本书第二章第十二项,已说明公债之为生产抑为不生产,不能作截然之划分,但此问题之解释,尚须从他方面观察。国家举债,皆为供生产事业之用,将来课税以付息还本,为增重国家之负担,人民供应此等资源,即为增重人民之负担,不免减损人民之生产能力。国家吸收人民资金,以之增加生产力,而在国民,乃因负担而有生产力之减损,两者有相对的关系。则是所谓增加生产力云者,当视国家经费支出所能增加之生产力量,与课税所减损人民之生产力量两者,作为比较,方可度量。若欲避免公债负担之减损生产力,惟有以赋税收入,代替公债。关于此点,上章亦已说明,本章仅就公债之生产力,及公债负担之减损生产力两者,加以分析考察。
国家以公债收入,作为经费,其发生之效果,当视经费之用途以为别。如国家以之发展各种公共建设事业,凡私人所不能经营或不便经营者,俱由国家经营之,其他私人营业,因有此等公共设备之后,亦得以增加其生产力,是可以发生良好效果。反之,若以此等收入,供政党之活动,官吏之中饱,或以之造衙署,买汽车,供官吏淫豪之用,则不仅无生产力之可言,亦且使国家政治入于腐化或恶化。故公债之生产力,当以之与此项收入假使仍留在私人手中所能发生之生产力,两者相较,始能见其大小。公债为收入之一种,与他种收入,同投作各种经费之用。财政既为总制的,为通盘筹划的,在各种收入支出之中,为挹彼注兹的,不能单以公债收入之生产力如何,从而判断其价值,要当从经费在各方面支出者,皆能发生极大之生产力,与极大之效果,为是。若是国家之财务行政,有健全之管理制度,能节省费用,则以小额经费所办理之事业,比之耗用巨额经费所办理者,其生产效果,或且超过。故本问题之讨论,须从经费之用途考量,然此越出本书范围,兹无容述。
在产业落后之国,若欲以国家力量,经营产业,所需资本甚巨,而赋税收入不够用,自不能不引用公债之法,吸集人民资金,以谋产业之发展。将来产业发生余利,可以付息偿本,复可用遗承税方法,使国债作间接之取消。例如近来俄国发展国营产业,外资之接济有限,大部分资本之调动,皆尽量利用内债,强制人民,举其储蓄,借与国家,或约定以将来之所得,购买国债。此种办法,间接足以限制个人之肆意浪费,所获效果,极为伟大。在产业先进之国,其经济制度,已形成为任私人经营之组织者,不易变更。在此种经济制度之中,国家营业之范围,不致过于扩大,因得以力求政治与行政之整饬,自以国家少发公债少有负担为得计。若在产业落后之国,不能不采取国家资本主义以发展产业者,即有引用公债吸收国民资金之必要,则公债之在此等国家,乃为不可避免之手段。然采用公债手段之是否能成功,尚须一国之政治与行政,能严格保持整饬,是其先决条件。若缺乏此点,则发行国债,转足以助长官僚腐败政治之活动,所有公债之生产性能,将全然泯灭。
人民之负担国债,表现于赋税与代价收入之加重。其影响于人民生产能力与生产愿望之处,已详论之于拙著《赋税论》第六节,此处仅对于国债之发行与偿还所发生之影响,加以阐述。
一 国债在发行时所给予人民之负担,其影响于人民之生产力者,因自由应募与强制应募,而有所不同。在自由应募制之下,国家以利息吸收社会之资金,利息之高度,依发行数额之多寡而变动。在通常情形,社会资金被国家吸收,私人营业,因利息涨高,不免负担增重,而减损生产力,然可从国家经费之支出求抵补。凡自愿应募公债者,必为有剩余资金之人们,此项资金,国家若不吸收,仍将投之于他种社会生产营业,或以之供个人生活享受之用,在因此而节制消费者,是有良好之效果。在投之于他种社会营业以供生产用者,则此项资金之收归国用。不必有较好之效果。
在强制应募制之下,其性质犹如纳税。采用此种手段者,或系自由主义国家,不易募足债额,或系统制经济国家,强制吸收人民所得之一部分。应募者将来虽可领息还本,而现时之营业及生活,不免遭受打击。惟其强制人民节省生活之处,亦有益于国民资本之增加也。
国债之发行,对于人民之生产愿望,都无影响。无论任意应募,或强制应募,皆为临时发行,非如赋税之有经常性,为人民所能预料故也。
二 以国债在偿还时之生产关系而论,持券人有此坐享所得,其努力于工作与储蓄之愿望,因各个人对于所得之弹性而有增有减之不同。通常持券人大都为巨额所得者,其对于所得之弹性较大,是不必能增加其生产愿望。而因有此项所得之足恃,致减损其努力于工作与储蓄之愿望者反为多。至持券人自知其所获债券之利益将被重税而减少,遂努力增加生产,节约消费,以保持其一定所得数额者,未尝没有其人,是可以增加生产。但实际上此等人对于所得之弹性既大,不必肯增加努力。至于生产能力,持券人获取此项所得者,固有所增加,然其所增加者,常不足以抵补负税人生产能力之减损。偿债之结果,从负税人与受偿人双方看来,终不免弱减国民之生产力矣。
