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左学金
改革开放以来，我国经济快速增长，收入水平不断提高，我国比历史上任何时期都更加接近实现中华民族伟大复兴的中国梦。但是近年来，在我国国内消费需求不足、制造业产能过剩的经济新常态下，部分家庭尤其是中西部地区农村家庭的基本生活需要，包括养老、医疗等基本需要尚未得到较好满足。进一步改革和完善我国社会保障体制，发挥政府在满足人民群众最基本需要方面的托底作用，是改善民生最基本、最重要的政策举措，能最有效地“把改革方案的含金量充分展示出来，让人民有获得感”。
本文按照中央关于我国社会保障体制改革的原则，从我国的实际情况出发，借鉴世界各国保险体制改革的理论和实践（如Holzmann，2005），发展和完善我国五支柱养老保险体制的构想，供政府决策部门参考。
我国现行社会养老保险体制包括：（1）城镇（企业）职工基本养老保险，（2）机关事业单位养老保险，（3）城乡居民基本养老保险三个种类。其中前两类保险由计划经济时期演变而来，而第三类是近年出台的保险计划。下面我们对三类保险的现状与历史演变先做一个简要介绍。
目前的城镇（企业）职工基本养老保险制度源自计划经济时期的企业“劳保”福利制度。计划经济时期的城镇国有企业向职工提供了“从摇篮到坟墓”的保障，其中包括养老、医疗与工伤、生育、住房等。
在20世纪80年代和90年代的经济改革中，国有企业被给予更多经营自主权，同时也面临市场竞争和提高经济效益的压力。90年代大量经营不善的国有企业改制或破产倒闭，造成数以千万计的国有企业职工下岗。在依附于企业的社会保障体制下，这些下岗职工的保障难以为继，需要新的超越企业的社会保障体制来取而代之。
在这一背景下，政府决定将以企业为基础的企业职工养老保障提升为按“属地原则”（一般为地市级或县市级）筹集资金的企业职工基本养老保险
。在地方养老金社会统筹改革试点的基础上，借鉴世界银行（World Bank，1994）提出的三支柱养老保险体制，国务院在1991—1997年之间先后颁布了三个有关养老保险制度改革的规定，为我国城镇养老保险制度提供了主要制度框架，并在2005年做了进一步完善（国务院，1991，1995，1997，2005）。
经过近20年的演变，目前我国企业职工基本养老保险按属地（一般是地市级或县市级）统筹。养老保险基金实行社会统筹与个人账户相结合的原则，包括社会统筹基金与个人账户两个支柱。企业缴费率一般为企业工资总额的20%，全部进入社会统筹基金；个人缴费率一般为本人工资的8%，全部进入个人账户。职工个人缴费满15年的，退休后可享受按月发放的养老金。养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为本人账户余额除以计发月数（如60岁退休，计发月数为139）。而如果缴费年限不足15年的，退休后不享有基础养老金待遇，其个人账户余额一次支付给本人。
但在实践中，养老金待遇的确定比上述办法要复杂得多。对于在养老金改革前已经退休，或在改革前已经参保的职工采取了不同的养老金待遇确定办法。从2005年开始国务院已连续11年要求地方将养老金待遇提高10%。企业退休人员基本养老金水平由2004年的月均647元提高到2014的2000多元。这样做固然可以有效地提高退休人员的收入，但是也冲淡了养老金缴费与受益之间的联系。
企业职工基本养老保险最初只覆盖国有企业和城镇集体企业职工。1999年其覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工；2002年扩大到城镇非正规就业人员。
2013年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为32218万人。其中参保职工24177万人（其中参保农民工4895万人），参保离退休人员8041万人。全年城镇职工基本养老保险基金总收入22680亿元，其中征缴收入18634亿元，各级财政补贴3019亿元。全年基金总支出18470亿元，当年结余4210亿元。年末城镇职工基本养老保险基金累计结存28269亿元（人力资源和社会保障部，2014）。不过这里的“结余”没有扣除个人账户空账部分，因此这个账面上的“结余”掩盖了个人账户的巨额“空账”。
以上我们看到了计划经济时期企业职工的“劳保”如何通过不断的改革演变为今天的企业职工基本养老保险体制。但是，与此形成鲜明对比的是，计划经济时期机关事业单位职工的“公费”保障却长期保留下来。由于机关事业单位与职工个人都不用缴费，并由各级财政提供相对更加优厚的保障待遇，造成广受诟病的（企业与机关事业单位之间）养老金“双轨制”。
在经过多年的酝酿讨论后，国务院（2015a）决定对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，在制度上实施与企业职工基本养老保险并轨。改革后，机关事业单位职工的养老保险缴费与计发办法均采用了与企业基本养老保险相同的制度，但是单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。此外，机关事业单位须为其工作人员建立职业年金：单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。
