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郑秉文
通过多次学习十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），我认为在城镇基本养老保险制度改革方面，其核心要义之一就是从基金积累制（FDC）转向名义账户制（NDC），就是从“做实账户”转向“名义账户”。本文主要谈一谈为什么要进行这样的改革与转型，它存在的问题和引起的争论有哪些，以及我个人对这项改革的看法。本文分为四个部分：（1）通过论述和理解《决定》中关于全面深化社会保障制度改革的内容，来说明名义账户制的必要性；（2）讨论实施名义账户制的制度背景；（3）分析向名义账户制转型的理论依据，即艾伦条件（Aaron Condition）；（4）最后阐述全面深化社会保障制度改革的基本取向，即如何强化养老保障制度的激励。
十八届三中全会通过的《决议》内容十分丰富，字里行间充满了改革的气息。这个《决定》对社会保障制度改革具有战略性的指导意义，具体有四点值得我们进行深入探讨，从而深化我们对社会保障制度改革的认识。
十八届三中全会《决定》指出，“全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。从战略高度看，如果“国家治理体系和治理能力”是指一个国家的制度体系和治理制度的执行能力，作为一个有机整体，社会保障制度必然包含在治理体系当中，社会保障制度执行能力也必然包含在国家治理能力当中。
它与此前的和谐社会建设有什么不同呢？从社会保障制度的含义来看，不同之处在于和谐社会强调的是福利，是待遇单方面的赠与、给付。而治理能力和治理能力现代化强调的是双方的参与。这是最大的不同点。
在历史的新起点，社会保障制度不仅仅是构建和谐社会的民生工程，也不仅仅是服务型政府的一个服务窗口，它更多的是国家治理体系的重要子系统，是国家治理能力现代化的重要体现。
比较一下欧美社会保障制度在国家治理体系中的地位以及对国家治理能力现代化的促进作用，你就会清晰地感觉到我们正在朝哪个方向努力。欧洲福利国家的社会保障制度在整个国家构建中非常重要，但是北欧、西欧、南欧的很多国家存在着各自不同的问题。在南欧一些典型国家，社会保障制度不仅没有成为国家治理体系重要的、不可分割的组成部分，不仅没有成为国家治理能力现代化的重要载体，反而成为经常发生社会骚乱的火药筒和策源地。战后半个多世纪以来，美国从来没有因为国家社会保障制度问题产生和诱发任何局部的甚至全国性的社会运动，所以一个国家的社会保障制度，与它的治理体系和治理能力有非常大的关系。
十八届三中全会《决定》提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。那么，在社会保障领域，其核心问题是否也是政府和市场的关系呢？我认为是的，而且这个问题越来越突出。主要体现在两个方面：
一是保险制度内部多层次的关系问题。第一支柱国家举办，第二支柱半市场化，第三支柱市场化，三个支柱的比例匹配是否得当？如果不得当，是不是忽视了第二支柱或是更加忽视第三支柱？
这些年，第一支柱得到了充分、长足的发展。第二支柱是从2004年开始改造为信托制，进行市场化运作，十多年来发展非常慢。2004年曾经预测，到2010年企业年金市场规模将达到1万亿元，而如今已经是2015年了，才将近8000亿，覆盖人数才2200万，仅仅是基本养老保险参保职工人数的1/10、经济活动人口的3%，与当初的预期差距非常大，与同时建立第二支柱的东欧国家相比差距也很大。就我国目前情况来看，这个本应以市场为基础的制度还没有真正发展起来，目前还是个“小众制度”。
第三支柱是完全个人化、市场化的养老保障制度，我们至今还没有出台完整的政策。2014年8月出台了涵盖商业养老保险的新“国十条”，据报道，商业养老保险的税收优惠政策今年也要落地，这是完全市场化的一件大事。中国版401K计划即中国的企业年金在11年前即2004年就基本落地了，中国版IRAs，即第三支柱的“个人退休账户”，有望在今年年底落地。在过去的十几年里，三个支柱当中还是注重国家和政府主导的第一支柱，对市场化的第二支柱和第三支柱并不是太重视，没有摆好政府和市场的关系。
要进一步强调和构建多层次与多支柱的社会保障制度目标，在大力发展国家举办的第一支柱即基本养老保险制度的同时，要最大限度地发展以市场为基础的第二支柱（企业年金）和以市场为导向的第三支柱（个人养老保险），促进退休收入来源结构的多元化。退休收入多元化，既是加强退休收入稳定性的重要途径，也是提高退休收入充足性的根本途径。退休收入是否能够真正实现多元化，将决定养老保障制度是否能实现稳定性和充足性，这是衡量养老保障制度是否可靠和健康的两个重要指标。
