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突发公共卫生事件的发生具有紧急性、突然性和无法预测性等特点，其发生后必然会对社会生活造成不同程度的损失，因此应对此类公共事件离不开政府公共财政的有效支持，通过采取应急财政措施来减少突发公共卫生事件对民生及社会产生的影响。西方国家较早地介入公共事件应急财政管理研究中，如美国、澳大利亚等国家都将应急财政管理纳入本国应急管理体系，亚洲国家如日本、韩国、泰国等国家也在预防和处置突发事件过程中寻求适合本国国情的应急管理财政措施。通过了解突发公共卫生事件下不同国家的财政政策与安排，我们或许能够摸索出可供借鉴的经验和启示。
1979年，美国成立联邦紧急事务管理局（FEMA）和卫生与公众服务部（HHS），专门为公共卫生事件发生后的社会和个人提供援助。HHS的使命是通过提供有效的卫生与公共服务以保护全美人民的健康与福祉，每年公开财年预算以获得联邦政府为其提供的预算资金，通过下属部门疾病预防控制中心（CDC）进行应急资金的发放与使用、医疗物资资源的调配和管理。突发公共卫生事件发生时，CDC将通过公共卫生应急准备（Public Health Emergency Preparedness，PHEP）合作协议，向州、地方的公共卫生部门调配资金，增强下级部门的应对能力；根据事件威胁情况，进一步通过公共卫生紧急响应（Public Health Emergency Response，PHER）机制，向州和地方政府提供资金支持疫苗接种、医疗资源分发等活动，提高州与地方的防范与治理能力，控制流行疾病。
以新冠肺炎疫情来看，美国总统特朗普于2020年3月5日签署了2020年《冠状病毒防范和应对补充拨款法》，并在3月13日宣布全国进入紧急状态，3月27日签署《冠状病毒援助、救济和经济安全法》（CARES法案），随即HHS和FEMA通过执行该法案为美国家庭及医疗服务人员提供资金支持。此外FEMA现已拨款1亿美元资金到美国各州用于防疫工作，同时FEMA的紧急食品和住房计划（EFSP）从CARES中获得了2亿美元的额外补充资金，专门向有需要的人提供非紧急援助的当地社会服务组织，并向贫困家庭提供了包括奶粉、尿布和湿巾在内约300万美元的婴儿用品。
澳大利亚是一个多自然灾害的国家，考虑到自然灾害对城市带来的无法估量的影响，近年来正逐步完善其自然灾害应急管理体系。应急管理署（EMA）是澳大利亚应对突发事件的专门性政府机构，根据《自然灾害救济和恢复安排》（NDRRA）规定的应急财政管理框架执行具体的财政援助对策。联邦政府遵从NDRRA法律框架，应急管理机构负责向各州提供救济资金；NDRRA对政府财政补助作出规定，州与地方政府需先行支付救灾和重建费用，当开支超过24万美元（即超过小自然灾害的标准），才能向EMA申请NDRRA资金。
而此次新冠肺炎疫情作为一种突发性的公共卫生事件，同样考验了澳大利亚的应急财政管理反应。澳大利亚财政对于受新冠肺炎疫情影响的国民提供不同的经济支持：（1）对24岁以下且是学生或21岁以下并正在寻求工作的青年，自2020年4月下旬起每两周可获得青年津贴与冠状病毒补助金，津贴数额将根据婚配情况、个人及伴侣收入测试而定；（2）对于家庭中有幼儿且符合照顾者要求的人，自2020年4月下旬起每两周可获得育儿补贴和冠状病毒补助金，津贴数额根据个人及伴侣的资产收入情况而定，如单身照顾者将获得790.1美元的津贴和550美元的冠状病毒补助金；（3）对于家庭中有一个16—19周岁的受抚养子女或全日制中学生且照顾者有35%的时间在照顾子女，根据不同的家庭收入将相应获得家庭税收优惠。
日本曾面临过台风、地震、海啸等突发灾害的频繁侵袭，特殊的地理环境促使日本高度重视防灾工作并逐步构建起科学合理的防灾应急体系。2011年受地震影响而发生的福岛核电站爆炸事件为日本乃至整个环太平洋地区带来不可预估的消极影响，核辐射的扩散污染也引发人们对饮用水安全、食品安全等重大公共卫生安全问题的思考与讨论。日本政府每年有8000万日元固定预算作为公共卫生应急预算以应对流感病毒、传染疾病等公共卫生事件的发生。
此外政府每年拨出相当数目的财政预算进行灾害预防、灾害应急救援和灾害恢复，这也是日本应对突发事件的重要资金来源。