目前的养老金“并轨”，只是将企业职工基本养老保险的相关制度复制到机关事业单位，没有触及养老保险制度中存在的深层次问题。此外，目前机关事业单位的养老金缴费率合计高达工资总额的40%（20%+8%+12%），显然其长期可持续性令人担忧。目前机关事业单位养老保险的体制支持比，即参保缴费职工与退休人员的比率显著低于企业职工基本养老保险，使该保险的财务可持续性变得更加突出。
由于机关事业单位工作人员养老保险制度的改革启动于2015年，所以目前尚无政府发布的关于机关事业单位养老保险参保人数与基金收支等方面的相关数据。据说我国机关事业单位有在职职工3000多万人，如果在职职工与退休人员的比率为2，则估计有1500多万离退休人员。
我国分别在2009年和2011年开展新型农村社会养老保险（新农保）和城镇居民社会养老保险（城居保）的试点（国务院，2009，2011）。在总结试点经验的基础上，国务院（2014）决定在“十二五”规划期末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施。城乡居民养老保险（城乡居保）覆盖城乡年满16周岁的非从业人员（不含在校学生）。
城乡居民基本养老保险的一个显著特点是公共财政在资金筹集中发挥了主导作用，具有较强的“非缴费型养老金”的性质。所有符合领取条件的60岁及以上老人可按每人每月70元（2015年以前为每人每月55元）的最低标准领取基础养老金，所需资金由中央财政提供全额（中西部省份）或一半（东部省份）补助；地方政府可以根据实际情况适当提高基础养老金标准；或对长期缴费的参保人适当加发基础养老金，提高和加发部分资金由地方财政支出。
此外，城乡居民可在每年缴费标准（目前设为每年100—2000元的12个档次）中，选择个人账户养老金缴费额，并对农民的个人缴费给予每人每年不少于30元的补贴。地方政府可根据本地的实际情况对缴费标准进行调整。个人账户实行积累制（基金制）。参保人退休时，可以按个人账户余额除以139的标准按月领取个人账户养老金。
我国城乡居民养老保险从无到有，为我国广大没有其他养老保险的城乡老人提供了初步的养老保障，是发展完善我国基本养老保障体制的重大战略举措。目前城乡居民养老保险在三类养老保险中覆盖人数最多，2013年末参保人数达49750万人，其中实际领取待遇人数13768万人。全年城乡居民基本养老保险基金收入2052亿元。基金收入的近70%来自财政补贴，在很大程度上是一个“非缴费型”养老金。当年基金支出1348亿元，按领取待遇人数粗略估计，人均支出1000元左右，但是不同地区之间的待遇相差悬殊。
20世纪90年代中期，政府颁布了关于补充养老保险制度的一般原则（国务院，1995，1997）；此后当时的劳动和社会保障部（2004）发布了企业年金试行办法，对企业年金的具体运作做出了规定。
人力资源和社会保障部（2013）发布的《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》，允许单位缴纳的企业年金和职业年金缴费计入个人账户的部分，以及个人缴费不超过应税缴费工资基数4%的部分，在缴费和投资回报环节不缴纳个人所得税，延迟到退休后领取环节缴纳，以期通过延税等政策优惠，为企业和个人参加企业年金和职业年金提供新的激励。
虽然中央强调和鼓励自愿性企业年金和职业年金的发展，但是年金的实际进展十分缓慢。这里涉及基本养老保险（第一支柱和第二支柱）的强制缴费率过高，除少数利润丰厚的金融、电信、能源等行业的企业外，大多数企业与职工个人缺少参加企业年金或职业年金的财力。
根据上面的讨论，我们可以看到我国现行养老保险制度是从计划经济时期脱胎而来的，其特点如养老金属地统筹，按身份或职业分为不同的保险种类，在很大程度上有其历史演变的逻辑。但是，目前的养老保险体制在公平性、效率与可持续性方面都存在一些缺陷。下面我们先对这些缺陷或问题做一简要分析。
目前我国所有基本养老保险基金的社会统筹基金（第一支柱）和个人账户（第二支柱），除四大直辖市外，均在地市甚至县市范围统筹和管理运作。2014年末我国有333个地级区划和1957个县级区划（不计市辖区），属地统筹将我国基本养老保险划分为上千个基金池，每个基金池的规模较小，基金管理与运作缺少规模经济效应，管理成本高，抗风险能力差，投资回报率低。为了避免养老金投资失误造成的财务损失，中央政府规定地方养老基金只能在国有商业银行专户存储或购买国债，使养老基金资产的实际投资回报率较低甚至为负数。
近日国务院（2015b）发布的《基本养老保险基金投资管理办法》放宽了对基本养老保险基金，包括企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民养老基金的投资限制，允许部分养老基金在规定限额内投资股票、基金和股票型养老产品，以及投资国家重大项目和重点企业股权等，为提高我国养老基金资产的投资回报率，实现资产的保值增值开拓了新的空间。