二是保险制度外部与财政的关系问题。社保和财政这两个制度的边界是否完全清晰呢？我认为不是。从1998年以来，养老保险制度的财政补贴累计已经超过2万亿元。我们的养老保险制度离不开财政制度，这也是没有处理好政府和市场关系的一个重要表现。如果财政制度体现的是政府，保险制度体现的显然是市场。这是我对社保制度处理好政府和市场关系的一个看法。因此，要进一步廓清养老保障与公共财政的关系，厘清两个制度的边界，正确认识和明确它们各自的功能定位，给出养老保险制度的短期和长期可持续的预测结果，明确财政介入的幅度，搞清楚养老保险制度的正常缴费收入不能支撑制度自我平衡的原因和缺口。
十八届三中全会《决定》第45条对社会保障制度改革做出了明确规定：“建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革。”
这里，我着重解释一下全国统筹这个概念。这个词可以说是中国特有的，国外没有这个词，因为国外所有的基本养老保险制度都是由中央政府或联邦政府举办，缴费和支付由中央政府管理，财权和事权是相匹配的。由地方政府举办的社保制度，就存在待遇的差别了。例如在美国，失业保险制度是州政府的任务，由州政府制定政策和标准，缴费和支付由州政府管理，当你从这个州流动到另一个州，两地的政策是不一样的。美国的工伤制度也一样，缴费和支付由州政府管理，联邦政府不管，因此它的工伤赔偿水平相差很大。但是，这种制度并没有影响劳动力的空间分布，不过，生育险确实有一些影响。
我们的《社会保险法》规定，养老保险制度要实现全国统筹，其他诸如工伤、失业等应该是省级统筹。目前，所有保险项目都没有实现规定的统筹层次。中央举办的养老保险制度，实际上是中央只管发文、制定政策，手里却没有钱，钱都在地方。文件发到省里，省里予以具体化之后，再发给地市级，地市级再次具体化后再发文给县市级。所以，各地政策是有差异的，制度设计也存在一定差异。外地人来北京，你在外地参加的养老保险要想转移到北京非常麻烦。因为省里面没有实现统筹，省内转移都很难。现在真正实现省级统筹的是四个直辖市加上陕西省，其他都没有到位。比如在辽宁省，大连到沈阳的转移不可能，即使在沈阳市，区县统筹的水平也不一样，因此在沈阳市内的转移也很困难。
统筹的概念就是指社会保险基金的收入、支出和管理的层级，在哪一级就是哪一级的统筹。2009年我们就宣布实现了省级统筹，但是除了上述几个直辖市和陕西以外，其他的都没有真正实现。而在国外，都是全国层次的统筹。
为什么中国没搞成全国统筹呢？这跟养老保险制度的起源有关系。中国养老保险的起源是自下而上的。中国改革成功之处就是自下而上的政策探索，然后总结推广；但是，不成功的地方也在于此，如果后续改革跟不上，各地政策统一不起来，造成制度碎片化的结果。养老保险制度就是一个典型。养老保险制度应该有全国统一的制度供给，但是由于利益冲突，加上制度设计的原因，地方不愿意把钱交上来，交上来会出现风险，花钱的多了，收钱的少了，谁也不愿意。所以，统筹层次难以提高，而统筹层次不能提高，是我们现在所有问题的重要原因之一。
为什么难以提高？除了上述的一些原因，还有行政管理体制的原因。全国社保制度的经办管理队伍有17.7万人，这些人都是属地化管理的，升迁、待遇要靠地方政府，自然也就要听地方政府的，整个管理队伍利益都固化在地方，阻碍了统筹层次的提高。
十八届三中全会提出实现全国统筹，有关部门已经开始在测算。我认为，眼下还不可能实现全国统筹，原因在于制度本身并不支持它，如果提高统筹层次，就会存在财政风险。举例来说，所有银行、保险公司的资金上缴到总部肯定没有问题，如果清算，那么所有的钱都是储户的，这钱拿到哪儿都是一样的，发达地区和不发达地区之间不可能产生道德风险。但是，养老保险制度就存在问题了，在经济发展水平差距比较大的情况下，如果缴费和待遇之间的关系松弛，养老保险基金就成了无主资金，当精算不是很严密的时候，钱就会跟管理者的利益绑定，在全国统筹过程中，这些无主资金就容易产生问题。所以，要想实现全国统筹，就必须对制度进行改革，让制度的资金在上解途中能确保没有损失地拿到中央来。
十八届三中全会的表述是“建立更加公平可持续的社会保障制度”。显然目前制度中还存在不太公平和不太可持续的地方。机关事业单位养老保险与城镇基本养老保险“双轨制”运行，被认为是最大的不公平。今年中央宣布对机关事业单位养老保险进行改革，如果这个改革能达到目标，基本养老保险制度的公平性问题在较长时间内基本上就可以解决。剩下的就是财务可持续的问题，这个问题非常尖锐。
在解决养老保险财务可持续的思路和路径方面，十八届三中全会有了重大突破。《决定》说“完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革”。这段简短的表述是目前我们推进养老保险制度改革的重要依据。我们依次来解读一下这段话的含义：
