（二）经典公共行政理论

1.经典公共行政理论主要观点

经典公共行政理论由威尔逊奠基、古德诺阐释，经古立克发展（古立克提出了所谓的管理、行政七项活动，也就是“POSDCORB”，即计划、组织、认识、指挥、协调、报告及预算）；怀特和威洛比分别所著的教科书《公共行政学导论》《公共行政学原理》的出版，标志着经典公共行政研究如日中天。从整体上来看，经典公共行政理论以为政治—行政二分原则进行合法性论证为主要任务；以效率至上作为价值目标，确保政治中立的、永续性的行政官僚组织为内核文官制度替代政党分肥制；以官僚制作为政府组织原则，科学管理作为具体的管理策略。经典公共行政理论体系的基本假设有两点： 一是行政权力的集中统一远远优于行政权力的限制和分散；二是政体形式不同，意识形态不同，但良好的行政原则是一致的。

以威尔逊为代表的经典公共行政理论学者对权力集中统一原则的偏爱来自于马基雅维利和霍布斯的理论传统，二者皆认为一个超然的、独立的掌握至高权力的政治权威能够提供秩序；也来自于欧洲官房学传统和欧洲现代国家建设取得的巨大成就。威尔逊将权力的集中统一视为良好行政原则的根基，并提出了基本行政原则，这一原则同韦伯的官僚制理想类型有逻辑上的契合性 ，八大基本原则如下：

1.在任何政府中总是存在一个占有支配地位的权力中心；一个社会的政府为单一的权力中心所控制。

2.权力越分散，它就越不负责任；或者换言之，权力越一元化，它就越受到来自更为负责的单一权力中心的指导。

3.宪法结构界定和决定该中心构成，并确立与立法和行政控制有关的政治结构。每个民主政府的体制都把人民代表提高到绝对主权的位置。

4.政治领域设定行政的任务，但行政的领域在政治的适当范围之外。

5.就行政的功能来说，所有现代政府具有极相似的结构。

6.经职业化训练的公务员等级序列的完善为“良好”行政提供了结构条件。

7.等级制组织的完善会使效率最大化，在此效率尺度上花费最少的钱和做最少的努力。

8.上文界定的“良好”行政是人类文明的现代化和人类福利提高之必要条件。

2.经典公共行政理论辩护的政治目标与价值导向

经典公共行政理论诞生于行政国家勃兴的历史时刻。从经典公共行政理论体系来看，经典公共行政研究是一个外来的学术研究传统而非本土生发出来的学术研究传统。 经典公共行政理论体系的诞生本身是为了应对美国进步时代的治理问题，为美国行政国家作合法性辩护而产生的，正如沃尔多的判断：“传统公共行政理论是一场政治运动的结果，而非对科学的奠基。” ⁴⁸

19世纪中期以降，行政国家是一个普遍性的趋势，行政国家不仅仅是国家与社会、政府与市场关系的转型，也代表着一种权力高度集中、支持代议民主和精英政治、崇尚技术治理的国家形态的形成。在工业化和城市化所引发的社会转型、阶级冲突中，英国逐步放弃了有限政府和自由放任传统，对经济领域和社会领域进行有限的干预，而德国建立了最初的社会保障体系。同时，在政治哲学或者说意识形态上，也由古典自由主义（Classical Liberalism）向现代自由主义（New Liberalism） 转变，为国家以公共善为理由干预经济和社会领域提供了合法性的论证。但是，在美国强烈的反国家主义 和有限政府政治传统下，行政国家的合法性依然有待论证，也就是说，在工业化和城市化时代的美国，杰斐逊式的民主主义和政府分权主张、民主制行政传统即便是存在诸多问题，甚至威胁到了美国宪制本身，也不是行政国家自动获得合法性的理由。

