第一节
政府环境治理话语的演变与阶段性特征

环境治理（environmental governance）是政府落实自身环境责任的具体体现与主要职能 ，政府环境治理话语是政府围绕环境治理议题所做的陈述与表达的集合。政府环境治理话语作为对政府环境治理工作的一种符号性指称，其自身结构会受到特定时期意识形态、社会结构、经济文化环境以及政府环境治理政策与实践的制约和限制，同时也会对环境治理议题的社会身份、知识体系产生建构性影响，并作用于后续环境治理实践及其话语表征。因此，对政府环境治理话语的考查，不应仅把它看作一系列纯粹、简单的词汇混合体，还须将其还原至生成和发展的特定历史语境之中，发现话语形成的可能性条件及其构成规则，由此才能理解与回答特定的政府环境治理话语“是根据什么规律形成的”以及“为何在其位置的不是其他陈述”等问题。

从中国政府环境治理的历史实践中探究政府环境治理话语的构成和特点，还须承认人类社会历史发展具有渐进性规律这一基本前提。也就是说，中国政府对环境治理的认知及其环境治理实践的发展必然是一个持续演进的过程。在此过程中，国家发展战略的转向、政府相关政策的调整、生态与环境问题的演变，乃至环保技术的创新与社会公众的诉求等内外部因素的变化，将在不同程度上影响政府的环境治理实践在各时期呈现出的重点、思路与方式，话语领域亦会随之形成对应的表述与主张。所以从70多年的时间跨度看，把握中国政府环境治理话语的演变，关键在于厘清中国政府环境治理工作的实践发展历程及其影响因素，通过发现不同阶段的政策主轴与宣传导向，来提取中国政府表述中国环境问题与环境治理过程中的话语线索。而这也是本研究将中央政府的环境宣传教育指导文件以及国家级媒体的环境报道作为基础研究材料的原因所在：前者收录了国务院与环境主管部门的政策文件、环境主管部门主要领导在相关会议上的讲话、全国环境保护宣传教育的主题及要求等，以此可观察政府环境治理的主导思想与行动指向；后者作为政府环境治理话语传播的载体，同样可以反映政府环境治理话语中的重点主张和表达策略。

基于上述材料，通过对政府环境治理工作的时代背景及其话语行为的主题、形式、目标与规模等指标的分析，我们发现，新中国成立以来政府环境治理话语的发展也经历了四个主要阶段，这和第一章总结的环境传播演进的过程基本一致，进一步印证了政府对于环境传播的绝对主导地位。

一、专注生活环境治理，以卫生宣传为主。

此阶段的时间跨度大致为1949年新中国成立到1972年之前。此时，国家尚处于成立初期，经济基础薄弱、生产力落后、生产生活资料短缺，政府的中心工作是发展物质生产以满足人民的生存需求和国家的发展需要。为向生产与发展提供空间与资源，自然环境成为被大力开发和利用的对象。毛泽东在1957年的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》讲话中就指出“团结全国各族人民进行一场新的战争——向自然界开战，发展我们的经济” ，地方政府和公众也普遍抱持“宁可呛死也不饿死” 的心态。可见，这一时期环境保护问题并没有得到政府的注意，自然也没有现代意义上指向生态保护与污染防治的环境治理实践。

但是，在这个阶段，由中央政府牵头，各地城市与农村地区陆续开展的生活环境清洁与治理活动效果分外显著。如上一章所述，1949年新中国成立之时，各地恶劣的公共卫生状况及疫病的流行成为突出的社会问题。为控制与解决传染病、寄生虫病的蔓延，多地政府大力开展以疏浚河湖沟渠、清除生活垃圾、修缮排污设施为主的“清洁大扫除运动”。1952年，中央政府又发起了层级更高、覆盖范围更广、宣传力度更大、参与人数更多的“爱国卫生运动”（见图2-1、图2-2、图2-3），继续推进生活环境治理，实施了除四害、农村“两管五改”、治理脏乱差等多项管理措施。可以说，尽管这一时期政府还未形成对环境保护的充分认识，但在“为了劳动人民（健康）服务”和“为生产服务”的目标指引下，以清洁、卫生为导向的生活环境治理得到了政府部门的关注、推动和贯彻。鉴于其中诸多管理措施与环境治理有较大重合，因而亦可将之看作新中国成立后政府议程中出现最早的一类环境治理话语。