第一句话，完善个人账户制度。十几年来，历次文件强调的都是“继续做实个人账户试点”，甚至十八大报告里表述的仍是继续完善做实个人账户试点。十八届三中全会不再要求做实个人账户，而是要求完善它，这一表述具有深远的历史意义和深刻的现实意义，它标志着制度开始转型。做实个人账户的试点改革基本告一段落，可以说，这是一个重大的政策变化。
第二句话，健全多缴多得激励机制。“完善个人账户制度”的目的，就是健全多缴多得激励机制，确保参保人权益。缴得多拿得少，或者缴得少拿得多，都不能确保参保人权益。显然，这是一种精算关系，就像银行一样，你存多少钱取多少钱，这就是精算中性，就是不偏不倚。
于是引出了第三句话，即“坚持精算平衡原则”，这句话是专业术语，是在党的文献中从来没有出现过的重大突破。它要求我们的保险制度要有自我平衡的能力，也就是说，财政的归财政，保险的归保险；政府的归政府，市场的归市场。它们之间的界限要相对清晰，两个制度才能都健康起来。这就是精算平衡非常重要的含义。
第四句话，推进机关事业单位养老保险制度改革。2008年2月国务院就提出了事业单位养老保险制度改革，并选择在上海、浙江、广东、山西和重庆五省市进行试点，但是后来不了了之。十八届三中全会以来，机关公务员和事业单位养老保险改革同时启动，这也是一个重大突破，目前正在紧锣密鼓地推进中。机关事业单位的制度赡养率高于城镇企业，这项制度改革之后，财务可持续问题将更加突出。
在社保制度研究中，有一对最基本的概念：一个是缴费确定型制度（de-fined contribution，DC），一个是待遇确定型制度（defined benefit，DB）。在缴费确定型制度下，由账户缴费资金量及其投资收益决定待遇水平，账户资产在退休那一刻的多与少，决定未来退休金的水平。待遇确定型制度是先规定待遇水平，一旦加入到制度里，就确定了你的待遇水平。在待遇确定型制度下，根据全国的老年人和青年人口数，可以算出赡养率是多少，然后确定替代率，就可以算出缴费率。比如制度里面是三个人养一个，如果替代率确定为40%，那么以支定收，每个人就应该缴13%左右。一般来说缴费确定型是积累制的，待遇确定型是现收现付的。这是最传统的概念，这个概念已经形成半个多世纪了。最近15年又出现了新的概念，一个是多了N，一个是多了F。
F是funded，有实际的钱，是指积累。N是指虚拟的，没有钱，是notion-al。因此，缴费确定型制度就扩展为基金积累的缴费确定型制度（FDC）或名义的缴费确定型制度（NDC）。名义的缴费确定型制度就是名义账户，也就是说，社保账户变成一个银行账户，有清楚的个人缴费记录，多缴多得，但是账户里没有钱。我们在20年以前建立的是统账结合的制度，那个账户就跟大家炒股票的账户一样，是必须要看到钱的。名义账户制的账户里没有实际的钱，钱可以被看作是拿去“投资”了，“投资”的对象是老一代退休人口，为他们支付养老金了。为什么说这也是投资？如果把钱压枕头下不花，不就亏了吗？账户的钱给退休一代发放养老金，至少可以获得制度的内部收益率。在现收现付制和名义账户制下，制度的内部收益率等于人口自然增长率加上社会平均工资增长率。只要你的支出能够得到内部收益率，就不会亏，制度就不会有赤字。
全面深化养老金制度改革与我们现行制度和当前经济的特征有关，主要表现为如下几点：
第一，我们的养老保险制度正处于待遇提高最快和财政补贴最多的历史时期，老百姓的胃口被吊得很高。从2005年开始每年上调10%，到今年11年了，年年上调，全国平均的月养老金从700多元，提高到现在的2200元。这样涨下来，很多企业里出现了倒挂，退休人拿的退休金甚至比在岗职工拿的工资涨得快，有的企业里，退休金高于工资。这主要发生在效益不好的企业，他们的工资发不下来，或工资很低，但养老金是社保局发的，退了的比不退时拿得多，退的时间越长养老金拿得越多。再这么涨下去，行吗？老百姓的胃口已经被吊起来，不涨也不行。但在新常态下，按照10%这样每年涨下去，肯定是不可持续的，是养老保险基金无法承受的。按理说，养老金的调整应该是有规则的，应该与某个指数或某个增长率挂钩，但是我们没有规则，也没有这种挂钩机制。1998年补贴24亿元，占当年GDP的0.03%，到2014年补贴已经达到了3600亿元，从占GDP的0.03%上升到了0.56%。在这样的背景下，做任何减法都是很难的。但是，不做减法的制度，有的参数是不可持续的。
第二，我们目前正处于参数调整、完善制度和结构改革的三项任务叠加期。先来看“参数调整”。养老保险有三个重要的参数：缴费率、替代率和赡养率，前两个都可以升降，但赡养率不能升降，因为赡养率是由多少年前的人口出生率决定的，要想调节它就得调整退休年龄，只有调整退休年龄可以调整赡养率。缴费率、替代率、赡养率（退休年龄）三个参数决定了制度的财务状况。