至于国民全体因国债负担而减损生产能力之处,前章已有说明,国债负担,贫民较重,偿还之期愈长,负担亦愈重,其减损生产能力之处亦加大。短期间课重税以偿债,固为增重国民负担,而减损其生产力,但留在将来偿还,负担加重,其减损生产力之处更大,是长痛不如短痛,当以及早偿清为是。此番痛苦经过之后,赋税可望轻减,国家亦有力量谋建设事业之发展,以后即可增进国民之生产力。否则国家年年为国债所困,无法挪出经费,作建设之用,则阻害国民生产力者甚大。近来欧美财政学者,怵于战后各国政府积欠巨额国债,每年偿付本息,岁计无以维持平衡,且发生不良影响,多持及早偿清或消灭国债之议,视公债之负担,为阻碍国民生产力之发展,其理由俱在此。
公债所引起国民财富分配之情形如何,可分发行与偿还两段观察:
持券人之应募公债,为以其资金,移转于国库,而持有国家之债权。现在证券交易,极为敏活,持券人随时可以换取现金以供用,所有财产数量,并不减损,因之亦不发生社会财富分配之变动。惟在市场利率变动之时,若公债利率低于市场利率,则公债之所得,比之他项投资为减少,若高于市场利率时,是可增收利益。在强制应募制之下,持券人不易以债券出卖,或可出卖而须折价,债券之流通,既受限制,价值不免减少。在持券期间,固可坐领利息,然能获得活动之处究较小,则承受人之所得,不免减少。若是国家以此项收入,投作某方面之支出,可以增加贫民所得者,是有平等分配之效能。反之,用以增加富人之所得者,则将益增加不平等分配之程度。
公债之付息还本,为以纳税人纳费人之资金,移转与持券人,此中分配关系,约有三层:
贫者财富移转与富者
国家以税收偿债,一般国民之赋税负担增多,在富民之持有债券者,有其特殊利益,以为抵补。而非持券人,但纳赋税,坐待其财富之被移转。按之上章所述各项情由,贫民负担,重于富民,纳税人除缴纳偿债费而外,又须偿付持券人之特别利益。以故在国债制度之下,纳税人于供应政府所需各种费用而外,又必醵集资金,制造社会之金人。
少者财富移转与老者
内债之偿付,以国民之世代而论,为以少者之财富,移转与老者。老者以其财富购买公债之后,可以坐收本息。少者努力生产,而须多有所负担。年老者之能坐享此项所得,由于前日之努力,聚积财产固所应得。然从增加国家生产力看来,有生产力之少年人,因负担之重,其生产力乃不免于蒙受减损。欲少年人增加其生产力,常有减轻其负担之必要,在老年人不能增加生产力者,是无增加其财富之必要,而偿付国债所发生之财富移转,有违反双方需要之处,终必酿成国民之生产力不能作适当之发展。此种情形,各国在欧战后,极为显见。战时各国发行巨额公债,年老者平时积有储蓄,乘时购得,坐获利息。年少者,战时于役疆场,战罢归来,尚须努力生产以偿债,所受负担,乃不免于奇重。年老者,在战时,不劳而获重赏;年青者,劳役而受惩罚,按之国民情感,能无愤闷?在总制国家,凡属国民,各应凭其能力以卫国,其年老无力者,不能强其所不能,驰驱于疆场之上,吾人自不应从个人主义或级别主义较量老少之别。但财富之移转,亦当从国家总制着眼,视各方之需要程度,与以补充。此种任其自然借债权而行强制移转,究于国民道德与经济,为不合理。
地方财富移转于都市
公债所发生之财富移转,又有促成国内各地方财富分配不平等之势,试考我国情形,极为显见。我国之公债持券人,都荟集于上海、南京、天津等处,国家每年偿付内债之数,在10000万元以上,皆流在此等地方,而收入之来源,乃遍于全国各地。内地资金移转于都市,如此迭年增加不已,都市固日趋于繁盛,而内地乃穷困不堪。内地各种营业,皆感资本之缺乏,农村破产,农民流为盗匪,遂演成今日不可收拾之局。然返观都市,一般资本家,虽拥有巨额资金,可以营业,而以内地人民购买力如此薄弱,亦难发展,濒于倒闭,终不免双方交受其困。一般有资产者,群存款于银行,或以之经营投机事业,如民国八年以来之交易所风潮,层出不穷。近年来改营土地投机,投机者盛极而衰,继之以减租运动,都市乡村,同起骚乱。此种全国不安宁之现象,真令人忧愤无极。银行吸收巨额存款,无处可放,只有经营房地产,于是上海有四行储蓄会之22层大厦,有中国通商银行之18层大厦,有华懋地产公司之18层公寓,其他建筑,不可胜数。凡此建筑,只供富人消费之用。在银行固可收取利息,然与国家生产力有何关系?则此18层大厦云者,无宁谓为18层地狱,只有斫丧国家之生产力而已。
从此等分配情形看来,皆为酿成国民经济之畸形发展,国民资金,都集中于富民富地,其有生产力之人民与地方,皆以缺乏资金,欲发展而无由,日呈凋敝之象。按之各国实情,社会财富分配之不平等,依经济之发展而益烈。此种局势之造成,一方面,固由于富者在今之社会有较大之经济活动力;而他方面,政府之财政设施,又给与种种特殊殖利之机会,是为吾人所不能否认者也。