回应“公共问题”的“集体行动”。政府工具建构的行为，不仅仅是政府行为，其他所有集体行动的参与者的行为都是政府工具作用、建构和形塑的对象。
萨拉蒙认为，任何一种政府工具都具备如下四个方面的要素
：其一，一类物品或者行为，比如现金或者实物支付，一种管制或者禁令，信息的提供；其二，对这种物品或行为的传送媒介，比如通过贷款、公开拨款、福利券、直接服务提供，或者税收制度；其三，递送系统，即一系列参与提供物品、服务或行为的组织，比如政府部门、非营利组织、地方政府、营利性企业等；其四，一系列正式或非正式的规则，用于定义组成递送系统的各方单位之间的关系。
2．行政技术
自公共行政学从政治学中分离出来成为一门相对独立的学科以后，公共行政领域的研究者始终保持了对于行政技术的关注。在世界上第一部系统性的公共行政学教科书——《行政学概论》中，怀特（Leonard D. White）开宗明义地指出：“行政在大体上，仍系一种技术。”
这是因为，公共行政是政治活动的技术性层面，行政职业是一个有着较强技术性要求的职业领域。
行政技术应用领域十分宽泛，在不同的职能领域主要表现为如下几种技术类型：
（1）行政法律技术。在行政活动过程中，行政主体需要各种法律适用的实践技能，需要具备对公共行政中的法律问题予以处理的手段和方法。依法行政的实现，不仅依赖于科学、完备的行政法制规则体系的构建，从而实现有法可依，而且离不开行政法制规则的执行者——行政主体所具有的行政法律技术。
（2）行政组织技术。按照管理学家法约尔（H. Fayol）的观点，所谓“组织”，是为了实现管理目标而“建立一个双重性机构，它既有物质性也有社会性”
。行政组织技术就是指行政主体为科学统筹公共行政中的人、财、物等物质资源，在设计组织结构、设置组织机构中所采用的技术方法。行政组织技术包括组织结构的设计技术、管理资源的统筹技术、组织机构的设置技术等内容。行政组织是行政职能的承载者，行政组织技术水平的高低影响行政组织结构、机构、资源统筹的科学性，必然从组织层面影响着行政职能的实现。
（3）行政决策技术。行政决策是行政主体在特定的环境中实施的“方案构建与判断选择”
。主体在方案构建和判断选择过程中，必然需要采用一定的技术方法。主体用于方案建构和判断选择的方法，又可以划分为“硬性”的行政决策技术和“软性”的行政决策技术两个类别。“硬性”的行政决策技术，是在行政决策中所使用的数学模型分析技术，这一技术的使用有力地推动了行政决策分析的精确化、定量化、模型化。“软性”的行政决策技术，是指行政决策中的行为分析、心理分析技术，这一技术的运用有助于从人的情感、需要、价值观等心理因素去描述、解释、预测现实的决策行为。
（4）行政沟通技术。在行政活动过程中，为实现有效的信息传播与接收同样需要运用沟通、传播的技术方法。现实的行政沟通过程中，行政沟通所运用的技术方法包括会面讲话技术、思想政治教育技术、行政公文写作技术、大众传播技术等方面内容。美国管理学家巴纳德（C. I. Barnard）指出：“如果没有恰当的沟通与交流技术，就不可能把某些目的作为组织的基础。沟通与交流技术决定了组织的形式与组织的内部经济性。”
行政主体能否依据相应的沟通环境、沟通对象，采用合适的沟通渠道、沟通方法，是影响行政组织管理效能的重要方面。
（5）行政控制技术。行政控制是行政主体依据既定的行为标准，结合实际的执行情况对执行中的偏差予以纠正。行政控制技术则是主体在控制过程中所采用的技术。就其性质而言，行政控制技术属于行政执行中的反馈技术。其技术目标是按照一定的标准来衡量执行效果，对其中的偏差予以矫正，将偏离标准的因素拉回正常的轨道。行政控制技术具体包括工作检查技术、预算控制技术、绩效评估技术、行政监察技术等方面的内容。能够掌握和运用有效的行政控制技术，是保障行政活动行动迅速、指挥统一、规范运作的关键环节。
总之，经由行政决策技术、行政组织技术、行政沟通技术、行政控制技术、行政法律技术等技术手段的有机结合，行政生活世界表现为一个技术层次庞杂、技术种类繁多、技术联系紧密的行政技术系统。在可以预见的未来，行政技术在公共管理领域的地位必将进一步彰显。正如达尔（Robert A. Dahl）和林德布洛姆（Charles E. Lindblom）所说的那样，“对于用以解决公共问题的理性社会行动、计划和改革来说，它们实现的可能性并不取决于方案的宏伟和神奇，而主要取决于我们采用何种社会技术……理性社会行动的核心是技术而非‘主义’。”
3．行政方法
毛泽东明确指出：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿……一切工作，如果仅仅提出任务而不注意实行时候的工作方法，不反对官僚主义的工作方法而采取实际的具体的工作方法，不抛弃命令主义的工作方法而采取耐心说服的工作方法，那么，什么任务也是不能实现的。”