我国的人口老龄化，导致赡养率从新中国成立初期6个人养1个人提高到目前的3个人养1个人，预计到2050年就成了2个人养1个人。要想保持现行养老保险制度的财务平衡，可以考虑的做法是提高缴费水平或是降低退休一代的待遇。但是，中国养老保险的缴费率已经达到28%，再加上其他四险（13%左右）、9%（4%+5%）的企业年金、24%（12%+12%）的住房公积金，整个社会保险缴费率已经高达74%。中国已经成了全世界缴费水平最高的国家之一，已经没有提高的空间了，相反，应该下降，这样才符合经济下行压力加大的新常态的要求。例如，今年2月份李克强总理宣布降低失业保险基金1个百分点，这样的减税降费，可以为中小企业松绑，为减少经济下行压力做贡献。
在缴费率不能提高的情况下，可以考虑替代率这个参数。那么，能不能降低替代率呢？养老金连续11年每年涨10%，吊高的社会胃口已经成了一个政治问题，降低替代率非常困难。要降一定要有合理的理由，而且要建立一个固定的调整机制，设置一个替代率公式，比如盯住CPI，但是，目前的CPI偏低，盯住CPI也很难获得支持。如果盯住经济增长率，新常态下是7%，这是一个可以考虑的办法。另外一个可行的办法是盯住社会平均工资增长率，过去它一直高于GDP增长率。第三个办法把CPI、GDP增长率和社会平均工资增长率合在一起计算一个系数。世界各国设定替代率的方法也就这么几种，选择其中一种不难，关键是要由制度来决定。2005年发布的38号文件提出要建立正常的待遇调整机制，可是至今还没有建立起来。
最后一个可以调整的参数是退休年龄，通过它来调节赡养率。世界各国的经验表明，在替代率和缴费率这两个参数很难调整的情况下，就只能考虑调整退休年龄。在中国，就目前的情况来看，缴费率和替代率只能往相反的方向动，也就是说应当适当调低缴费率和替代率，而这很难做到，因此三个参数中只有调整退休年龄是相对可行的选择。总而言之，现在是参数调整的关键时期。
其次来看“完善制度”。目前，养老保险方面的不少制度多年来一直缺位，比如上文所说的没有正常的待遇调节机制，没有完善的投资体制，3.1万亿元养老保险基金，加上其他四险共计5万亿元社会保险基金都存在银行里，拿的是银行的短期存款利息。我们也曾几次打算推行投资体制改革，让养老保险基金有可能得到更高的回报率，增强制度的支付能力，但是社会上的批评和不理解的声音随之高涨，2012年2月投资体制改革最终束之高阁，主要就是因为舆论问题。
其实，养老保险基金投资是一个很专业的小众问题，是社保制度的后台问题，不涉及养老金的发放公式和计发标准。中国的养老保险基金放在银行，大家都觉得风平浪静，谁都没有损失。但实际上基金每天、每周、每月、每年都像烈日下的冰棍一样被通胀侵蚀融化消失，其实这也是一种形式的政府不作为。
再次来看“结构调整”。“结构改革”就是要决定“统账结合”何去何从。中国的“统账结合”有20年了，最重要的一个问题就是账户是空的。13个省做实账户的试点基本上是挂名的。全世界现在有七个国家运行名义账户制，有的国家很好，有的国家很不好。我们应该朝着比较规范的名义账户制方向努力，而不是做空了事，这是很大的结构性改革。改革分两种：一种是参数改革，一种是结构改革，从基金积累制到名义账户制是结构性改革，任务非常艰巨。
第三，我们正处于公平性和可持续性双重夹击的关键时刻。公平性涉及机关公务员和事业单位养老保险制度改革，十八届三中全会在这个方面有了突破。经过一年多的酝酿，这个制度基本上成型了。从研究的角度讲，它也存在很多问题，原因也有很多。公平性问题在理论上解决了，但在实践中，如果机关事业单位这一轮改革没有到位，将很可能面临新的不公平，新的不公平将酿成新的社会矛盾和潜在的制度压力。比如，如果地方政府的债务跟机关事业单位养老保险融资绑得很死，机关、事业单位的制度设计和运行与企业就相去甚远，将来会出现双重夹击的情况。民众也会产生一些新的质疑，觉得改来改去还是有特权。
第四，养老保险制度的隐性债务压力巨大。虽然官方不做预测，不发布短期和长期精算结果，也没有官方认可的测算，但是民间学术机构的测算很多。2014年6月中国社科院世界社保研究中心测算的最大隐性债务是86万亿，这86万亿相当于当年GDP的140%左右。2005年经合组织（OECD）对30个国家的隐性债务测算，最大的相当于国家GDP的350%，最小的是50%。2004年美国诺贝尔奖获得者普雷斯科特测算，如果2004年美国进行转型，隐性债务相当于当年美国GDP的464%。中国是140%左右，相比而言，还不算太高。但每次有学者公布测算结果，都会引起一场轩然大波。甚至《人民日报》都出面发表文章予以驳斥。这表明，关于养老金隐性债务的测算，在某种程度上已经被政治化、标签化。这样的改革背景告诉我们，养老制度改革确实是深水区，是改革的一个重要领域，而且是一块硬骨头，必须要有啃下去的决心。