需要说明的是，在20世纪五六十年代，政府话语之中实际上并非完全没有环境保护话语的身影。但在公开表达里，政府谈及环境问题时针对的对象大都是美、日等资本主义国家，主要批评其资本集团为攫取最大利润，任意排放污水、废气、垃圾等有害物质，污染自然环境，并试图将这种环境代价转嫁给发展中国家。比较典型的如《人民日报》在1958年3月2日发表的社论《不许美国污染太平洋！》，该文用严厉的口吻表达了中国政府对美国在太平洋岛屿进行核武器爆炸试验的反对和抗议；在1970—1971年间发布多篇报道批评美国 、日本 等国家因无序生产使国内产生严重的环境公害问题，威胁、危害人民健康；等等。遗憾的是，“在我们颇有些自负地评论西方世界环境公害是不治之症的时候，环境污染和破坏正在我国急剧地发展和蔓延着” ，但在发展优先及之后极左思想路线的支配下，这些问题基本上处于一种听而不闻、视而不见的状态，“我们并无觉察，即或有点觉察，也认为是微不足道的……按照当时极‘左’路线的理论，社会主义制度是不可能产生污染的……在只准颂扬、不准批评的政治气候下，环境清洁优美的颂歌，吹得人们醺醺欲醉” 。

二、环境保护进入政策议程，环境保护工作正式起步。

中国环境保护意识的启蒙与环境保护工作的初步启动发生在20世纪70年代。一个重要契机是20世纪60年代后期西方环境保护运动的兴起。由于西方国家环境问题持续加剧，人民的环境意识逐渐觉醒，多国公众开展了以健康损害为焦点、以被害者为中心的大规模环境诉讼活动，引发了反对公害的舆论抗议浪潮，这促使国际社会开始普遍反思战后经济快速发展所付出的环境代价，环境治理成为世界热点议题。另外，国内粗放、落后的工农业生产带来的环境污染与生态破坏持续累积，大连湾、渤海湾、上海港、北京官厅水库等都发生了较为严重的环境污染事件。在内外因素的共同作用下，环境问题开始进入中央政府的视野。

以周恩来为代表的部分国家领导人是中国环境保护事业的开创者与倡导者。原国家环境保护局首任局长曲格平回忆，周恩来从20世纪60年代末期就在政府内部“一再讲环境问题的严重性”，驳斥了部分领导同志觉得“中国环境问题不大，不必太着急”的观点，提出了“不能再等待了，从现在起应该抓紧进行这方面的工作，防止环境问题出现” 。1970年年底，周恩来在听取了一位日本记者介绍的日本“公害病”的情况后，要求国务院计划起草小组组织报告会，请国家机关特别是各部委负责人听取、讨论这位日本记者介绍的日本污染问题，并指示把报告会记录发放给参加全国计划会议的人员，“这是在高层次的会议上，出现的第一份有关环境保护的文件” 。

在这样的背景下，1972年6月，中国政府派代表团参加了联合国人类环境会议（见图2-4）。通过这次会议，结合我国当时的环境污染与生态破坏情况，更多的国家领导人开始认识到环境保护的重要性与紧迫性。随后在1973年8月，中央政府组织召开了第一次全国环境保护会议，部署、推进新中国的环境保护工作。紧接着，1974年国务院环境保护领导小组成立，环境保护正式进入政府治理架构，地方政府也陆续启动建设相应的环保机构。

政府对环境问题的承认与政府环境治理工作的启动，带来了话语领域的两个重要变化：第一，国家政治议程中出现了作为独立政策话语的“环境保护”，其中最重要的就是在第一次全国环境保护会议中得到确立的中国环境保护“32字”方针与《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，后者从十个方面对今后一段时期的政府环境保护工作提出了要求（详见第一章）。第二，按照《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》第九条提出的“采取各种形式，通过电影、电视、广播、书刊，宣传环境保护的重要意义，普及科学知识，推动环境保护工作的开展”之目标，政府领导下的环境宣传教育工作正式启动。其中，作为党和政府的喉舌以及最主要的大众传播力量，以报纸、广播为代表的中国主流新闻媒体开始涉足“环境保护”议题，有关保护环境、治理环境的新闻报道较上一阶段明显增多。而在传播议题方面，除了向广大干部群众宣传环境保护的重要意义，防止和消除工业生产中产生的废气、废水、废渣等“三废”污染（见图2-5）成为本阶段政府环境治理的主要议题。

随着环境保护事业的起步，中央政府调整了对环境保护相关问题的阐述。对于此前很多人持有的“社会主义国家不会产生环境污染”的观点，原国家计划委员会常务副主任顾明在全国环境保护会议上公开发言，认为其“是不全面的”，因为必须通过切实有效的措施，才能让社会主义制度在防止和消除环境污染上的优势变为现实，若放任自流，社会主义国家也会发生环境污染。 关于做好环境保护工作的价值与意义，中央政府在这一时期也提出了两个主要观点：一是在定位上，将保护环境作为一个事关人民健康和切身利益、巩固工农联盟、发展工农业生产以及为子孙后代造福的路线问题，是“执行毛主席革命路线的一个重要的方面”，这与“以资产阶级的老爷态度对环境污染听之任之”“对工人阶级和人民健康漠不关心”是对立的“两条路线、两个道路” ；二是否定普遍存在的“妨碍生产”“污染难免”“无能为力”的错误观点和消极情绪，理顺和明确了发展生产与保护环境是对立统一关系 ，这为此后环境保护工作奠定了重要的思想认识基础。