在论及领导方法的重要性时，他又说：“领导工作不仅要决定方针政策，还要制定正确的工作方法。有了正确的方针政策，如果在工作方法上疏忽了，还是要发生问题。”
行政方法是一般工作方法在行政领域的具体化，“是指行政机关及其行政人员，为贯彻管理思想和执行管理功能，以达到行政目标的各种措施、手段与办法、技巧等的总称”
。对行政方法进行类型上的划分，大致可包括基本手段、行政程序和技术方法：
（1）基本手段。它主要包括行政命令方法、法律方法、经济方法、思想政治方法。命令手段是指通过行政层级，凭借上下级之间的指挥和服从关系，采取自上而下层层下达命令、指示，自下而上层层上报、请示和批准的方式施行行政。法律手段即所谓“以法行政”“依法行政”，是指行政人员依据法律、法规和法令而实施管理的方法。经济手段指依据经济规律，运用经济杠杆，通过对不同的经济利益关系进行调整而实现管理的方法。思想政治工作方法指依靠宣传、说服、精神鼓励等方式实施行政的管理方法。
（2）行政程序。“就微观行为层面而言，现代国家治理是一种程序化治理样式，是依据程序对各治理主体的行为程式和贯序予以严格规范。”
行政程序是在行政过程中经历一系列环节所采取的前后相连的工作步骤。行政管理活动依据既定的程序，才能被纳入有条不紊的活动轨道，否则就会陷入混乱和冲突的状态。现代行政程序通常有五个运作步骤，即咨询、计划、执行、监督和反馈。一般情况下，行政程序是确定的。全国性的重要行政程序由法律规定；个别部门或地区的具体的行政程序，则由各单位的工作规章和各种责任制确定；也有的程序无明文规定，但历来如此执行，成为习惯程序。由于行政程序的确定性原则，因此一般情况下，由行政程序所建构的行政关系具有十分明显的模式化、规范化特质。
（3）技术方法。它是指行政过程中运用各种基本手段、采取各种步骤所使用的具体方法。如激励方法、蹲点调查法、抓典型方法、以点带面方法、“传帮带”方法等。技术方法有的适用于几种手段或贯穿于几个步骤，有的只适用于某一种手段或某一个步骤。技术方法本身又可分为几个层次，有些技术方法之间还互相交叉。
行政方法是在行政管理的实践中产生的，是行政管理活动经验的科学总结。离开了行政管理的实践活动，也就谈不上对行政方法的运用。同时，行政方法使用是否正确、得当、有效，也需要由实践来检验。因此，行政方法必须在实践中去认识和总结，行政方法体系也只有在实践中才能丰富、发展和完善。可以说，行政人员的行政实践，其实就是各种方法运用的实践过程。行政人员对某一方法的偏好或者使用，构成了行政人员个性化的领导风格、工作作风、行事风格的一个重要方面。
4．行政管理方式的本质属性
以上所论及的“政府工具”“行政技术”“行政方法”属于“行政管理方式”的相近概念，分别反映了“行政管理方式”在不同维度的多样化面相。可以说，“政府工具”与政府职能、行政决策紧密相关，它是政府在履行政府职能、进行决策过程中所运用的宏观层面的行政管理方式。“行政技术”与行政职业相关，它是行政管理者的工作方式在知识层面的系统总结。“行政方法”与具体行政活动相关，它是行政人员在行政活动中所采用的具有个人化特征、实践性品格的行政管理方式。通过这些相近概念的梳理，笔者认为，所谓“行政管理方式”就是行政主体为实现一定的行政目标而创造、掌握、运用的各种工具性、实践性的政策工具、行政知识、工作方法。
与企业管理方式相类似，行政管理方式具有工具性、实践性、操作性等方面的共性。与企业管理方式相区别，行政管理方式还具备如下三个方面的特殊规定性：
（1）公共性
在中文语境中，“公”与“私”相对立和区别，其意为“共同”。《礼记·礼运》中所倡导的“大道之行也，天下为公”，即为此义。在西文中，“公共”一词滥觞于古希腊词汇（pubes or maturity），指个人能超越自我利益，去理解并考虑他人的利益，并将其视为一个人成熟并且可以参与公共事务的标志。所以，从词源上考察，“公共”的原初含义是指非个体性、非个人性，是高于个体利益的共同利益，是超越狭隘利己主义的公共精神。
从“公共利益”的角度来看，“公共性”是指超越理性自利的非营利性。“公共利益”有两个层面的含义，一是经济学意义上的commonweal，即所谓“公共福利”，二是社会学意义上的philanthropy，即所谓“公益慈善”。“公共福利”强调受益者的多数性、非特定性。“公益慈善”强调行动者的仁慈、博爱和利他。将“公共福利”与“公益慈善”结合起来，“公共性”所展现的是超越“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”式的唯利是图，是以公众福祉的增进为根本价值取向。