近几年来，国内学界的测算情况如下：
·2012年6月，中国银行首席经济学家曹远征教授领导的团队给出的测算结果是：2013年中国养老金隐性债务将高达18.3万亿元。
·2012年12月，时任德意志银行大中华区的首席经济学家马骏先生率领的团队测算结果是：假定财政补贴保持2011年的水平不变，其累计结余将于2022年消耗殆尽，2013—2050年的累计缺口现值将相当于2011年GDP的83%（其中含机关事业单位的14%），而2011年的GDP为45万亿元，即2013—2050年的累计缺口现值应当是37万亿元。
·2013年11月，北京大学经济学院郑伟教授的测算是：养老保险基金将于2037年出现收支缺口，2048年养老保险基金将耗尽枯竭，2010—2100年90年间的基金综合精算缺口将超过12%。
·2013年12月，中国社科院副院长李扬教授率领的国家资产负债表的课题组认为：2023年城镇企业职工（含机关事业单位）基本养老保险将出现收不抵支，2029年累计结余将消耗殆尽，2050年累计缺口将达802万亿元，占当年GDP的91%，当年养老金总支出（包括职工和居民养老保险）占GDP将达11.85%。
·2014年6月，我们中国社科院世界社保研究中心的魏吉漳博士测算的结果是：社会统筹账户的隐性债务为83.6万亿，个人账户的隐性债务为2.6万亿，合计城镇职工基本养老保险统账结合制度下的隐性债务为86.2万亿，占2012年GDP的166%。
现行的养老保险制度存在一些固有的缺陷，主要表现为：
一是便携性不好。统筹层次低下导致异地转续关系复杂，并由此派生出很多其他难以克服的制度缺陷。
二是可及性很差。统账结合非常复杂，能看透它就已经很不容易，更谈不上吸引农民工积极加入。我们目前的养老保险制度可以说是世界上最复杂的制度。
三是可靠性不好。待遇水平年年变化，由于赶不上工资增长率，正常的调整机制缺位导致替代率不断下降，替代率不稳定会带来严重的不良影响。在2009年建立“新农保”之前，有个“老农保”，因为它的待遇水平不稳定，直线下降，交费十几年以后，账户养老金一个月才几元，有的连几元都不到，这种制度自然要退出历史舞台，结果就只能建立一个“新农保”。待遇持续下降，导致制度流于形式，但是如果待遇水平像希腊那样畸高，将导致国家财政破产。也就是说，替代率太高和太低都不行，重要的是稳定。
四是激励性很差。中国社保制度激励性不好，大家都想从制度上拿好处却不愿做贡献。当前缴费与未来待遇的关系太松弛，谁也不知道自己缴的钱能不能拿回来。2005年的38号文件规定，超过15年最低缴费年限之后，每多缴费一年，待遇水平就增长相当于当年社会平均工资的1%，干40年是40%，加上账户资金，从理论上讲，这个待遇水平还算可以。但是由于它的复杂性，这种激励性对想要参保的人是不直接的，个人缺乏积极性。之所以说待遇水平复杂，是因为参保人不知道退休以后能拿到多少钱，当前的缴费与未来的权益之间的联系不是一眼就能看出来的，多缴多得的机制不透明，社会统筹和个人账户两个部分的养老金相加才是未来总体能拿到的养老金，而这个制度在全世界基本上只有中国一家，再加上我们宣传不到位，所以，几乎所有参保人都以为少缴费合适，多缴费吃亏，再看看这十几年来，大家都一样每年上涨10%，跟缴费根本就没关系了，这样，就更没有激励缴费了。
五是公平性问题。涉及纵向和横向的公平。现行养老保险制度在这两个方向上都存在不公平问题，整个制度显得相当粗放。纵向不公平是指退休第一年和退休第十年缴的钱没有精确的替代率预期；横向指不同人群之间、地域之间、部门之间、城乡之间等存在很大的差距。
六是收益性很差。投资体制建立不起来，完全靠银行存款，收益非常差。
七是缴费收入和财政补贴的替代性很差，宏观资金运用效率低下，制度运行成本十分高昂。因为不发达省份发养老金没有钱，国家每年往里投钱，都投给那些不发达省份。不发达省份为什么没有钱呢？人口流动出去后，养老保险费都缴给了发达地区，发达地区本身经济就发达，财政收入好，又聚集了那么多流动人口缴纳的保险费，养老保险制度的财务可持续性就好。但是，像甘肃、宁夏、河南、安徽等省的劳动壮年人口都流出去了，缴费都给了上海、北京、江苏等地，将来他们老的时候，又会回到老家养老，养老的钱给了发达地区，养老又回到了不发达地区，结果是老家穷上加穷。于是，欠发达地区的制度收支存在缺口，财政必须对人口流出省和不发达省进行补贴，否则，养老金就不够发。其实，发达省份也不想收那么多，因为收费多了，很多外资企业就不愿意来了，影响招商引资。所以，有些发达地区宣布降费，珠三角地区的缴费从来就没有达到国家规定的比例，单位缴费部分大约只有10%—15%左右。浙江省发文件，让各地自己掌握，省里给了一个指导原则和指导线。除了影响招商引资，养老保险基金投资体制落后，基金处于贬值状态，也是相关省份人为降低缴费率的原因之一。