从美国的政治传统来看，除了司法机构之外，任何拥有公权力的国家机构，必须具有选举授权作为合法性的依据。 美国人难以想象一个不经选举便可以进行政治统治和公共管理的机构存在，也难以想象政府能够从国会中侵夺立法权，从法院侵夺司法权，在实践中将立法权、司法权、行政权掌握在自己的手里。可以看到， 是否是选举授权的、是否符合宪制精神和规则、是否是国会立法通过的，是行政国家能否具有合法性的程序依据。 从实践上来看，美国工业城市需要的是与乡镇自治不同的治理模式，城市是复杂的、多元的、异质的，而乡镇则是简单的、一元的、同质的；城市需要政府更为广泛和深刻的介入、渗透，以及直接提供服务，而乡镇只需要政府维持基本治安和基本的公共服务，大量的公共服务靠的是公民广泛、直接的志愿参与为主要路径的社会治理。当美国工业化和城市化迅猛进行的时候，也意味着建基在乡村治理的美国民主行政和政府分权的政治传统已经无法满足工业城市治理和全国性治理的需求了。 美国对清廉高效的政府、公平的市场竞争、良好的公共服务、顺畅的市政管理在内的有效治理有着强烈的渴望。因此，行政国家的合法性又需要治理绩效的支撑。

从合法性的类型学来看，一般分为三种类型，一种是意识形态合法性；一种是程序合法性；一种是绩效合法性。 对于为美国行政国家和官僚制政府提供合法性言说的经典公共行政理论而言，程序合法性需要阐明行政国家和官僚制政府源出于宪法和国会；绩效合法性需要阐明行政国家和官僚制政府可以带来较高的治理绩效；而最为困难的便是意识形态合法性。从意识形态合法性来看，美国根深蒂固的反国家主义传统使得美国很难接受在欧洲司空见惯的政治思想、政治制度和治理模式。在相当一段时间，美国甚至认为欧洲权力高度集中于某一单一政治权威本身就是欧洲诸多问题的根源。

美国的行政国家发展主要体现在两个方面：一方面是有限政府传统被打破，美国政府空前扩张权力，甚至从国会中取得了立法权 ；另一方面是政治中立的、永续性的以官僚制为内核的文官政府的出现。文官政府的出现无疑让美国的三权分立制衡结构失衡，行政权被政治当局和行政官僚分别掌握，行政权一分为二后，执行公法、决策的狭义行政权的文官政府有可能在实践上脱离政治当局的控制，而政治当局也会利用文官政府扩展整体意义上的行政分支的权力。与此相比，掌握立法权的国会和司法权的法院则可能面临着实际权力的日益下降。在最直接的层面上，中立的、永续性的文官政府与美国的民主制行政传统和选举授权获得合法性的政治传统发生了直接的冲突。由此可见，让美国强调有限政府、公民参与、平等主义的政治与治理传统、宪制原则和宪法精神同欧洲强调权力集中统一、单一政治权威与技术官僚统治、等级制的官僚制行政在政治理论上融合、逻辑上协调，甚至成为美国根深蒂固的政治意识形态的一部分，是非常困难的。

可见，政府规模扩张和职能扩展一直以来是各方争议的重点，但是政治中立的、永续性的文官政府更多地在公共行政理论中成为争论的焦点。从美国宪制精神、政治文化和治理传统来看，政治中立的、永续性的行政官僚组织与美国原本的宪制精神和政治传统存在着更突出的结构性冲突。政府规模和职能扩张或者收缩与经济社会发展需要、选民意愿和政府回应相关，时效性更强，但是中立性的、永续性的文官政府一旦在宪制上得到确认、制度上得到建立，便非常轻松地进入到了制度的正反馈过程中，对改变美国政治结构与治理传统有着更为深远和根本性的影响。说服美国各界，让美国的文官政府获得认同是经典公共行政理论的主要政治目标。

政治—行政二分原则力图确立文官政府的永续性和相对于政治当局、选民的独立性。而从美国宪制精神、政治和行政传统来看，美国的国家机构除了司法机构外，无论是国会还是政府（行政分支），其权力都经过选举授权，也就是说选举授权是美国国家机构能够行使权力的根本性的合法性来源，这种合法性来源可以归类为程序合法性。那么，政治—行政二分原则论证文官政府是否符合美国宪制精神和政治行政传统，就需要阐明这样一个问题：即永续性的文官政府是否符合选举授权规则，进而具备行使公共权力的资格。