但是，目前我国养老金体制存在较大的结构失衡问题，包括基本养老保险的统筹基金与个人账户之间的失衡，以及地区之间养老收支状况的失衡。如果这些问题得不到有效解决，就会对养老资产投资的未来发展潜力形成重要制约。后面我们还将对这些问题做进一步讨论。
目前我国城镇职工基本养老保险的强制缴费率过高，企业与个人的缴费率合计一般达工资的28%，造成大量城镇就业人员，尤其是进城农民工群体与非正规就业人员参保率很低。根据国家统计局国民经济和社会发展公报提供的数字，2013年末农民工总量26894万，其中参加城镇企业养老保险的仅为4895万，不足总量的1/5（18.2%）。同年参加城镇基本养老保险的劳动者为24177万人，仅占第二和第三产业就业总数52806.2万的不足50%（45.8%）。目前发达国家的基本养老保险覆盖包括农民在内的全体就业人口，如美国的社会保障、日本的国民年金等。但是目前我国的就业人口基本养老保险，没有覆盖从事农业劳动的农民，所以大多数农民参加了原来为“非从业人员”设计的城乡居民养老保险。显然，目前我国就业人员的基本养老保险离“广覆盖、保基本”的目标还有很大差距。
此外，我国基本养老保险的缴费率过高，使大多数企业和职工个人难以建立或参与企业年金，制约了“多层次”养老保险的发展空间。根据人力资源和社会保障部（2014）统计公报提供的数据，2013年全国参加城镇企业养老保险职工24177万人，其中仅2056万人参加企业年金，占参保职工的8.5%。
在我国属地统筹的养老保险体制下，我国劳动力跨统筹地区流动时基础养老金权益的可携带性差，转移接续难。为了解决这一问题，国务院办公厅（2009）发布了基础养老金转移接续办法，允许企业基本养老保险的参保劳动者在跨省流动时，个人账户的全部余额以及统筹基金中按各年度实际缴费工资的12%的缴费部分，转移到流入地。
人力资源和社会保障部与财政部（2014）发布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》允许参保人个人账户在城乡居民养老保险与城镇职工养老保险之间相互转移。从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险时，可将参加城镇职工养老保险的缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限（只是“缴费年限”，不是统筹基金养老金完整权益）；但是从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险时，城乡居民养老保险缴费年限不得合并计算或折算为城镇职工养老保险缴费年限。所以，参保人无论从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，还是从后者转入前者，都会发生养老金权益损失。在参加城镇职工养老保险的3亿多人中，到2013年累计有3800万人中断交保险（李克强，2013）。
在养老金属地统筹的体制下，我国劳动力从农村向城镇、从中西部向东部的大规模流动，造成养老金缴费在相同方向的转移，以及我国地区之间养老金财务状况的失衡。根据郑秉文主编的《中国养老金发展报告2014》，2013年全国城镇职工基本养老保险征缴收入（不计财政补助等）扣除基金开支后的当期结余仅为163.17亿元，比2012年大幅减少742.45亿元。在31个省级行政区中，19个省的当期征缴收入不抵支出，主要为东北与中西部省份，其中年度亏损额最大的5个省为黑龙江、辽宁、湖北、河北和吉林，亏损合计达969.19亿元；12个省收大于支，其中结余最多的5个省市为广东、北京、江苏、浙江、上海，均位于劳动力流入的东部沿海地区。这5个省市的合计结余高达1736.01亿元，其中广东的结余达697.76亿元，其余4省市的结余均在200亿元以上（郑秉文，2014）。可以说，把全国作为一个总体来看，目前城镇职工基本养老保险本来收支相当，略有结余，但是由于地区分割的养老保险体制不能适应劳动力的流动性，结果一方面在劳动力流出地区制造了大量亏损，另一方面在劳动力流入地制造了大量结余。无论亏损与结余都是由不完善的体制所造成的假象。实现基础养老金全国统筹后，这些不同地区的结余与亏损都将化为乌有。
我国现行基本养老保险按身份或职业分为如企业、机关事业单位和非从业城乡居民等不同的保险种类。在基本养老保险层面上这样的分类不仅会阻碍劳动力的职业流动或社会流动，也会阻碍以人为核心的新型城镇化和进城农民工的市民化。我国城镇常住人口占总人口的比例已达55.8%（国家统计局，2015），但是进城农民工及其家属的“身份”转变滞后，导致城镇非农业户籍人口仅占总人口的35%左右。大量城镇常住人口无法市民化，形成我国特有的“浅城市化”或“半城市化”现象。造成这种情况的原因固然是多方面的，但是，目前社会养老保险制度阻碍社会流动的缺陷是其中的一个重要原因。