目前，全国范围内财政一年补贴3000亿。这些财政转移支付给了河南、安徽、宁夏，用于弥补这些省份的养老金支出缺口。在现行制度下，这个缺口不可能让广东、江苏、浙江这些因人口流入而又养老金结余的省份补给有支出缺口的省份，如果中央不拿钱，这些省份就发不出养老金，所以中央财政给有缺口的不发达省份的财政补贴就意味着对有结余的发达省份的变相补贴。这些补贴变成发达省份在国有银行的存款，财政的钱最终被置换成发达省份在国有银行的养老保险存款了。这种变相补贴就是统筹层次低造成的。现在累计结余是3万多亿，其中2/3都来自财政补贴，这些财政性资金拿出来之后，如果只享受2%的存款利率，显然是效益低下，养老保险制度也成了一个运营成本非常高的制度。
八是制度长期难以定性，做实个人账户试点没有尽头，部分积累制长期不能实现。经过14年的试点，现行养老保险制度还是没有多大改进，个人账户的空账额逐年扩大，不能做实：2007年空账额是1.1万亿元，到2014年高达3.6万亿元。
十八届三中全会《决定》提出“完善个人账户制度”，代之以十几年的做实个人账户的表述，我认为，这就意味着向名义账户制转型。这是一个政治决定，是在多年摸索中得到的一个社会共识。2013年初，人力资源和社会保障部召集国内四个单位背靠背进行平行设计，年中时，这四个单位中有三个拿出的方案不约而同是名义账户制。这次背靠背的顶层设计研究具有决定性作用，是学界、政界互动的一个非常好的典范。十八届三中全会能够做出这样一个决定，跟这一年四个单位的顶层设计研究，有非常直接的关系。
早在2008年，我的研究团队受人社部委托，也曾研究提交了一个方案，我们提交的就是名义账户制方案，但没有引起足够的重视。五年之后更多的学者不约而同又拿出这个方案，这说明它代表了某种规律性。
导致从基金积累制向名义账户制转变的原因有两个：一个是表面原因，一个是深层原因。表面原因是转型成本巨大，空账压力大，难以解决。2007年的空账额是1.1万亿，做实账户790亿；2008年空账是1.3万亿，做实账户1100亿；2009年空账是1.5万亿，做实账户1600亿；2010年空账是1.8万亿，做实账户2000亿；2011年空账是2.2万亿，做实账户2700亿；2012年空账2.6万亿，做实账户3500亿；2013年，空账3.1万亿，做实账户4100亿；2014年空账高达3.6万亿，做实账户仅为5000亿。也就是说做实账户的规模在加大，但空账增加幅度更大，在未来能预测的范围内，账户是做不实的。
表1 2006—2013年城镇企业职工基本养老保险个人账户基金变化 （亿元）
注：a为亿元；b为增长率。
资料来源：根据历年《中国养老金发展报告》，经济管理出版社
表1最下面这一行是余额。可以看出，基本养老保险基金的余额与空账规模相差并不是很多。例如，2013年全国累计结余有2.8万亿，空账是3.1万亿，全国做实只差2000多亿。其他年份的差距也不是很大，如果一使劲也就做实了。但是，为什么只能做实几千亿呢？这是一个悖论，是一个“中国式难题”。原因就是统筹层次低，导致做实账户不可能。中央政府号召各级地方政府做实账户，但是地方政府的积极性不高，上海只是头两年里，每年拿出50亿，总计100亿，现在加上利息收入的余额是120亿。如果上海市政府把财政收入拿出来给养老保险制度，结果养老保险制度一转身把钱变成了国有银行存款，你说这个市长是不是理性呢？当然是不理性的。不做实是理性的，做实是非理性的。
深层次的原因是，现行养老保险制度的建立违背了一个定理，受到了规律的惩罚，导致福利损失很大。我们可以从几个参照系来看福利损失情况：一是以CPI水平为参照，20年来，基金贬值了1300亿元，数目不算太大，因为我们的CPI不是很高；二是以多年来企业年金的收益率为参照，如果进行市场化运作，社保基金的损失是3200多亿；三是以全国社会保障基金理事会的基准，潜在损失将近5500亿。我想说的关键是第四个参照系，如果以社会平均工资增长率作为参照，20年来的福利损失将高达1.3万亿元。这也是要从基金积累制走向名义账户制的一个根本原因。这个原因的背后就是著名的“艾伦条件”。
1955年，萨缪尔森提出了一个定理，这个定理1964年被艾伦进一步扩展了。艾伦在《美国经济评论》上发表了只有三页半的论文，这是他的大学毕业论文。他结合萨缪尔森定理，认为在现收现付和基金积累制之间进行选择的时候，一定要满足一个条件，即人口自然增长率加上社会平均工资增长率，即生物收益率，与投资收益率的比较。如果生物收益率大于投资收益率，就要保留现收现付制，不能转向基金积累制。转成基金积累制的条件，就是这个过程的人口自然增长率加上社会平均工资增长率要小于投资收益率。