从哈贝马斯对“公共领域”“公共空间”之起源的考察来看，“公共性”即区别于私人性，亦与政治性存在着明显差别。哈贝马斯从17、18世纪欧洲的各种咖啡馆、宴会、沙龙所形成的“文学公共领域”的考察分析中，找到了欧洲公共领域的源头。他的研究揭示了在政治生活领域与私人生活领域之间，还存在着一个以公民为主体，以平等参与为机制，具有明显的讨论互动、公众批判等特征的公共领域。公共领域的存在不仅深刻地影响着社会的结构、规范、伦理和观念，而且对国家的权力结构和政治过程有着巨大影响。
从罗尔斯对“公共理性”的界定来看，“公共性”又意味着一种体现公平、正义、民主原则的价值观念和思维方式。在《政治自由主义》一书中，罗尔斯从“理性”概念入手，通过将“公共理性”与“个人理性”“非公共理性”“家庭理性”“社会理性”等一系列范畴进行比较，进而认为“公共理性是一个民主国家的基础。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性”。
可见，在罗尔斯那里，公共理性是属于拥有平等公民身份、具有权利意识、义务观念的人的理性，因而公共理性构成了民主国家公共生活的一个文化面貌和观念基础。“公共理性之所以是公共的，是因为它由如下三方面的因素所决定：第一，作为自身的理性，它是公共的理性；第二，它的目标是公共的善和根本性的正义；第三，它的本性和内容是公共的，这一内容是由社会政治正义观念表达的理想和原则所给定的。”
所以，按照罗尔斯的理解，公共理性的实现，其实就是将个体的理性自利转化为“公共利益”的实现，将个体的道德自律转化为“公共善”的实现，将个体的多元观念转化为“重叠共识”的实现。
由“公共性”来规范国家行政管理，即诞生了现代意义的“公共行政”。如果说“‘公共性’是公共行政区别于私人管理的根本属性，它昭示着行政学理论的核心理念与恒常价值”
，那么“公共性”就是行政管理方式区别于企业管理方式的根本属性。行政管理方式的运用，必须以公共精神为伦理准则、以公共需求为导向，以是否增进公共利益为评价标准。行政管理方式的公共性是由如下三个方面的社会因素所决定的：首先，行政管理方式的运作主体是代表着公共利益诉求、具有明显公共属性的行政机关及其工作人员；其次，行政管理方式的作用对象是属于公共领域的政府内部管理事务和社会公共事务以及牵涉在特定公共事务之中的社会公众；最后，行政管理方式的运作以公共权力为基本介质，其运作过程必须符合法治、公平、公正等方面的公共权力特质。
行政管理方式的公共性表明，基于一种纯粹技术理性的观念来理解行政管理方式不仅十分荒谬，而且必然遗祸无穷。行政管理方式并不是一种纯粹中性、工具性、技术性的“管理方式”，它并非只是追求工具性效率并不对效果的合意性负责的“管理方式”。它以公共为名、以公共权力为后盾，由公共性来予以规范，有对错、好坏、善恶之分。行政管理方式不仅是一种政治统治手段、行政控制方式、政府监管途径，而且是行政主体为实现、增进、维护公共利益而采取的有效方法和手段。综合起来看，行政管理方式的“公共性”内涵主要包括如下几个维度的内容：首先，在伦理准则维度，行政管理方式体现着公正、正义、民主的价值准则；其次，在价值取向维度，行政管理方式必须以公共利益作为根本价值追求；最后，在运作过程维度，行政管理方式要符合政府行为的合法性要求，体现民主、公开与参与原则。
（2）强制性
强制性是行政管理方式与企业管理方式相区别的第二个明显特征。与企业管理领域主要依靠经济刺激、企业文化等柔性手段来实施管理不同，公共行政主要依靠政府权力，通过行政命令、指示、规定来对管理对象进行指挥和控制，因而必然具有更为明显的强制性。一方面，从强制程度来看，行政管理方式通过国家机器运作，设定了行政活动的行为规范，强调建构一个思想上统一意志、行动上统一步调合秩序的行政生活。另一方面，从强制范围上看，行政管理方式针对不特定的人和事，而企业管理方式仅仅对企业内部的人和事具有一定的约束性。值得一提的是，近年来，随着公共行政民主化的进程逐步推进，追求“善治”逐渐成为公共行政的时代精神，特别是随着以双方合意为原则的行政合同逐渐成为一种重要的行政管理方式，行政管理方式的柔性化成为其强制性的重要补充（后文将予以详述）。然而，必须明确的是，强制性始终是行政管理方式的基本特质，柔性化只是一种补充。甚至可以说，缺少了强制性的行政管理方式，是难以想象的。具体而言，行政管理方式的强制性表现在如下几个方面：
首先是介质权威。运用行政方式进行管理，实质是运用权威，包括正式的职位性权力和非正式的人格感召力来实施管理。行政管理方式的有效性、所发出的指令的接受情况、上下级之间的沟通效果乃至不同部门之间的协调状况，在很大程度上取决于管理者的权威。对行政机构及其工作人员而言，权威越高，他所发出的指令接受率就越高，上下级沟通效果就越好，越是能够更好地协调各个部门之间的工作。所以，行政管理者的权威，是确保行政管理方式有效性的基本前提。行政管理者权威的获取，一方面是依靠职位、职级所带来权力，另一方面是依靠自身在行政管理活动中表现出来的良好领导素质、才能。