近来引起较多关注的一个问题是我国50岁以上的“高龄农民工”的养老问题。根据国家统计局2015年4月29日发布的《2014年全国农民工监测调查报告》，2014年全国农民工总量为27395万人，其中50岁以上的“高龄”农民工达4685万人。在这些高龄农民工中，很多人曾以不同形式在城镇地区缴纳养老金。但由于他们在地区之间与城乡之间流动时社会统筹养老金权益难以携带，他们在2011年实施《社会保险法》之前在流入地参加的流动人口养老保险的养老金权益也难以接续，所以退休时无法达到至少15年的缴费年限要求，不能享受城镇职工养老保险的社会统筹养老金。城乡居民保险可能是他们可以享受的唯一养老保险。但是城乡居民保险（尤其在中西部地区）的待遇水平过低，如果没有其他收入来源，难以维持他们老年时期的基本生活需要。
社会流动与收入流动对于提升我国收入分配公平性和推动新型城镇化具有重要意义。一个“更加公平可持续的社会保障制度”应该在基本养老金层面上实现全国统筹和对国民的全覆盖，在补充养老金即企业年金和职业年金层面上让雇主单位与劳动者个人有更多样化的选择。
根据《2013年全国公共财政支出决算表》，2013年我国各级财政对城镇基本养老保险的补贴达2851.41亿元，对城乡居民养老保险的补贴共达1235.16亿元，两者合计达4086.57亿元（财政部，2014）。虽然这一补贴在目前财政支出中所占的百分比非常有限，但未来人口老龄化的长期趋势将使公共财政的负担不断加重。
我国城镇职工基本养老保险的一个挥之不去的问题是个人账户的巨额空账。我国城镇职工基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度，至少在理论上，社会统筹的基础养老金按“待遇确定”（DB）原则实行现收现付制，而个人账户养老金则按“缴费确定”（DC）原则实行积累制。但是在实践中，由于统筹基金入不敷出，大量个人账户资金被用于发放养老金，所以形成数以万亿元的个人账户“空账”。
为了克服个人账户空账带来的财务风险，中央政府从2001年开始在辽宁省开展做实个人账户试点，并先后扩大到吉林、黑龙江等13个省市（国务院，2000；当时的劳动和社会保障部，2005）。但是，由于辽宁等地统筹基金的收入不敷发放养老金的支出，最后不得不“借用”个人账户资金，结果个人账户空账规模继续增大。根据《中国养老金发展报告2014》提供的数据，2013年城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额达35109亿元，大大超过城镇职工基本养老保险基金的累计结余额28269亿元（其中包括个人账户做实部分3499亿元）。
在认识到我国基本保险中的个人账户已经难以做实的背景下，楼继伟（参见任波、刘佳，2014）和郑秉文等人（郑秉文、姚大锋，2014）建议将我国个人账户养老金转型为“名义个人账户”（NDC）。这个建议为解决我国基本养老保险个人账户空账的困境提出了新的思路。但是名义个人账户在实质上仍然是现收现付制，将个人账户转型为名义个人账户，在原有的社会统筹养老金之外又增加了一块实行现收现付的名义个人账户养老金，因此需要研究在现行养老保险体制中现收现付制养老金的适当规模，以及现收现付养老金与积累制养老金的适当比例问题。
伴随人口老龄化进程，劳动年龄人口（15—64岁）与老年人口（65岁及以上）的比率即“潜在赡养比”（Potential Support Ratio）会不断下降。我国人口的潜在赡养比已从1982年普查的12.53降为2010年普查的8.40。根据联合国关于中国人口“中方案”预测，我国潜在赡养比2050年将降至2.38，2080年降至1.83；根据低方案预测，我国人口的潜在赡养比将在2050年和2080年分别降到2.10和1.14（United Nations，2011）。
人口潜在赡养比的下降意味着劳动年龄人口相对于老年人口的比率下降，或者说，潜在的缴费劳动者相对于潜在退休人员的比率下降，使养老保险的财务可持续性面临严峻挑战。近年来一些研究对我国养老保险的隐性债务（IPD）做出了估算。如马骏、张晓蓉、李治国等（2012）通过对中国国家资产负债表的研究估计，假定现行的城镇职工养老保险体制不改革，那么在2013—2050年间，各年的养老基金亏损折算为现值将相当于2011年GDP的83%。魏吉漳（2014）测算了在统账结合制度下，城镇职工养老保险的隐性债务合计为86.2万亿元，相当于2012年GDP的166%。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“建立更加公平可持续的社会保障制度”的改革取向，并提出坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度；健全多缴多得激励机制，确保参保人权益；实现基础养老金全国统筹；推进机关事业单位养老保险制度改革；整合城乡居民基本养老保险制度；扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率；研究制定渐进式延迟退休年龄政策等重大改革举措。
遵循上述改革的指导原则与目标，结合我国现有的养老保险体制，本文建议发展和完善五支柱养老保险体制。这个养老保险体制的“零支柱”是覆盖全体城乡老人的非缴费型养老保险；第一支柱是以较低的缴费率实现的、覆盖全体城乡劳动者的全国统筹养老金；第二支柱是强制性个人账户养老金（只对部分参保劳动者做实）；第三支柱是由雇主单位建立的自愿性企业年金或职业年金，以及个人养老账户；第四支柱是由家庭成员提供的养老支持。这个养老保险体制应该充分发挥政府与市场的作用，以及在政府发挥“保基本”或“托底”作用的基础上，调动企业、家庭与个人等各方面的积极性参与多层次养老保险体制的建设。以下对各个支柱依次进行探讨。