举例来说，如果1992年我本人参加养老保险制度改革，当年我的收入是每月不到100元，如果每月拿出8%往账户里缴费，账户的平均收益率是2%，从1992年到现在，如果量化衡量之后出现了绝对损失，这就划不来，就不该向账户缴费。这样的损失是货币贬值带来的损失，在GDP高速增长的情况下，社会平均工资也在高速增长，如果投资收益率低于生物收益率，这个损失就是福利损失，它是可以量化的，比如说，我们可以用替代率来算，如果20年来按工资的8%缴费，他们都进入个人账户，账户里的投资收益率是2%，没有达到人口自然增长率和社会平均工资增长率之和（即14.9%），今天的账户替代率不可能维持在8%，只能是下降到0.98%。如果说，某人1992年开始缴费，一直缴到现在，结果账户里的替代率损失成这样，谁会愿意缴费呢？当然没有人愿意。
所以，大家都愿意去买投资品，根本原因就是想达到例如14.9%这个收益，因为没有这个回报，缴给账户的钱就损失了。因此，不能将基金积累制引入个人账户，如果非要引入基金积累制，就会受到惩罚，这个惩罚就是大家迫于压力，假装做实，可是没有人真正去做实。这也正是老农保退出历史舞台的根本原因。
两个月前，我遇到一个例子。有一个山东人，他曾经是一个县城里的企业会计，1994年他看储蓄所前面贴了个告示，某个产品1000元存20年以后，可以获得10万块钱，他把告示拿回家，四处借了1000元存了进去。过了21年以后，也就是前两天他拿着告示到储蓄所要兑现10万块钱，但是储蓄所说不能给你，因为人民银行没有批准这个产品，当时只有三四个人买了产品，别人都找着了，就剩下你没找到。山东人说我就住在这个县城，而且是会计天天来银行，从来就没有人找过我。通过打官司，银行说给5600多元，他说这不行。原因是什么呢？他说21年前我每个月挣72元，我东借西借才凑了1000元，相当我一年多的工资。你现在给我5600多元，只相当于我半个月工资，所以，要给我相当于我一年多工资的总量才行。这个人的算法和要求，其实就是替代率的算法。这个案例告诉我们必须转型，如果不转型过了20年以后，我们就是那个会计，到政府拿钱政府说没有了。在高速增长的情况下，应该把钱流动起来，应该让它支付给退休的那一代或者让它花出去，或者高效投资，这是制度转型的根本原因。
接下来的问题是统账结合的比例。个人缴8%进个人账户，单位缴20%进入社会统筹，我们的缴费比例就是28%。扩大个人账户将会增强养老保险制度的激励，并提高收入和支付能力，账户越大，收入能力越好，支付能力也就越强。90年代的改革引入和建立个人账户，目的就是为了调动个人积极性，不能让参保人躺在国家身上。在28%缴费里，个人账户的缴费比例越大，激励性就越好，账户越小，激励性就越差。在以前，由于强调做实个人账户，账户越大，需要的资金就越多，所以，个人账户比例从1997年的11%降到了2005年底的8%。也就是说，那时，我们没有条件扩大账户比例。
现在不同了，不用做实了，扩大账户比例的条件就具备了，所以，为了提高激励性，扩大养老保险制度的收入，应该扩大个人账户比例。换言之，8%缴到个人账户之后，可以将单位缴的20%划一部分到个人账户。但是，也有截然相反的意见，认为个人账户比例应该缩小，目的是为了增强养老保险制度的再分配因素，让富人补贴穷人，从而扩大制度的公平性，改善社会公正。概而言之，扩大个人账户，是为了增加养老保险制度的精算中性因素和缴费激励，而缩小个人账户却恰恰相反，是想让这个制度在不同人群之间进行再分配，让富人补贴穷人。
我带领社科院的团队去年用一年时间研究、设计名义账户制，我认为它涉及文化取向、价值取向，不仅仅是制度设计的问题。
全世界的养老金制度诞生之初并没有个人账户，而是大家缴费供退休的人用，老年人用年轻人的钱。130多年前，12个年轻人养1个老年人，制度的财务可持续性非常好，而且那时的退休年龄很高，大约在70岁左右。后来有了个人账户，揭示了人口发展的一个规律，揭示了养老金制度与人口之间的关系。引入个人账户有四个目的：
一是以真金白银的实物形态，为未来退休预先建立一个资产池，以应对人口老龄化的冲击。
二是加强当前个人缴费与未来养老金权益的密切联系，增强激励，构建一个精算中性的储蓄载体。
三是提高储蓄率，促进经济增长。
四是通过建立个人账户，养老基金可进入资本市场进行投资，因为传统的理论认为，没有个人账户的现收现付制的养老基金，带有明显的财政因素，如果对资本市场进行投资，将有可能产生冲击。
建立个人账户的这四个目的有哪一个符合中国呢？