日本中央政府和地方政府分别设置灾害管理准备资金，中央将资金用于国土安全与灾害预防，地方政府则主要侧重于灾害发生后的应急响应和灾民救助，其中对个人的救助项目涵盖灾害抚恤、生活再建支持、教育就业支持、税收减免等。
在此次新冠肺炎疫情中，日本厚生劳动省面向全国人民出台详细的新冠肺炎经济支援政策，并针对其中受疫情影响而收入消失或减少的群体提供相应的财政补助（具体补助内容见表3-3）。
表3-3 新冠肺炎疫情期间日本财政对个人的转移支付政策
资料来源：笔者根据日本厚生劳动省门户网站整理自制
毋庸置疑，在应对和处理突发公共卫生事件过程中国家承担了解决危机的主要责任，而公共财政的投入和使用将对危机的有效处置起到不可替代的作用。对比发达国家政府财政在危机处理中采取的个人转移支付政策，首先，政策安排体现了筹资渠道的稳定性，为国民社会生活重建提供资金保障；其次，政策下行反应迅速，国民能够在第一时间获得财政支援；再次，政策层次显著体现了中央与地方的风险共担，无论是联邦制的美国还是非联邦制的日本，在政策实施过程中都将中央与地方的财政管理事权与支出责任划分明确，即由地方政府担负主要的支出责任，中央政府则是在其他层面进行各种支持和援助，在态势恶劣的情况下，中央也会直接向民众提供救援帮助或通过转移支付的方式向地方政府提供支持。
回顾2003年的SARS疫情，尽管疾病波及范围甚广且传播速度快，但彼时对于中国经济的增长趋势并未产生实质性的改变。同样，与SARS疫情具有诸多共同点的新冠肺炎疫情，传播能力更强、病情发展更快，进一步导致了疫情控制任务的艰巨性和长期性，但人们普遍赞同的观点是，短期看新冠肺炎疫情对社会的冲击会表现出和SARS疫情相似的特征，而中长期的影响基本可以忽略不计。
面对突发性公共卫生事件的发生，政府加大对个人的财政转移支付以解决基本的民生问题成为财政政策调整的重要方面，对两次重大疫情中呈现的政策取向进行分析将有助于我们理解公共财政政策的多重功能，以进一步为补足财政政策短板提供支撑。
突如其来的SARS疫情给中国人民带来了令人措手不及的打击。疫情初现蔓延趋势后，国家财政部积极调整支出结构，大力筹集防疫资金，遵循“急事急办、特事特办”原则发挥财政应尽的作用，相继出台一系列对个人及家庭的财政补贴政策（表3-4）。
表3-4 SARS疫情期间我国财政对个人的转移支付政策
（续表）
资料来源：笔者根据财政部门户网站整理自制
SARS疫情期间，中央财政拨付20亿元设立“非典”防治基金用于防疫需要。对于城镇基本医疗保险参保群体中的确诊患者，国家发挥多层次医疗保险的作用，进一步解决患者医疗费用问题；对于农村合作医疗保障的参保群体中的农村确诊患者，其医疗费用同样按照农合制度的相关要求予以支付。
考虑到部分困难群众无法承担医疗救治费用，财政部作出“非典”防治经费补助政策安排与农民、城镇困难群众非典型肺炎患者救治政策安排，进一步明确了SARS患者中的困难群众免费救治政策，所发生的救治费用由地区财政负担，中央财政对中西部困难地区给予50%补助。
除了医疗救治补贴政策外，财政部联合国家税务总局陆续出台税收优惠和补贴政策，具体包括对处于疫情第一线的医务人员的临时工作补贴和所得税减免；而且单位向个人发放的防疫材料，也不计入个人当月工资和工资收入并免征个人所得税；个人捐赠也可以税前扣除；对北京经营蔬菜的个体工商户在疫情期间免征增值税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。
新冠肺炎疫情暴发以来，我国政府根据疫情发展的不同阶段出台了一系列针对个人的财政补贴政策，第一阶段聚焦停工停产下的疫情防控和基本生活保障，通过财政政策支持医疗救治工作和相关保障物资的生产和运输，第二阶段聚焦复工复产下的个人及家庭生活，两阶段中的政策涉及患者医疗费用补助、医护人员生活补助、个人税费减免、金融服务支持等方面（表3-5）。
表3-5 新冠肺炎疫情期间财政对个人的转移支付政策
资料来源：笔者根据各部委门户网站整理自制
1. 阶段一：停工停产阶段
（1）补助补贴政策
此次财政补助补贴政策具体到不同群体，针对性较强且补助范围广，主要分为患者群体、医护群体（包括防疫工作群体）和普通群体。