环境保护工作的启动使地方政府开始着手开展环境治理工作。到1975年，全国陆续对官厅水库、富春江、白洋淀、桂林漓江等70多个重点污染地区开展治理 ，水源污染基本得到控制。但较为遗憾的是，在1976年周恩来总理逝世之后，“由于得不到领导人支持” ，环境保护工作进入了一段较为艰难的时期，“显得平平淡淡，无大起色” 。

三、强化完善环境管理能力，全面提高公众环保意识。

1979年，中国环境保护事业开始进入新的发展时期。 随着改革开放大幕的拉开，为保障社会主义现代化建设的长久发展，中央政府再次提高了对环境保护工作的重视，环境保护在第二次全国环境保护会议上被确立为国家发展的一项基本国策（见图2-6），国家环境保护部门也从之前临时的国务院环境保护领导小组办公室变为城乡建设环境保护部环保局，后者于1988年升格为国务院直属的国家环保局，环境管理机构终于成了一个独立的国家工作部门。同时，中国环境保护开始了法制化与制度化建设：1978年《中华人民共和国宪法》（已废止）第一次对环境保护做出规定，提出“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”；1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》通过，结束了中国环境保护无法可依的局面；此后几年中，包括《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年）、《中华人民共和国水污染防治法》（1984年）、《中华人民共和国森林法》（1984年）、《中华人民共和国大气污染防治法》（1987年）、《中华人民共和国水法》（1988年）等在内的一系列污染防治、资源保护方面的单项法律陆续出台，环境保护的法律框架初步形成；环境保护的政策制度体系也逐步完善，包括环境保护三大政策、八项管理制度等在内的环境管理政策于这一时期颁布并在全国范围内实施。

国家政策的强力推动使环境保护工作从现代化建设的边缘位置开始移至中心位置，环境治理体系得到大幅度完善，政府环境治理的话语内容进一步扩充，话语传播行为丰富起来。总体来看，在从1979年开始一直到21世纪初期的近30年时间内，政府在环境治理领域的话语行为主要聚焦于下述两个重点方面。

第一，强化环境管理成为政策与行政话语的新内容。20世纪80年代，政府环境保护工作以环境保护制度建设为重心，初步完成了环境保护战略地位、政策制度体系、法律法规和标准体系及行政管理架构的构筑，同时确立了将政府运用行政、法律与经济手段强化环境管理作为扭转和改善中国环境问题最现实、最有效方法的环保工作指导思想。在这个路线的指导下，20世纪90年代初中央政府开始大力推进切实的环境监管行动，实施重点污染物总量控制，拉开了以规模工业污染防治、规模流域污染防治、重点城市环境治理三大方面为主的规模污染治理的序幕。各级政府与媒体也随之加大了对政府环境保护政策、相关法律法规环境管理措施成效的宣传。

本阶段，环境主管部门还提出了“以监督促治理、以监督促保护”的工作新思路 ，通过发挥大众媒体的监督力量，督促各地更积极地推进环境治理工作。受此影响，从20世纪80年代中后期开始，媒体监督成为揭露地方环境问题、配合中央政府加强环境执法的重要力量，其间媒体监督发挥巨大作用的例子如来自中央电视台、《中国青年报》等国家以及地方媒体的反映生态环境问题的系列新闻报道与报告文学作品，以及从1993年开始由全国人民代表大会环境保护委员会（现全国人民代表大会环境与资源保护委员会）、中共中央宣传部等部门联合组织各级新闻媒体举办的中华环保世纪行宣传活动等。

第二，针对普通公众开展环境保护宣传教育。1973年，环境保护“32字”方针就已指出中国的环境保护工作要依靠群众，走群众路线。但是，由于当时我国经济社会发展较为落后，干部、群众文化水平不高，科学素质低，法制观念淡薄，“经常出现好心办坏事，自觉不自觉地自毁家园”的情况。 故而在这一阶段，政府进一步强调加强宣传教育，明确扫环盲、扫法盲的重要性、紧迫性，并运用体制手段在20世纪80年代中期建立起面向环境宣传教育的多级体系：（1）在普及与专业教育领域，推进环境教育体制化，建立并完善了在职环境教育、高校环境专业教育以及中小学环境普及教育三位一体的环境教育框架；（2）在大众传播领域，创办了更多、更专业的环境保护刊物，以中国环境科学出版社、《世界环境》杂志、《中国环境报》等为代表的覆盖政策、学术、科普等领域的国家级出版社、报社、杂志社在这一时期集中创立。以此为基础，国家环境主管部门运用规划环保系统法制宣传教育五年目标、设定年度宣传教育要点的方法，以行政命令的方式组织大众媒体、各级环境管理部门开展广泛、持续的环境宣传活动，以实现让环境保护“家喻户晓”的目标。