其中，第四条对中国已不适用。加拿大、韩国和日本经过1997年、2000年和2001年的改革，打破了这个规律，他们在没有建立个人账户的情况下就完成了进入市场的改革。但是，美国人仍然坚持这一条。
第三条对中国也不适用，因为中国储蓄率已经非常高，不用提高储蓄率。中国53%的国民储蓄率，几乎是全世界最高的，无须养老基金再去推高。
第一条与我们也没有关系，因为做实个人账户遇到了艾伦条件的问题。
所以，只剩下第三条，它就是一个计账计发养老金的凭据。人们到银行去存钱，银行账户是没有钱的，去放贷了。如果大家一起挤兑银行，银行可能就会破产。但是，养老基金不能挤兑，退休年龄的分布是既定的，所以，全国人民不可能同一天都变成六十岁去领养老金。人口发展是有规律的，所以这个制度比银行在网络时代面临的挤兑等问题还容易控制。所以，养老金制度实行名义账户制是可行的。
当前仍存在着对大个人账户小个人账户的争论。个人账户越大，精算中性的因素越强，这是毫无疑问的。我认为，扩大个人账户符合当前的改革取向。这是因为：
（1）扩大个人账户是健全多缴多得激励机制的唯一载体和实现途径，十几年来中央确定的改革方向是多缴多得。现行养老保险制度存在的主要问题，就是缴费激励不足。很多人都不按真实工资基数缴费，各种手脚和跑冒滴漏出现在各个环节，制度的实际收入并没有实际费率那么高，这是公开的秘密。如果按照真实的工资收入基数，每年收缴上来的资金还应至少提高三分之一。激励不足的原因，是缴费者不知道现在的缴费以后是否能拿回来，缴费和未来待遇之间挂钩不明确，不紧密。
如果改革的方向是扩大个人账户，那么应该扩大到多少呢？我认为，至少应该扩大到1997年规定的11%，或扩大到16%，甚至20%。总之，账户比例越大，社会统筹部分就相应缩小，就是说，在总体缴费28%不变的框架内，进行此消彼长的改革。如果在这轮改革中，账户不但没有扩大，反而缩小，甚至变成一个点缀，那就意味着弱化多缴多得，强调大锅饭。这样的改革显然是与三中全会的判断和决定完全相悖的，而且与全世界的改革潮流相悖，与人口老龄化的要求相悖，将贻害无穷。现行养老保险制度的再分配功能已经过强，经过11年的连续上调，甚至出现“倒挂”了（退休金高于工资），所以，大家才一窝蜂地千方百计争取提前退休，提高退休年龄才那么难！
所以，在这轮改革中，如果只是把空账予以合法化，而没有扩大账户比例，那就意味着浪费“改革红利”，是“半拉子改革”。试问，不扩大账户比例，如何才能实现多缴多得呢？
（2）基本养老保险制度的目标是多重的，某一个时期只能实现一两个目标，强调消费烫平和扩大个人账户应成为第一选项。最简单的选项是，在强调纵向烫平收入与横向再分配之间，二者很难兼顾，他们是鱼和熊掌的关系，在一个特定的历史时期，只能突出强调其中的一个目标，随着历史发展和经济增长，环境变了之后，再强调另一个。比如，在改革开放之初，人们更强调的是让一部分人先富起来，现在强调的是缩小贫富差距。这两个口号在各自的历史背景下都没错，但如果把背景颠倒一下，那就不行了，如果，30年前强调缩小贫富差距、今天强调让一部分先富起来，那就肯定与现实太明显相违背了。对养老保险制度而言，道理是一样的。
（3）不应将养老“保险”制度视同为养老“保障”制度，养老“保险”不应包打天下，更不应目标错配。养老保险的第一要义是自我平衡，不能维持自我平衡，其他什么目标都无法实现。我们不应该让“养老保险制度”去承担“养老保障制度”的功能。“保险”不是“保障”，它只是“保障”的一个组成部分而已。“保障”还包括很多其他的制度。“保险”不要越俎代庖。社会公正、公平正义等这些目标，应该让公共财政、社会救助、非缴费型的制度去完成。
综上所述，我的结论如下：（1）实行名义账户制为扩大账户比例消除了障碍，客观上为增强养老保险制度的激励性创造了条件。（2）实行名义账户制后，缩小社会统筹部分成为可能，为提高统筹层次和提升制度运行质量创造了条件，使实现全国统筹的可能性更大了。统筹层次太低，是影响制度运行质量的大敌，很多问题都来自于此，所以，在投资体制改革落地之后，实现全国统筹成为首要任务。（3）可以实现精算平衡。精算平衡、精算中性、精算公平，这三者的关系我们一定要认识清楚。坚持精算平衡是十八届三中全会提出的要求，很可惜，还不到两年的时间，就没人提了。坚持精算平衡的主要内容之一就是基金的收入和支出长期内应是平衡的。如果要实现平衡就要求参保人和制度之间必须要有精算中性。精算中性的公平显然是一种崭新的公平，这个公平的概念是我缴多少拿多少，不占你的便宜，没有再分配的因素在里面，是对个人的精算公平。它与扩大再分配的公平概念截然相反。十八届三中全会“坚持精算平衡”的要求，是一种新的公平概念，就是在目前的制度条件和现有经济发展水平条件下，强调多缴多得。