政治—行政二分原则提供了文官政府合法性的论证：美国的文官制度所产生的政治中立性的、永续性的行政官僚组织，首先是由国会所通过的法律所产生的，符合美国的宪制规则；其次是美国文官制度规定，行政官僚组织以政治中立性为条件，进而以此获得了组织的永续性。那么从整体层面上来看，文官政府是对法律和宪制原则、宪法精神负责；再次是美国文官制度规定，行政官僚组织接受民选政治当局的领导，执行政治当局决策、执行公法。通过这样的合法性论证，政治—行政二分原则认为文官政府是符合选举授权规则的，具有程序上的合法性。除了程序上的合法性之外，政治—行政二分原则同样论证了以官僚制组织原则为内核的文官政府的绩效合法性。作为一种组织类型与组织理论，官僚制以法理权威为基础，具备规则清晰、行为可预见和稳定的优点；从具体方面来看，官僚制强调分工和专业化是提高效率、促进知识生产和积累的保障，官僚制强调以功绩作为晋升依据、以考试作为进入方式、以支配与服从关系的法理化为主要原则，保障组织的公平性和中立性。在实践中，取得较高治理绩效的国家无不采取了官僚制作为政府的主要组织模式。官僚制以价值中立、结果至上的效率导向为组织目标，将自己视为中立性的执行工具角色，契合现代化以来的理性化导向，被认为符合进步主义的观念。威尔逊等经典公共行政理论学者将官僚制同美国的宪制规则结合，认为官僚制政府能够为美国治理带来行政的理性、有序、高效。文官政府被嵌入到行政国家能够带来的社会进步的未来图景中，以乐观主义心态和历史进步主义哲学思潮，将文官政府和行政国家视为美国未来发展的根本道路，进而同进步时代以前美国有限政府、政治分权和民主行政传统的低效、腐败作比较，得出文官政府和行政国家是历史进步的产物，是科学和理性的结晶的结论。因此，文官政府的绩效合法性得以证成。

政治—行政二分原则为文官政府和行政国家的确立提供了基于程序合法性和绩效合法性的环式民主 的合法性论证。为了论证文官政府是符合选举授权依据的，环式民主合法性论证将美国早先的以公民政治为主要内容的民主制行政内容进行了缩减，即将公民直接参与的直接民主去掉 ，而留下选举授权。接下来，再将选举授权的授权链条延长。

首先将国会通过的《彭德尔顿法》视为文官政府得以产生的主要法律依据，而国会是通过选举授权的，出台的法律自然也是选举授权的。文官政府对法律和宪法负责，无疑是具有选举授权合法性的。从这里来看，原有的公民直接参与治理和直接进行选举授权的逻辑链条变成了两环，第一环是国会，第二环是国会出台的法律。其次是政治中立的、永续性的文官政府接受政治当局的政治领导，这里的逻辑链条也变成了两环，第一环是民选政治当局，第二环是接受政治当局政治领导的政府（狭义上）。

环式民主合法性论证仅仅是从程序意义上勉强能够与美国宪制和选举授权规则相结合，而且选举授权逻辑链条的延长也造成环节过多，不具有足够的说服力，还需要绩效合法性的依据来说服公民。环式民主是政治—行政二分原则的另一种说法，环式民主赋予了政府（狭义的行政官僚组织）排他性的掌握行政裁量权的资格，原因在于官僚制组织原则、科学管理的管理策略和管理方法是符合当时所赞同的科学原则和理性精神的，政府以此为基本组织架构和管理策略，能够有效行政、落实民主。因此，在治理愈发专业化和复杂化的情境下，公民放弃自己在公共领域的直接参与和治理行动，将这一任务交给技术官僚组成的行政官僚组织，在公共领域外实现更多的价值，才是理性的和在美国这样一个如此强调政治分权、有限政府、民主行政政治与治理传统、反国家主义政治文化传统的国家，环式民主以行政官僚组织的科学、理性、高效和行政国家能够推进人类社会进步、解决一系列社会转型问题为绩效合法性依据，以间接性的选举授权，即对国会通过的法律负责、对宪法负责、接受政治当局的领导为程序合法性依据，为行政国家和官僚制度进行合法性论证和辩护。