目前世界上已有不少国家，如加拿大、澳大利亚、新西兰和韩国等，通过国家财政向公民提供非缴费型（零支柱）养老金。如加拿大在1951年即通过《老年保障法》（Old Age Act），由加拿大联邦政府通过一般税收为加拿大95%以上的老年人提供非缴费型的养老金。再如澳大利亚在1909年成立了国家养老金体系，此后经不断演化，目前由财政通过一般税收支付面向全民的国家养老金。单身人士可领取约相当于社会平均工资27%、一对夫妇可领取相当于平均工资41%的国家养老金。待遇水平随收入水平递减。
借鉴以上国家的经验，在我国全面深化养老保险体制改革的进程中，建议将目前的城乡居民养老保险（基础养老金）提升为全民共享的非缴费型（或“零支柱”）养老保险。由中央财政向我国65岁及以上的全体老年人，不分城乡、地区、性别与收入高低，提供相当于我国当年人均GDP 6%的零支柱养老金。2013年我国人均GDP为4.18万元，人均GDP的6%约为2508元，略高于我国2011年采用的农村贫困线2300元（调整消费品价格指数后2013年约为2421元），从而可在总体上将贫困农村老人的收入提升到贫困线以上。零支柱养老金的待遇，大致相当于当年农村人均纯收入的30%或城镇人均可支配收入的10%。虽然零支柱养老金的城乡发放额相同，但是占农村老人，尤其是中西部农村老人收入的替代率要高得多。
2013年末我国65岁及以上老年人（总量1.32亿）占总人口的9.7%，如向每位老人发放相当于当年人均GDP 6%的零支柱养老金，需要财政支出约3311亿元，占GDP不足0.6%，占全国财政支出的2.37%或中央财政支出的4.83%。
但是，财政的实际增量支出会显著小于这个数字，因为非缴费型养老金的实施可替代目前由各级财政提供的城乡居民养老保险补助以及由民政部门发放的城乡低保救助的大部分，从而减少相关财政支出。根据2013年政府公共财政决算表，该年我国财政对新型农村社会养老保险基金的补助1096.38亿元，用于农村最低生活保障支出861.04亿元；对城镇居民养老保险基金的补助138.78亿元；用于城市居民最低生活保障金支出686.48亿元。以上四项合计达2782.68亿元（财政部，2014）。
如果保守地假设，零支柱养老金的实施可以替代或节约上述农村相关支出（1957.42亿元）的80%和城镇相关支出（825.26亿元）的50%，则可减少相关财政支出1978.57亿元。这样，考虑以上减支因素后财政增加的支出仅为1332.43亿元，占我国当年全国财政支出140212.1亿元的不足1%。这里还没有考虑实施全国统一的零支柱养老金后由于减少碎片化管理而节约的管理成本。
我们建议零支柱养老金全部由中央财政负担。中央财政筹资可以确保养老金待遇的公平性，以及为老年人口跨地区迁移提供便利。考虑到中央财政支出的2/3以上是向地方财政的转移支付，所以上述非缴费型养老金支出在很大程度上只是将目前中央向地方拨付的专项经费（造成广受诟病的“跑部钱进”现象）改变为制度性的转移支付。
当然，随着我国人口预期寿命的延长和老龄化率的不断提高，零支柱养老金占财政支出的比例还会进一步提高。不过我们应该看到，即使不建立零支柱养老金，我国人口预期寿命的延长和老龄化率的提高也将不可避免地增加财政对各类养老保险计划的补贴和对城乡贫困老年人的救助。今后可以采取的措施，是根据人口预期寿命的延长，适时推迟领取非缴费型养老金的年龄，如由65岁逐步延迟到67岁甚至更晚，以增强零支柱养老金的财务可持续性。
目前基础养老金的缴费率过高，影响广大农民工（以及他们的雇主企业）的参保积极性。我国属地统筹的社会养老保险体制也难以适应我国劳动力的流动性，造成劳动力流动时养老金权益的转移接续比较困难。在降低基础养老金缴费率的基础上实现全国统筹，可以降低参保企业与劳动者个人的负担，同时也可增加我国养老保险体制的公平性、效率和财务可持续性。
（1）实现基础养老金全国统筹的主要原则
实现全国统筹要把握以下主要原则，包括：①降低基础养老金强制缴费率，降低低收入人群参与基础养老金的缴费率门槛，确保基础养老金广覆盖，同时避免人为地推高企业的用工成本；②中央主导，同时充分调动中央与地方两个积极性，形成推动改革的合力；③在较长时间的过渡期内承认各地的差异，按“帕累托改进”原则确保改革使不同地区和不同人群的原有利益至少不受损，重视过渡期的设计，确保平稳过渡；④充分重视政府与企业、劳动者个人的积极性，推动建立和完善多支柱的养老保险体制。
（2）全国统筹基础养老金的缴费率和替代率
全国统筹的基础养老金将覆盖全体城乡劳动者。我们先来讨论工资劳动者的相关问题。