对于确诊或疑似新冠肺炎的患者，财政给予相应的救治费用补助以确保病人就医不受费用影响；在基本医疗保险、大病保险和医疗救助完成后，中央财政按实际费用的60%对个人承担的费用给予补助；患者个人无需提出补助申请，在就诊或出院结算费用时，医疗机构将自动扣除需由基本医保、大病保险、医疗救助和财政承担的部分。
对于参加防治工作的医务人员和防疫工作者，按照风险程度等因素，分别给予每人每天300元、200元补助，补助资金由中央财政全额负担。
此外在《关于全面落实进一步保护关心爱护医务人员若干措施的通知》中，规定湖北省（含援湖北医疗队）一线医务人员临时性工作补助标准提高1倍，中央财政对湖北省全额补助。
对于执行不同医护任务的医护人员采取不同档位的补助标准，享受补助天数按实际接触到确诊或疑似病例、标本的天数计算，对在重症危重症患者病区工作的一线医务人员，按实际工作天数的1.5倍计算应发工作天数。
各省市负责本地区防疫一线工作者的工作情况，同级财政部门次月垫付并最终由中央财政据实结算。
对于受到疫情影响的一般性群众尤其是原本经济基础较为薄弱的困难群众，中央财政预拨1030亿元用于财政困难群众救助补助，支持地方统筹保障困难群众基本生活。疫情防控前期，民政部门对于滞留在疫区的困难人群提供临时的住宿、饮食等帮扶；对受疫情影响而基本生活暂时存在困难的农民工等群体，给予临时现金补贴。如湖北省武汉市对生活困难人员给予3000元的一次性生活补助；山东省对省内在档困难职工提供每户3000元的专项帮扶生活补助。
（2）税费优惠政策
停工停产阶段，我国财政部门出台一系列个人所得税优惠政策，一是参加防疫工作的医务人员和其他劳动者，按照《防疫工作规范》规定的标准领取临时工作补贴和奖金，免征个人所得税；二是对单位发给个人用于预防新冠肺炎的药品
、医护用品等实物，免征个人所得税。在社会保险方面，受疫情影响的职工可分阶段享受相应的住房公积金支持政策；对于租金支付压力较大的员工，可采取提高出租屋支取限额、灵活安排支取时间等措施；社会保险缴费采取阶段性减免或缓缴政策，但民众基本的社保待遇不会因减征缓征政策而影响发放。以养老金为例，财政部将通过加大养老保险基金中央调剂和中央财政补助力度，加强地方投入责任等措施，确保养老金按时足额发放。
2. 阶段二：复工复产阶段
（1）补助补贴政策
各地进入复工复产阶段后，中央财政对于重点疫区内有工作意愿的农民工给予一次性创业补助，并且向有困难人群提供公益性岗位。受疫情影响失业的社保参保人员，可通过失业保险基金，按照不高于当地失业保险金标准发放失业补助金，生活确实困难的可按规定申请临时救助。
（2）税费优惠政策
为帮助个体工商户尽快恢复正常运营，财政部等各部委从加大资金支持、减免社保费用、实行税费减免、减免个体工商户房租四个方面降低个体工商户生产经营成本，其中社保费减免参照企业缴费安排，税费减免则是自2020年3月1日至5月31日期间免征湖北省境内增值税小规模纳税人（含个体工商户和小微企业）增值税，其他地区小规模纳税人征收率由3%降为1%。
（3）金融支持政策
为促进复工复产工作的有序进行，我国财政对受疫情影响的个人在创业担保贷款贴息支持力度方面出台创业担保贷款贴息期限延长政策，对已获得创业担保贷款贴息支持的个人，若感染新冠肺炎可展期一年还款，财政给予政策贴息。
从SARS疫情到新冠肺炎疫情，我国财政在应对突发公共卫生事件时的表现可圈可点，反应速度的提高与决策命令的果断都是公共财政体系进步的体现。
第一，国家财政应急预案的建立提高了疫情应对的有效性。有SARS疫情防控的经验在前，财政部于2005年出台《财政应急保障预案》，对危机管理中财政部门的具体职责和工作程序作出明确规定。此次新冠肺炎疫情暴发后，“特事特办、急事急办”原则在财政资金的拨付使用中得到体现，如对于确诊新冠肺炎的医疗保险参保人免除个人负担部分的医疗费用、对于防疫前线的医务工作者发放工作补助等特殊措施的实行，为后续的疫情防控工作起到了稳定人心的作用。
第二，财政对个人转移支付政策偏重于劳动者就业保护与家庭收入保护。从多部门出台的具体措施来看，财政补贴政策考虑到部分收入减少或收入消失人群的基本生活，如企业职员、个体工商业者、照护小孩的父母劳动者、应届毕业生等群体，但财政针对每一群体的补助政策以最基本的收入要求为目标，政策的临时性较强，尚未考虑到疫情过后某些群体的个人发展问题。