其次是单方意志。企业管理中的意思表示是各方主体的一致意思表示。然而，行政管理是运用行政权对公共利益的一种集合，维护和分配，只能是代表公共利益的行政主体的一种单方面意思表示。也就是说，行政管理方式的作用对象——行政相对人是否应当履行某种公共责任，能否利用某种公共资源和公共设施，侵犯公共利益的行为是否应受到制裁，都取决于行政管理方式之运作主体的意志而不取决于行政相对人的意志。随着行政民主化的发展，现代社会的行政相对人已能广泛地参与行政程序或行政行为的实施，即参与意思表示。然而，这种参与意思表示仍然取决于行政管理方式运作主体的接受和采纳。而且，行政相对一方的意志一旦接受或采纳，所形成的最终意志仍然被视为行政管理主体的单方意志。
最后是效力法定。行政管理方式一经运用，即能够产生对社会公共事务、行政主体、行政相对人的法律约束力。行政管理方式的效力主要包括如下几个方面
：其一是公定力，行政管理方式具有得到所有机关、组织或个人尊重，不得任意予以否定的法律效力；其二是确定力，行政管理方式一经运用，不得任意撤销、重作或者变更，具有不受任意改变的法律效力；其三是拘束力，行政管理方式所规定的内容，也就是其所设定的权利义务对双方当事人均具有约束力，双方当事人都必须予以履行；其四是执行力，行政管理方式的内容具有被强制实现的效力。
（3）合程序性
马克斯·韦伯指出：“行政管理就是在法律规则限制之内，并且根据一些得到团体制度许可的、甚至没有违迕团体制度的、可以普遍标明的原则，合理地维护团体制度所规定的利益。”
与传统行政的专制、无序、混乱相比较，现代公共行政总是依据合乎理性精神、合乎客观逻辑的各种规则，是一种规则之治。可以说，依据规则、合乎规范、照章办事构成了现代公共行政的行为特征。从一个动态的行政管理方式的运作过程来看，规范和约束它的各种法律、制度、伦理，又必然转换为对其的程式和贯序的设定。所以，受到严格规约的行政管理方式必然具有明显的合程序性特征，它开始于程序要件的具备，终止于程序任务的完结，整个过程都依据行政程序所设定的条件、方式、步骤和仪式。
从法学的角度来看，程序是实现法治的基石，它“主要体现为按照一定的顺序、方式和步骤来作出法律决定的过程。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定”
。从静态的视角分析，程序是指人们基于对一定事实认知而主观设定的对自身行为过程的规范。它是行为主体为达成特定目的所遵循的时间、方式、步骤的行为规则。从动态的视角来看，程序又涉及它存、废、立、改过程中各方的交涉性以及运用程序规范行为的过程性。它开始于高度不确定状态，但其运作过程和结果又不依所有程序参与者的主观意愿而肆意改变，因而具有降低不确定性的确定化效应。在现代社会，法学家们大都认为，程序不应当仅仅被视为单纯的手段和形式，“程序性法律范式区别于早先的法律范式之处，不在于它是‘形式的’，如果把‘形式的’理解为‘空洞的’和‘内容贫乏的’话”
。它不仅仅是具有形式理性的技术性规则，还包括主导这些技术规则存、废、立、改的各种价值观念和伦理规范。具体而言，行政管理方式的合程序性具有如下几个方面的意蕴：
首先，行政管理方式必须合乎程序性要求，其根本目标在于控制和规范行政权力。行政程序不是强化权力的手段，而是对行政权力进行控制。因此，行政程序所贯彻的不是仅仅基于行政主体的单方意愿，而是试图通过正当程序设定和运行，来保障行政相对一方的合法权益。应当看到，依据行政程序而实施的行政行为，必然对公民的权利义务产生影响。所以，行政主体与行政相对一方在行政程序中关系如何，体现了行政权力与公民的关系，是一个国家的行政方式是专制还是民主的直接体现。从行政主体方面来看，行政程序是其行为规范和准则，行政主体的事实认知、规则适用、作出决定等行为环节都必须合乎正当的程序要求。从行政相对一方来看，由于具有各项程序性权益，他对于行政主体的各项决定并不是完全作为行政的客体被动接受，而是具有独立人格、明确自身权益，可以自由运用理性，积极主动地参与行政决定的制作过程。所以，与传统社会的行政守则相区别，行政程序具有制约行政权力的意蕴：行政主体的行政行为必须契合程序正当的合法性要求，不仅要符合行政程序的基本原则，而且要符合行政程序的制度。同时，行政程序明确了行政相对一方的程序性权益，从而为以权利制约权力构筑了制度基础。公民在行政机关作出影响自己权利和义务的决定过程中，不仅可以向行政机关陈述意见，提交证据以及行使抗辩权，而且相应行政程序必须设定并使其知晓救济渠道。在此层面上，行政程序成为保证行政行为过程公正、维护公民合法权益、制约行政权力滥用的重要保障。