全国统筹基础养老金的缴费率。 建议将工资劳动者的基础养老金缴费率降低为12%。所有城乡工资劳动者，包括企业和机关事业单位的工资劳动者，由雇主单位为他们缴纳相当于工资12%的基础养老金。降低全国统筹的基础养老金缴费率，有利于降低广大中小企业养老金缴费负担和扩大基础养老金的覆盖率，有利于各地尤其是东部地区省份参与全国统筹改革的积极性。本文建议将基础养老金缴费率降低到12%，还可与城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法中规定的可转移缴费百分比相衔接（国务院办公厅，2009）。
全国统筹基础养老金的替代率。 建议基础养老金向符合条件的退休人员提供平均40%的养老金替代率。养老基金收支平衡要求：
（退休人员）养老金替代率=（缴费职工）养老保险缴费率×体制赡养比
上式中“体制赡养比”是缴费职工对退休人员的比率，养老金替代率是平均养老金对平均工资的比率。根据上式，当替代率为40%、缴费率为12%时，只要“体制赡养比”保持在3.33（=40%÷12%）就可实现收支平衡。值得注意的是，现收现付制养老金的收支平衡，只取决于上式中的3个变量，不再涉及“历史欠账”问题。今后我国人口老龄化造成基础养老金体制赡养比下降，可通过扩大劳动者参保率、逐步提高法定退休年龄、加强多缴多得激励机制、适当提高基础养老金的缴费率，以及进一步放开生育控制政策和鼓励生育等举措来加以应对。
近年来我国城镇企业基本养老保险的赡养比保持在3左右。以较低的缴费率实现基础养老金全国统筹后，如果我国约2.7亿农民工（2013年统计数）绝大多数都参加基础养老保险，基础养老金的体制赡养比就可从目前3左右提高到5以上。所以对全国统筹的基础养老金来说，在相当长的时间内可用12%的缴费率提供40%的替代率而有盈余。
（3）鼓励多缴多得，适当兼顾不同人群和不同地区的利益
实现基础养老金全国统筹，需要通过多缴多得来鼓励大家参保与缴费的积极性，以及兼顾不同人群与不同地区之间的利益。为此，可借鉴发达国家如德国的相关做法，根据参保人某年缴费工资与社会平均工资的加权平均，来计算该年个人的养老金权益年度得分，各年的养老金权益得分可简单相加。参保人退休时，可根据养老金权益得分的总分决定退休后养老金替代率（养老金相对于社会平均工资的比率）。为此，定义参保人j在年度t的基础养老金年度得分β j, t ：
上式也可改写为：
式中y
j, t
为参保人j在年度t的个人（缴费）工资，
为年度t的全体工资劳动者的社会平均工资，λ是在计算年度得分时社会平均工资的权重。上式定义的年度得分是社会平均工资与个人工资的加权平均（分子）相对于社会平均工资（分母）的比率。λ体现基础养老金的再分配强度。如λ=0，则β
j, t
=
×1%，表示年度得分完全取决于个人工资相对于社会平均工资的比率，代表没有任何再分配功能的“俾斯麦模式”；如λ=1，则β
j, t
=1%，表示年度得分与个人缴费工资无关，代表平均主义的“贝弗里奇模式”。
参保人j从开始工作到退休的全部工作年限内各年度得分累积起来成为他的总得分β j ，即
这里T w 是参保人j全部工作年限的集合。假定某参保人j工作期间各年的缴费工资均等于社会平均工资，则他在各年的年度得分均为1%，又假定他在工作期间共缴费40年，则由（3）式他的总得分β j =40%。参保人j退休后在年度τ的养老金待遇B j 可由下式决定：
这里T
r
是参保人j从退休到死亡各年度的集合。假定某参保人的总得分β
j
=40%，由（4）式可知他退休后各年的养老金为各年社会平均工资的40%，或者说，他的养老金替代率为40%
。
实行基础养老金全国统筹后，全国各地采用统一的全国平均工资，因此会对不同收入地区的基础养老金待遇产生不同影响。此外，由于实现全国统筹后大量收入较低的农民工参保，会在提高基础养老金的赡养比的同时，降低全国的社会平均工资。对于这方面的影响，原则上可首先由地方过渡养老金来调节，必要时由全国统筹的基础养老金提供必需的帮助。
（4）非工资劳动者的参保问题
上面讨论的是工资劳动者的养老金缴费与养老金受益（替代率）如何挂钩的问题。接下来我们讨论那些非工资劳动者，包括农业劳动者、城乡个体劳动者和其他非正规就业人员的基础养老金缴费与受益的问题。如前所述，我国在城乡之间流动就业的劳动者在流动时仍然会发生养老权益受损的问题。
非工资劳动者参加全国统筹的基础养老金会面临两个主要问题：一是他们的劳动收入难以统计；二是他们的收入普遍较低，且因没有雇主而要由本人缴费。标准缴费率（12%）对他们来说可能过高。为了解决这些问题，可以允许非工资劳动者以社会平均工资
为缴费基数，按标准缴费率乘以折扣率δ（或“折扣缴费率”）缴费，并按相同的折扣率计算基础养老金年度得分，即：
根据（5）式，如果一位非工资劳动者决定选取30%的折扣率，则折扣缴费率为12%×30%=3.6%。由（5）式，他在该年可获得的基础养老金年度得分为0.3%，或者该年度的缴费使他能在退休后各年领取相当于各年社会平均工资0.3个百分点的养老金。如果他缴费40年，每年都按30%的折扣率缴费，则他退休后各年可获得的替代率为0.3%×40=12%。
由于各年度的养老金得分可以简单相加，所以当非工资劳动者在城乡之间流动时，他们的养老金权益可以简单累加。如果上例中的劳动者在退休时累计缴费40年，其中在企业工作20年，假定个人工资与社会平均工资相等；从事个体经营工作（自雇）20年，各年均选取30%的折扣率缴费，则他退休时可获得的替代率为1%×20+0.3%×20=26%。