在意识形态合法性上，政治—行政二分原则与20世纪美国盛行的多元民主理论相辅相成，将美国民主政治传统中的直接民主弱化，强调间接民主。 官僚制理论与行政官僚组织以绩效合法性削弱了美国政治传统中的公民直接参与治理的民主行政传统，并将直接民主和间接民主相结合的完整的民主价值进行修正，强调其中的间接民主因素。也就是说， 政治—行政二分 原则通过将国会视为美国政治中心的策略 ，强调民主已经在国会、政治当局的自由选举上实现了，而在具体的治理领域则是专业性的技术治理，不需要公民的直接参与。 这样的论证是将作为一种政治价值、一种治理方式和治理机制，同时也作为一种政治美德的意蕴的民主概念缩小为抽象的政治价值和间接民主的偏好表达机制。在政治—行政二分原则确立后，行政国家不断扩张，多元民主理论在规范性的层面更为详细地表达了政治—行政二分原则所具有的反直接民主的精英政治理念，并加以正当化。权力资源在集团间的平均分配、存在利益偏好表达不被扭曲的机制是多元民主能够有效运行的前提。多元民主理论界定的民主是权力的制衡，认为在美国的政治领域，呈现出多元政治集团相互竞争的格局，以权力制衡来保障民主，制约专制和独裁。政治—行政二分原则和环式民主理论在意识形态合法性上以间接民主代替直接民主，将公民参与管理政治从日常的公共生活中驱逐出去，并且将公民参与政治的权利事实上缩减为投票和表达偏好的权利，公民转而依赖官僚政府和代议制代表、国会，而不是直接进入治理过程中来改变自己的境况。

经典公共行政理论在为行政国家和文官政府做合法性论证的同时，通过政治—行政二分原则的系统性的论述，逐步形成了经典公共行政理论的价值导向、辩护的政治目标、哲学基础。经典公共行政理论认为，民主已经在政治领域中通过一系列的制度和机制得以实现，因在行政领域，则需要不折不扣地高效执行决策。高效执行政治当局的决策、执行公法是行政系统的主要工作，那么效率便是经典公共行政理论根本的价值目标。经典公共行政理论以官僚制作为基本的组织形式、以科学管理为具体的管理策略，在官僚制组织理论中，效率并不是以实际的结果进行衡量的，而是以各个层级是否不折不扣地执行上一层级的命令作为判断的依据。 效率虽然是经典公共行政理论追求的根本价值目标，但是经典公共行政研究对效率的理解是以遵循上级命令作为判断依据，其背后的假设是：官僚制以法理型权威为基础，整个社会运作是通过确定的、可预见性的规则和专业化分工的等级组织进行的。在官僚组织理想运行的情况下，各级官僚都以工具理性指导行动，拥有熟练专业技能；没有信息损耗的前提下，上级命令自然是理性的，不折不扣地执行上级命令便是高效的。而官僚制理论这一假设也在逻辑上同政治—行政二分原则的假设契合，政治领域实现了民主，政治当局的决策便是民主的体现，那么不折不扣地执行政治当局的决策、执行公法即是落实民主、高效行政的体现。经典公共行政理论的价值目标是对效率至上的追求，而在实践情况中，公务员可能会面临多种价值观和责任期望的冲突，行政官僚组织将效率至上作为整体的价值目标，但并未指出，在实践中，公务员面临多种价值观和责任期望冲突应当遵循什么样的规则，也就是价值观排序。经典公共行政理论认为，既然民主已经在政治领域实现，那么对于行政领域而言，官僚组织不存在任何价值判断，应当以上级命令和组织规则作为规则。也就是说，当面对伦理困境的时候，公务员不应当表现出自己的价值判断，应当保持政治中立乃至价值中立 ，以上级命令和组织规则作为应当选择何种价值的判断依据。