其次，合程序性是行政管理方式的本质属性之一，行政程序是行政管理中的一种本位性而非工具性存在。现代意义的行政程序不仅仅是实现某种目标的功利手段，而且其本身是为保障一些独立于结果的内在价值而设计的，因而是作为自主和独立的实体而存在。对于行政程序，其价值包括工具性价值和目的性价值两个方面：就工具性价值而言，通过行政程序的运行能够获得合乎人们意愿的行政结果，如行政裁决的公正、公共政策的科学、政府绩效的优化等；就目的性价值而言，行政程序能够为行政行为的展开提供一个合乎理性原则、合乎公平正义诉求的方式、步骤和顺序，因而设计运用一个合乎现代公共行政理念的行政程序，本身就是行政活动的目的。将行政程序作为一种本位的存在，并不是否定行政程序的工具性价值，也不是否定取得良好的行政结果是行政程序的重要意义之一，而是强调行政程序本身具有独立于结果的内在价值，强调行政程序运行过程的合理性。合乎理性的行政程序设定，内在地体现了公平、正义的价值理念，其技术机制建立在行政活动规律性之上。简而言之，坚持行政程序的本位主义，并不是将行政程序的工具性价值与目的性价值人为地割裂开来，而是坚持认为正当的行政程序必然导向合意的行政结果，违背正当行政程序必然会导致不合意行政行为的发生。当然，这里所说的“合意”，是指合乎公共意愿、合乎公共意志之“意”，绝非一己之偏私的狭隘的私意。
最后，经由行政程序规范的行政管理方式，告别了专横任性，具有明确稳定的形式特征。就形式特征而言，现代性意义上的行政程序具有鲜明的确定性。不仅行政程序之设定不能肆意妄为，而且在行政程序运行过程中，参与各方均具有一定的程序权利，必须遵守其中的程序义务。韦伯认为，现代行政管理是一种非人格化的“合法型的统治”，它“建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法授命进行统治的”
。作为行政管理方式运行的轨道，行政程序是非人格化的“合法型的统治”的一个极为重要的方面。甚至可以说，恰恰是行政程序的这一形式特征，构成了非人格化的“合法型的统治”得以实现的依据和条件。其一，经由行政程序规范的行政管理方式具有明确性特征，它运用明晰的语言、文字，对行政行为的方式、步骤、时间、顺序等程序要求均作出了语义清楚、含义明确的规定。同时，有关行政程序的规范性、明确性要求是向行政程序参与各方予以公开的。于是，行政程序不再是任人随意打扮的小姑娘，不再是可以依“官字两个口”而随意诠释的空泛论调，而具有意思表达清晰、不得任意曲解的确定性。其二，经由行政程序规范的行政管理方式具有先在性特征。行政管理中各项规则的设定，不是临时起意，是行政生活参与各方在对行政行为规律性、正当性的深思熟虑的基础上，作出的理性规划。它不是针对个别的人和事所进行的规范，而是针对具有一定条件共性的、一类人和事所制定的规则。最后，经由行政程序规范的行政管理方式具有稳定性特征。行政程序一经产生，便具有在较长时间内的不变性。除非实践证明，行政程序的某些方面不适应行政生活的新形势，需要经过一定的程序加以修订，否则，既定的行政程序不能轻易废改。由此，行政程序规范的行政管理不再朝令夕改、频繁变动，不再是翻云覆雨、反复无常的权力手腕，而是所有行政程序参与者的结构化的行为模式。
与“行政管理方式”的内涵相对应，“行政管理方式”的外延是指这一概念的适用范围，即“行政管理方式”所指的所有政策工具、行政知识、工作方法。应当说，适合“行政管理方式”这一概念的对象十分庞杂，其外延十分宽泛。所以，必须通过类别划分与列举的方式，对行政管理方式的外延予以整体描述和呈现。然而，对行政管理方式的分类本身是很困难的。因为，行政管理方式不同于现实世界中的锤子、锯子、螺丝刀一类的工具手段，行政管理活动中的各种方式方法几乎从来不会以单独的形式出现。相反，同一行政管理活动往往综合了多种行政管理方式。所以，不同类型的行政管理方式往往以集群的方式出现，并相互扭结交织在一起，从而难以将各种行政管理方式明晰地划分开来。
从既有的研究文献来看，学者们依据不同的分类标准对“政府工具”进行了多种类型划分，对我们具有重要的参考意义。例如，胡德（Christopher C. Hood）依据政府在使用工具时所扮演的角色、政府工具所动用的资源对政府工具进行了类型划分；
麦克唐奈（Lorraine M. McDonnell）等人从强制命令、激励劝导、能力建设、制度变迁四个维度对政府干预手段进行了划分；
施耐德（Anne Schneider）等人从行为分析的维度将促进政策实施的工具手段划分为授权、激励、能力建设、象征性或劝告性工具、学习型工具五种；
韦唐依据强制程度不同，将政府工具划分为胡萝卜、大棒、布道三个层次。
特别值得注意的是，萨拉蒙教授分别依据强制性、直接性、自动性、可见性对政策工具的划分，
是目前公认的较为权威的分类法。