（5）实现改革的平稳过渡
深化养老保险体制改革的成败与否，很大程度上与过渡期的设计好坏有关。在改革过渡期，要以中央为主导，同时充分发挥地方的积极性，确保改革前后退休人员的养老金水平不降低。
过渡期中央与地方责任的分担：“中央保基数，地方补差额”。 实现基础养老金全国统筹的一条重要原则，是各地在较长的过渡期内维持平均替代率至少不降低。为此，可采取“中央保基数，地方补差额”的办法。“中央保基数”是指全国统筹的基础养老金向过渡期内的退休人员发放平均替代率为40%的基础养老金；“地方补差额”是指如在实现全国统筹前某地的替代率高于40%，则超过40%的替代率差额由地方负责补足。
根据《中国养老金报告2012》，2011年在我国31个省级（不计新疆建设兵团）单位中，企业职工养老金的平均替代率为39.3%，其中18个省级单位的替代率低于40%，全国统筹后可不需再另行补差额。在其余14个替代率高于40%的省级单位中，8个单位超过40%的差额不到10%；4个单位的差额在10%—20%之间；只有两个单位的差额高于20%（郑秉文，2012）。总体来看，地方补差额的负担不重。
为此，各地可建立“地方过渡养老基金”（简称“地方基金”），负责在过渡期“补差额”的资金筹集。在向全国统筹的基础养老金按12%缴费后，各地可按补差额的实际需要，向企业适当收取地方缴费，作为地方基金的资金来源。
不同参保人群向全国统筹的过渡措施。 以实施全国统筹的标准时点为参照，可考虑将参加基本养老保险的职工分为四部分：一是当时已经退休的退休人员（简称为“退休老人”），二是虽未退休但参保时间已达15年或以上的职工（简称为“在职老人”），三是当时已经参保，但参保时间不足15年的职工（简称为“中人”），四是此后参保的职工（简称为“新人”）。这里将全国统筹前参加工作，全国统筹后退休的职工划分为“在职老人”和“中人”，可适当缩短新老体制的过渡期。
对“退休老人”和“在职老人”实行“老办法”。 “退休老人”无须缴费。“在职老人”须继续按原有的缴费率缴费，但将20%的企业缴费率拆分为两部分，其中12%向全国统筹的基础养老金缴纳，其余8%向地方基金缴纳。职工个人缴纳的8%的个人账户养老金也全部缴入地方基金。“老人”的社会统筹与个人账户养老金将混合使用，全部实行现收现付，放弃做实个人账户的目标。
“退休老人”和“在职老人”（退休后）的养老金替代率保持全国统筹前的水平不变，其中40%的替代率由全国统筹的基础养老金发放，超过40%的替代率差额，由地方过渡养老金发放。
对“新人”实行“新办法”。 在实现全国统筹后参保的劳动者称为“新人”。对新人完全实行全国统筹后的养老金体制。他们所在企业须按12%的缴费率向全国统筹的基础养老金缴费，个人按8%的缴费率向个人账户养老金缴费。他们退休后可从全国统筹的基础养老金获得平均40%的替代率（具体取决于个人的养老金权益总得分），以及从自己的个人账户余额中获得年化养老金收益。
对“中人”实行新办法，全国统筹前的部分社会统筹缴费计入个人账户。 全国统筹前“中人”所在企业历年向社会统筹缴费超过12%的部分（一般社会统筹缴费率为20%，超过部分为8%），原则上全部计入“中人”各人的个人账户。上述统筹缴费转入“中人”个人账户的部分，以及“中人”原来的个人账户资金被挪用形成的“空账”，须明确量化到每个“中人”个人，分若干年（如15年）逐步做实。做实个人账户的资金来源，由中央财政与地方政府分担。
除上述有关个人账户的操作外，“中人”的缴费办法及受益办法与“新人”相同。
（1）第二支柱：强制性个人账户养老金
由政府征缴的强制性个人账户养老金面临的改革选择主要有两条。一是个人账户养老金是否要做实；二是个人账户养老金如何通过多元化投资实现保值增值。
本文前面的讨论已经指出，做实个人账户试点的实践表明，将基本养老保险的个人账户空账全部做实的目标已难以实现。但是将个人账户全部改为现收现付制的“名义个人账户”将难以应对人口老龄化对养老保险财务带来的严峻挑战。所以我们建议的是一个折中方案，即只做实部分个人账户空账。具体地说，就是我们在上一节的讨论中提出的，放弃做实“在职老人”的个人账户空账，对他们明确实行社会统筹与个人账户混账运行，但是维持他们的养老金替代率至少不降低；同时努力逐步做实“中人”的个人账户空账，并避免对全国统筹后参保的“新人”的个人账户产生新的空账（不得挪作他用）。
这里不妨对需要做实的“中人”个人账户规模做一个粗略的估计。假定在基础养老金实现全国统筹的标准时点，全国个人账户空账的规模为3万亿元，其中一半或1.5万亿属于“中人”所有。如果用10年的时间逐步做实，大约每年需要资金1500亿元加上相应的利息支出。这个数额显然是可承受的。当然这个估算只是粗略的，今后还可根据更加详细的相关数据做进一步的估算。
在实施五支柱养老保险体制后，所有在职参保人须按个人工资的8%缴纳个人账户养老金，改革后个人账户按积累制和“缴费确定型”（DC）原则实账运行，参保人从个人账户获得的养老金收益，取决于本人的缴费以及养老金资产的投资回报。