3.经典公共行政理论的哲学基础

经典公共行政理论是社会科学研究路径演进中的旧制度主义的重要组成部分，所谓的旧制度主义，指的是政治科学和公共行政学早期的一种以静态的法律制度结构为主要研究对象、粗糙的比较历史分析、形式法律分析、描述归纳分析为主要研究方法的一种研究路径。旧制度主义研究路径脱胎于既往的强调推理、演绎和规范的政治哲学研究，强调研究应当面向实践、应具有强烈的问题意识。经典公共行政研究理论的代表性学者威尔逊，正是运用了结构分析方法对美国国会进行研究，并提出建立一个清廉、高效的国会的主张。经典公共行政理论时期的公共行政研究主要学者及其代表性理论的产生，无不体现了旧制度主义研究路径的特点，他们 提倡经验分析，但是方法却是形式导向的、结构导向的而不是行为导向、个体导向和互动导向的；他们同时也主张规范建构的重要性，他们意图将美国从混乱的政治行政系统中解放出来，建立一个具有普遍性意义的、有效的政治行政系统，进而维护和巩固美国宪制民主。

从更为普遍和宏大的知识论发展和演进的历程来看， 旧制度主义实际上属于实证主义哲学体系。 “实证的哲学”一词由奥古斯特·孔德创造，并以更简短的形式——“实证主义”一直沿用到现在。 莱泽克·科拉科夫斯基认为实证主义哲学体系的最重要特征应当包括：“1.现象学的规则；2.唯名论的规则；3.否定价值判断和规范性陈述的认知价值；4.对科学方法的根本统一性信仰的规则。” 所谓的现象主义原则，强调有效的知识只能来自于现象、来自于经验知觉；复杂的和相对抽象概念的合法性来自于其能够被还原到现象、还原到经验知觉层面。与现象主义具有逻辑联结的，便是实证主义的还原论。还原论的合理推断便是，知识的有效性取决于是否可测量，能够被测量的知识才是有效和合法的。而这里的合理推断便可延伸为是否是科学的，即能言说是否是有意义的，科学与意义是合二为一的、对称的。那么，这里也可以看到实证主义所谓的价值无涉和价值中立并不是如韦伯意义上的对价值敬畏和隔离，而是本身取消了价值和意义的自主性地位。

唯名论规则就是还原论原则，概念应当是可以还原到所谓的观察语句上。观察语句建构的要点有两个：第一个要点，观察语句是建立在经验知觉上的，这种经验知觉很大程度上是视觉，人们的视觉看到的对象是可描述的，并且是方便记录的。在此基础上，研究才具有公共性和可观察性，具有确定性。第二个要点，观察语句是可以精确和客观描述的，而这点又建立在不存在理论预设的基础上，也就是说，观察经验和感知知觉完全以人的生理体验为基础，所谓的精神体验是生理体验功能的结果，不具有自主性，这也来自于笛卡尔的身心对立所引发的讨论，而经验主义的观点则是身决定心，而非相反，比较明确的体现便是洛克的“心灵白板论”。

科学的一致性原则在逻辑上与现象论、唯名论相连接。既然人的精神活动是生理活动的功能体现，不具有自主性，那么所谓的研究人的行为和社会政治结构、制度的学科与自然科学是保持内在一致的。对此，实证主义保持的大致的共识，同时也保持着学科发展的进化论观点，即认为人文社科领域是学科的较高阶段，这种较高阶段覆盖了前面的自然学科。对于学科的一致性的基础是什么，英国实证主义倾向于支持自霍布斯以来的心理学进路；而法国实证主义则倾向于支持有机体的生物学进路，以进化和生物内部均衡为主要观点。因此，从这个层面上来言，英国实证主义是个体性的，而法国实证主义则是整体性的。

最后一个原则是所谓的价值中立原则，价值中立原则有两种不同的观点，较早提出该观点的是孔德和韦伯。但是孔德表面上是认为需要价值中立，但这种价值中立并不是建立在承认价值的自主性之上的，而是认为价值同样服从于经验，服从于科学逻辑。