“强制性”是衡量一个工具对于个人或者团体活动施加限制的程度，低强制性的工具包括侵权责任、信息和税收支出等，中等强制程度的工具包括福利券、保险、补助性拨款、政府企业、贷款担保、直接贷款、合同、标识规定、矫正税费等，高强制性的工具包括经济规制和社会规制等。“直接性”是衡量一个具有授权、资助或发起联合行动能力的政府机构参与施政行为的程度，低直接性的工具包括民事侵权责任、政府拨款、政府支持企业、福利券，中等直接性的工具包括税收支出、合同、社会规制、商品标识规定、矫正税费，高直接性的工具包括保险、直接贷款、经济规制、公共信息、政府企业、直接政府。“自动性”衡量的是一个工具利用现存的管理机构实现其运转，而不是专门成立一个属于它自己的管理机构，自动性较低的工具包括经济规制、社会规制、直接政府、政府企业、信息宣传、直接贷款、保险，中等自动性的工具包括拨款、合同、贷款担保、标识规定，高自动性的工具包括福利券、税收优惠、矫正税费、侵权责任。“可见性”是衡量工具所支配的资源在正常预算审议过程中显示出来的程度，可见性较低的工具包括经济规制、社会规制、标识规定、保险、侵权责任等，中等可见性的工具包括合同、信息宣传运动、贷款担保、税收支出等，高可见性的工具包括直接政府、政府企业、政府拨款、直接贷款、福利券、矫正税费。
笔者认为，对于行政管理方式的类型划分，实质是对实践中的行政管理经验方法予以理论层面的提炼、抽象和概括。所以，这一划分首先必须考虑划分的简单明了、易于辨认和操作。同时，这一划分必须与某一国家或地区的具体行政管理实践相结合。毕竟，对于同一种行政管理方式和工具，例如“政府支持企业”，在不同的国家和地区之间，强制性、直接性、自动性、可见性程度都会有所差别。基于操作性和合乎我国现实两个方面的考量，笔者认为我国行政管理实践中所运用的方式包括思想教育、权力强制、利益诱导三种基本类型：
1．思想教育
重视思想教育是我们党的一项优良传统，注重通过思想教育来动员和发动群众是我们党的一项重要政治优势。早在第二次国内革命战争时期，在中国工农红军第一次全国政治工作会议上，党就明确提出“政治工作是红军的生命线”
。在《论联合政府》一文中，毛泽东明确指出：“掌握思想教育，是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决，党的一切政治任务是不能完成的。”
1955年，毛泽东又提出“政治工作是一切经济工作的生命线”
的著名论断。1958年，他进一步指出：“思想工作和政治工作，是完成经济工作和技术工作的保证，它们是为经济基础服务的。思想和政治又是统帅，是灵魂。只要我们的思想工作和政治稍微一放松，经济工作和技术工作就一定会走到邪路上去。”
总之，思想教育方法是中国共产党动员社会、教育人民的重要手段，长期以来该方法被广泛运用，并累积了丰富经验。改革开放以来，思想教育方法作为一种优秀传统被继承和发扬，在党和政府的社会治理实践中发挥了巨大功效。
作为一种行政管理方式，“思想教育方法是指行政机关通过对被管理者的政治思想教育、心理诱导和行为激励等，从理性方面激发人们的理想，使之成为人们组织行为的动机，从而实现行政管理目标的方法”
。思想教育方式是行政管理的基本方式之一。在具体的行政管理活动中，思想教育又具体化为“树典型”“训诫”“宣传动员”等工作方法。就其本质特征而言，思想教育方式实质是一种行政规训途径，是以引导管理对象为目标、以价值观念为内容、以多样化的教育形式为载体的柔性规训手段。“规训”一词源自福柯（Michel Foucault）的名著《规训与惩罚》一书。在福柯看来，“规训”具有特殊的政治学、行政学意蕴，因为“人体是权力的对象和目标”，所以人体是“被操纵、被塑造、被规训的。它服从，配合，变得灵巧、强壮”。
通过思想教育这样一种柔性的行政管理方式可以影响行政管理对象的价值观、信念和行为动机，从而达到影响其行为选择的目的。
思想教育方式不仅具有弱强制性、柔性化等特征，而且具有间接性特征。思想教育方式发挥功效，并不以“临时抱佛脚”式的直接影响管理对象某一具体行为选择为目的，而是试图促成管理对象明确某一类社会行为的价值和意义，从而形成一种习惯式、模式化的行为取向。所以，要发挥思想教育方式的功效，就必须进行反复和长期的宣传教育工作，通过丰富多彩的宣传教育途径，使得教育对象将宣传教育的内容转化为自身的自觉行动。一旦思想教育活动对教育对象的价值观、信念等精神层面的动力产生影响，其效果也将具有长期性，教育对象会自动作出符合其价值观的行为选择。
2．权力强制