国务院出台的《基本养老保险基金投资管理办法》（简称《办法》），允许各省（自治区、直辖市）人民政府作为养老基金委托投资的委托人（可指定省级社会保险行政部门、财政部门承办具体事务），将各省养老基金结余额，可按照《办法》规定，预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托给国务院授权的机构进行投资运营。
但是，目前我国养老金体制存在较大的结构失衡问题。首先是社会统筹基金与个人账户的失衡。目前的投资办法没有区分三类基本养老保险基金的社会统筹与个人账户养老金资产。无论从理论上还是从发达国家的实践来看，用于资本市场投资运作的应该主要是积累制的个人账户养老金，而不是现收现付制的社会统筹养老金。如前所述，目前我国城镇职工基本养老保险的个人账户记账额已经超过全部基金的累计结余额，而且我国人口老龄化趋势还将进一步拉大两者之间的亏空。
我国养老保险体制中的另一个结构失衡是养老金地区结构的失衡。目前我国养老保险基金征缴收入扣除基金支出的结余（不计财政补贴）基本上发生在沿海省份，而中西部省份则出现了大面积亏损。所以中西部省份难以从新的投资管理办法中受益。
所以，本文在上面建议的在基础养老金全国统筹时，放弃做实“在职老人”的个人账户，努力逐步做实“中人”和“新人”的个人账户的举措，可以真正为个人账户养老金资产的多元化投资和保值增值奠定可靠的基础。如果没有这个基础，基本养老金通过多元化投资实现保值增值的做法很难走远。
（2）第三支柱：自愿参加的企业年金、职业年金和个人养老储蓄
近年来我国有关部门已经先后出台了一系列鼓励企业年金和职业年金发展的文件，但是目前参加企业年金和职业年金的单位数与职工数仍然不足参保单位总数和职工总数的十分之一。基础养老金实现全国统筹并降低基础养老金的缴费率，可为企业年金与职业年金的发展腾出较大空间。
人力资源和社会保障部（2013）发布的《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》指出，通过延税等政策优惠，为企业和个人参加自愿性企业年金和职业年金提供了新的激励。但是，企业年金与职业年金都属于雇主单位建立的年金，大量非工资劳动者不能从中受益。今后还可考虑出台个人养老账户储蓄的延税鼓励政策。此外，应适当提高第三支柱养老金资产管理的竞争性和管理水平，努力提高投资回报率，为企事业单位和广大劳动者积极参与第三支柱养老金计划提供更大激励。
（3）第四支柱：继续发挥家庭的养老功能
尽管中国家庭规模的小型化削弱了家庭的养老功能，但是在养老保险体制的设计中仍然要鼓励家庭养老功能的发挥。这里所指的家庭不但应包括老年人的子女，还应包括老年人自己的养老资源。如果政府过度包办养老服务和养老资金的筹措，将使我们的相对数量不断缩减的后代不堪重负。2013年修订的《老年人权益保障法》强调了赡养人的义务，但是还需要通过具体政策举措来增强其可操作性。例如如何更有效地将子女的遗产继承权与赡养义务结合起来；在未来老年人长期护理体系的设计中，如何促进和鼓励家庭成员发挥赡养义务；如何进一步完善我国的生育政策，避免过低的生育率动摇家庭养老的人口学基础；如何推动“老年友好城市”的规划和建设，为家庭与社区服务老人提供空间上的便利；如何推动新型城市化，使我国更多的农村留守老人与他们的进城子女团聚等。
表1给出了上述五支柱养老保险体制的框架。
表1 五支柱养老保险体制框架
续表
改革开放以来，我国基本养老保险体制不断改革和发展完善，取得了长足进步，但是现行养老保险体制存在强制缴费率高、覆盖率低、养老保险资金筹集和管理碎片化，不能适应劳动力空间流动和社会流动的需要，以及多层次或多支柱的养老保险体制发展滞后等问题。今后20年我国人口老龄化进程的加快，将使我国养老保险体制的可持续性面临新的严峻挑战。
全面深化养老保险体制改革需要更多相互配套的、综合性和全局性的重大改革。十八届三中全会明确提出实现基础养老金全国统筹；推进机关事业单位养老保险制度改革；整合城乡居民基本养老保险制度；扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率等改革举措。三中全会以来，我国已经在机关事业单位养老保险制度改革、整合城乡居民基本养老保险制度、养老保险基金入市等领域进行了局部的重要改革。
但是孤立进行的局部改革难以解决目前的养老保险体制存在的深层次问题。例如，不降低基本养老保险的强制缴费率，就难以扩大参保缴费覆盖面，难以实现基础养老金全国统筹，也难以发展多支柱的养老保险。所以，需要在顶层设计的基础上推进相互配套的、综合性和全局性的重大改革。在这类改革中，中央政府不但需要出台指导意见，也要更多地直接参与改革和发挥更大主导作用。希望本研究提出的我国五支柱养老保险体制框架，能为下一步改革提供重要决策参考。
全面深化我国养老保险体制的改革，建立一个更加公平、有效和可持续的养老保险体制，是完善我国社会主义市场经济体制、改善民生和缩小收入分配差距的重要举措，同时也是扩大我国国内消费需求，形成全国城乡统一的劳动力市场，提升企业竞争活力和促进经济增长的重要举措。全面深化养老保险体制的改革，正当其时。
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