四、推动多元主体共建“美丽中国”，积极引领全球绿色转型。

进入21世纪，中国环境保护事业与政府环境治理工作再次面临新的环境与挑战。随着21世纪初以来中国经济高速增长，重化工业加快发展，各地纷纷上马钢铁、煤电、水泥、化工等高能耗、高排放项目，国家能源资源全面紧张，主要污染物排放量居高不下，相关指标不断攀升，环境质量未能得到明显改善，环境保护面临前所未有的压力。而在社会一方，由于长期的环境宣传推动，环境保护理念日益深入人心，公众对自身的环境权益愈发关注，多个由国人创建的民间环保组织开始自觉发起环保活动、宣传环保观念、主张环境权益、开展环境监督。特别是在2003年之后，以网络媒体、社交网站为代表的新媒体进入跨越式发展阶段，公众通过网络平台获取多元信息、发表个人意见、参与社会讨论、开展舆论监督成为一种新常态，社会信息与公共议题的传播格局发生改变——政府过去拥有的绝对主导地位遭遇挑战，多元主体共同参与社会议题之建构与传播的潮流日渐兴盛。

在上述多元因素复杂交织的大环境下，我国政府的环境治理话语也发生了新的变化。在政策表述上，结合新阶段与新问题，2003年党的十六届三中全会提出“科学发展观”，将环境保护上升到经济与社会发展的战略高度，提出“彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式”，坚持“全面协调可持续发展”的要求。2006年，温家宝在第六次全国环境保护大会上提出要加快实现“三个转变”，进一步强调把保护环境放到与经济增长同等重要的地位上。2007年，党的十七大将“科学发展观”写入党章，并提出要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。2012年，党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义现代化建设“五位一体”总体布局之中，提出“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的目标。针对经济发展与环境保护这一根本问题，习近平在2013年做出明确指示：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山” 。国家主流意识形态对环境保护的关切与认同可谓达到了前所未有的高度。这既为我国环境保护事业的进一步推进奠定了政治基础，也拓宽了其发展空间。

在连续的政策推动下，本阶段，政府在环境治理工作上的决心和力度大幅度提高。环境保护开始从过去仅作为环境管理部门的工作内容向成为各级政府的主要公共管理和服务职能转变，一系列有利于环境保护的经济社会发展考核评价体系与相关的税收、投资、融资、公众参与政策相继出台，并不断得到更新和完善，一方面促使政府不断提高环境管理能力，另一方面也加速推进全社会广泛参与环境保护的制度和政策的建立健全。受此影响，在上述政策话语之外，这一时期政府环境治理话语在参与主体及其功能方面也发生了重要转变，主要体现为面向社会主体从过去以宣传教育环境保护意识为主，向引导社会对话以应对环境危机、解决环境问题、发展环境事业并动员各界共同建设“美丽中国”拓展，而这也同时带来了政府环境治理话语在以往科学话语与规制话语的基础上进一步被纳入公共参与话语的新发展。

另外值得关注的是，在国际环境保护问题上，进入21世纪后，中国也更加重视应对生物多样性保护、海洋环境保护、化学品和危险物质管理、跨界大气和水污染防治等各种全球和区域环境问题，加强和推动与周边国家的环境合作 ，进一步在国际环境议题中增强中国的发言权，姿态从被动参与到积极参与再向主动推动转变 。特别是十八大以来，中国在国际环境治理方面更加积极主动：2017年，党的十九大向世界发出中国要“积极参与全球环境治理”，“为全球生态安全作出贡献”的承诺。在应对气候变化问题上，习近平同志多次强调，应对气候变化是我国推动构建人类命运共同体的责任担当，不论是2015年11月在气候变化巴黎大会开幕式上的发言，还是2020年9月在第75届联合国大会一般性辩论上率先提出的“碳达峰”目标和“碳中和”愿景，又或是2020年12月在气候雄心峰会上发表的重要讲话，都积极阐明了中国对全球气候治理的主张、思路和承诺。这不仅是中国成为“全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”决心的展现，贯穿其中的“人与自然和谐发展”“天人合一”“和而不同”“合作共赢”等中国话语也作为一种国际话语体系，对当下和未来全球环境治理与绿色转型实践产生了影响。 LyWf1hVBhqC4JKpNJ6gY5GcHb2KdwhUKqoIqhY9rH69TjeP5/HvPwLvu7CZBK1nf