权力强制方式是以行政权力为后盾，对行政管理对象及其行为所实施的控制。具体行政活动中，充斥于耳边的各种具体行政方法如“直接政府”“政府监管”“行政命令”“规制”“治安处罚”都是权力强制的具体运用。任何权力都具有强制性，否则就不成其为权力。但是，不同类型的权力，强制的形式和手段各有不同。行政权力强制之特殊性在于，它通过国家行政机关运用国家行政权力通过系统地、有组织地使用行政力量进行强制，甚至是通过一种制度化的暴力工具进行强制。在权力强制实施过程中，行政主体借助命令、指示、规定、计划、规章制度、文件等形式，以指挥权、监管权、惩罚权为后盾，通过剥夺、限制人们的荣誉、财产、自由等手段来强制推行其意志。在比较行政权与立法权、司法权相区别的特殊性时，孟德斯鸠明确指出：“行政贵乎迅速，与其托付于多人，不如托付于一人。”
行政权力一元化、集中化的内在禀赋，进一步促成了权力强制成为行政管理较为便捷、常见的基本方式之一。
相对于思想教育方式，权力强制是一种较为刚性、更为直接的行政管理方式。权力强制作为一种硬性的行政控制方式而存在。这一控制是对具有能动性的人及其行为的控制，其直接目标是控制行政管理的各个系统，使其达到一定的行政标准，获得一定的行政效益，并对没有达标，甚至造成负面效益的环节和行为进行约束。需要指出的是，权力强制具有一定的思想教育功能。因为，“权力强制并不是规范政治成员的政治行为后便戛然而止，而是通过自身所具有的心理威慑力影响了政治成员的意识、塑造了政治成员的灵魂、约束了政治成员的思想。因此，政治成员对于强制性权力的服从将会逐渐接受、认可、内化蕴涵于权力背后的价值观念，从而影响自身的政治认知、政治情感和政治意向”
。进一步说来，权力强制本身只是工具而非目的，而且需要借助思想教育，尽可能降低强制的刚性，这既是减少行政摩擦、提升行政效率的现实需要，也是推进行政民主化、提升行政合法性的时代要求。
从一个完整的权力强制过程来看，这一行政管理方式的运作过程必须经历如下三个基本环节：其一，设定行为标准。通过明确的形式、公开的途径，明确行政主体期望管理对象在某一类行为活动中的行为方向、程度、时效、方式等方面。在明确行为期望的同时，还必须明确相应的奖惩标准。其二，监测行为。行政主体以管理对象的行为事实为依据，以所设定的行为标准为准绳，对其行为的合乎行为标准的质、量予以监测和识别。其三，控制行为。对管理对象偏离行为标准的行为予以矫正，并将控制的结果反馈到下一个权力控制过程中去。
3．利益诱导
作为行政管理基本方式之一，利益诱导就是行政管理主体通过对管理对象利益的维护、增进和实现，将管理对象的行为目标与行政主体所期望的行为标准有机结合起来。现实的行政管理活动中，许多的行政管理方法，例如税收优惠、政府购买服务、政府奖励、福利券、政府补贴、矫正税费等，都可以视为利益诱导方式的具体运用。“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”
美国政治学家布坎南（James M. Buchanan）亦明确指出：“无论在其市场活动中还是在其政治活动中，人都是追求效用最大化的人。”
通过顺应人们的利益诉求引导人们的行为方向，使行政主体的目标期望转化为行政管理对象追求自身利益的自觉行动，有利于降低政府监管成本、提升行政效率。
同思想教育方式一样，利益诱导同样属于柔性化的行政管理方式。而且，思想教育方式功能的发挥，必须以有效的利益诱导为基础。显而易见，违背人们根本利益诉求的思想教育，只能是画饼充饥、望梅止渴，必然像无源之水一般难以为继。正如毛泽东同志在《必须给人民看得见的物质福利》一文中所强调的那样，“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利”。为了这“看得见的物质福利”，“我们应该不惜风霜劳苦，夜以继日，勤勤恳恳，切切实实地去研究人民中间的生活问题，生产问题，耕牛、农具、种子、肥料、水利、牧草、农贷、移民、开荒、改良农作法、妇女劳动、二流子劳动、按家计划、合作社、变工队、运输队、纺织业、畜牧业、盐业等等重要问题，并帮助人民具体地而不是讲空话地去解决这些问题。这一方面的工作是每个在农村工作的共产党员的第一位工作”。
相对于权力强制方式，利益诱导属于柔性化、间接性的调节机制。权力强制是对管理对象行为的负面约束，利益诱导则是一种正面激励。很难说，二者孰轻孰重，谁的功能更为重要。缺乏权力强制予以约束的利益诱导，其本身就会因为缺少规范而显得随意任性，因而很难具有持续性的可能。同样，从根本上背离利益诉求的权力强制，不仅面临着高昂的强制成本和低下的执行效率，而且属于简单粗暴的暴力行政，其合法性、可接受性是存疑的。所以，选择权力强制还是利益诱导，或者将两者结合起来，往往是依据不同的行政管理环境而采取的权变。需要明确的是，利益对于人们的行为方向具有引导作用，对于行为目标的确立具有激励作用，而且对于人们行为的维持和延续具有续动作用，利益诱导是一种十分重要的行政管理方式。
以利益诱导的方式来调节人们的行为，绝不是普适性的、放之四海而皆准的行政管理方式，在具体运用中它具有如下几个方面的限制：其一，利益诱导方式的运用总是需要一定的管理资源，例如关于利益诱导制度设计所需的权力资源、用于利益激励的物质资源等，这些条件往往是难以具备的；其二，许多行政行为中，行政主体与行政相对一方之间，例如城管和小贩之间，天然存在着利益对立和矛盾，因而利益诱导难以奏效；其三，行政管理活动中的许多因素和价值，例如生命、尊严、自由等，难以用简单的经济利益予以数字还原和考量，试图单纯用利益诱导的方式来实现社会正义往往会是一种更大的不正义。
4．行政管理方式的具体运用：以“犯人船”为案例
1770年，库克船长带领船队到了澳洲。不久，英国政府宣布澳大利亚为它的领地之后，开发澳洲的事业开始了，但这一事业面临着人少地广的突出矛盾。于是，英国政府开始向澳洲大规模地输送监狱罪犯，一方面有利于缓解英国监狱人满为患的问题，另一方面为开发澳洲提供丰富的劳动力。运送罪犯的工作由私人船主承包。然而，“犯人船”这一移民模式面临着一个突出的问题：英国私人船主运送罪犯，船上拥挤不堪，营养和卫生条件极差，使得罪犯死亡率居高不下。据英国历史学家查尔斯·巴特森（Charles Bateson）所著的《犯人船1787—1868》（The Convict Ships 1787-1868）一书记载，仅1790至1792年间，26艘船只的私人船主共计运送4082名罪犯到澳洲，其中死亡498人，平均死亡率高达12%。其中，一艘名为海神号（The Neptune）的运输船，运送424名罪犯竟然死亡158人，死亡率超过37%。犯人死亡率偏高，不仅在经济上造成了巨大的损失，而且在道义上也引起了社会的强烈谴责。如何解决犯人船的问题？如何实施有效的行政管理从而保证犯人安全抵达澳大利亚呢？
第一种方式是进行“思想教育”，即通过思想教育对船主们晓之以理、动之以情、导之以行，提升船主的道德境界，促使其良心发现、推己及人、弃恶从善，尽可能为罪犯创造更好的生活条件。其具体方法是多种多样的，包括组织私人船主集中学习、树立和推广先进典型、开展“最有良心的船主”之类的评选活动等。从这一行政管理方式的具体运用来看，其优越性在于执行成本低廉，而且一旦成功，船主们将会把道德变成一种习惯，自觉地保障犯人的生存权益。然而，思想教育方式也必然面临着一定的困境和局限：一方面，由于人们道德行为的不可预期性，这一管理方式的执行效果难以衡量，因而也就很难成为有效控制私人船主行为的可靠轨道。另一方面，私人船主有着尽量增加运送人数、降低运输成本的趋利动机，而思想教育所教之理与这一动机存在着一定的紧张关系，这也会大大降低思想教育方式的实施效果。
第二种方式是“权力强制”，即政府运用行政权力对运送犯人的行为予以约束和规范。最高形式的权力强制是“直接政府”，即“通过政府公务员来提供或者取消物品与服务的供给”
，直接由政府机构将犯人运送到澳大利亚。比直接政府的强制程度稍弱的是政府规制，即政府以法律、规则的形式，明确规定运输过程中罪犯的饮食标准、医疗标准、卫生标准，并由相应的政府机构及其工作人员监督船主对这一标准的执行状况，以权力强制强迫私人船主富有人性地运送犯人。这一方式的优势是十分明显的，它执行迅速、行动有力，能够在较短时期内立竿见影地形成富有成效的“犯人船”治理机制。然而，其局限性也是十分明显的，例如行政成本高昂、监督困难、寻租风险等，从而使得权力强制的效果大打折扣。
第三种方式是“利益诱导”，即在政府向私人船主购买服务的合同中，设计相应的激励机制，将船主的收益多寡与犯人的存活率相挂钩。例如，政府可以不按上船时的罪犯人数给付运输费用，而是依据下船时实际到达澳洲的罪犯人数给付报酬。又如，政府可以对服务质量特别优异、犯人存活率很高的船主给予额外奖励。经济学家梁小民认为：“私人船主的人性没变，政府也不用去立法或监督，只是改变一下付费制度，一切就都解决了。这正是经济学家强调制度的原因。这种制度是一种有效的激励机制。”
历史上，英国政府正是采取了利益诱导的行政管理方式，并取得了成效，将运往澳洲罪犯的死亡率持续下降至1%—1.55%。然而，用今天的眼光来进一步考量历史上采用的利益诱导机制，很难说它就是尽善尽美、无往不利。不过，用货币价格来衡量犯人生命的价值，所涉及政策的正义性拷问，本身就是一个难以回答的问题。
通过犯人船这一案例来考察行政管理方式的具体运用，至少可以得出如下几个方面的启示：第一，思想教育、权力强制和利益诱导是三种基本的行政管理方式，在现实的行政管理活动中它们又会具体化地衍生出各种行政方法和技术手段；第二，思想教育、权力强制和利益诱导这三种行政管理方式有着明显不同的运行机制，思想教育通过改变人的思想观念来引导人的行为，权力强制通过强力手段来约束人的行为，利益诱导通过满足利益诉求来激励人的行为；第三，三种行政管理方式都有着各自的优势和局限，只有将三者有机结合起来，行政活动才能进一步提升合意性、合法性和可接受性。