实证主义哲学体系内部存在着一定的差异，这些存在些许差异的理论流派则在美国汇流，最终发展成为实证社会科学的认识论和方法论基础的实证主义。从霍布斯开始，英国经验主义突出地表现为社会研究的心理学进路，而这一进路在功利主义和古典经济学时期达至巅峰。社会研究的心理学进路以联想心理学和日常心理学 为主要内核，将方法论上的个体主义上升为规范意义上的，同时将人的自利动机视为主要的动机，也就是任何关于人的行为和社会进程的解释，应当建立在人的自利动机之上。在这一心理学进路上，产生了 国家和社会本质上是人自利的工具的观点。 在法国，实证主义则突出地体现在孔德和斯宾塞对生物学的引入或者说简单类比上，生物学的引入的核心在于确立功能主义的分析机制，功能主义的分析机制在科学逻辑上联结了微观上的心理学进路和宏观上的社会有机体均衡研究进路； 而进化论则确立了现在比过去好的判断，使得西方现存的社会制度体系和伦理规则、价值判断获得了正当的地位。法国实证主义和英国实证主义的融合在自由主义理论的公共哲学化上也有所体现。密尔、斯宾塞、格林等人的共同努力使得自由主义逐步摆脱了联想心理学的狭隘进路，并逐步替换了对自利动机的过度崇拜，削弱了将方法论上的个体主义视为规范的趋势，使得人的个体主义能够温和化并扩大自由主义宽容度，将人视为社会性的存在。人是社会性的存在使得法国和英国实证主义的融合在价值上成为可能。

实证主义理论为经典公共行政理论提供了如下的基本哲学观点：研究应当以经验为导向，政策应当实现个体和社会福利的最大化；价值是形而上学的，从属于人的生理功能；社会是有机体的、均衡的，因此社会要生存下去，必然需要发挥相应的功能，进而拥有相似的结构，也就是说结构—功能很大程度上是一致的，不同国家结构—功能也是具有一致性的；个体是自利和理性的，因此需要发挥结构和制度的作用，予以相应制约和激励；社会是进步的，今天的比昨天的要好。 这些哲学观点构成了经典公共行政理论坚持政治—行政二分原则、效率至上、官僚制政府组织模式、科学管理理论的哲学基础。政治—行政二分原则受到了价值无涉的影响，威尔逊将此与美国的政治现状结合在了一起，意图说明政治—行政二分原则在知识论上是正确的、科学的。而结构—功能的一致性和无地域性同样也为政治—行政二分原则、官僚制理论、科学管理理论提供了哲学上的合法性基础，因为科学是统一的，人类建构物也是社会有机体的一部分，而社会有机体面临的总体问题和情况是相似的，进而美国政治行政系统的改革也应当采用一致性的政治行政结构和原则。历史进步主义则为经典公共行政理论树立必然性理念提供了支持，经典公共行政理论由历史进步主义而认为本土生发出来的有限政府和民主制行政本身是落后的，本身就是没有合法性的。

经典公共行政理论在本体论上坚持基础主义，是唯物导向的，但是这种唯物导向是以人的经验知觉为核心的，是机械唯物主义；而在认识论上，则坚持经验研究，并试图以符合生物有机体、进化论和人的自利动机来建构规范意义上的制度和组织。而在方法论上，则非常的简单甚至粗糙，不系统化的比较历史分析、静态的文本法律分析、粗浅的描述归纳分析构成其主要的 分析方法，这种分析方法所产生的理论观点，并不符合后来的精致化的逻辑实证主义的知识论要求，仅仅是经验总结。 经典公共行政理论的成就并不是其引以为豪的行政原则的理论观点，而是 推动美国文官制度的产生，为美国的中立性的、永续的行政官僚组织进行辩护，为行政国家提供合法性论证，也就是说经典公共行政理论的成就更多的不是学术上的，而是政治意义上的。

经典公共行政理论自诩为科学的，但是其分析方法的粗糙性使得其理论与观点并不能够经受住经验检验，也无法经受住逻辑上的批判。经典公共行政理论之所以存在这样的情况，同理论与研究方法的发展有着密切的关系，也与政治经济社会发展有着潜在的联系。经典公共行政理论脱胎于第一代实证主义理论体系，第一代实证主义理论体系并不系统，也不精致，原因在于：“第一代实证主义哲学家普遍关心社会问题。在他们那里哲学和社会学还没有分家，一般兼具哲学家和社会学家的身份。” 换言之，第一代实证主义哲学是高度问题导向和实践导向的，捍卫社会的主流价值观和政治体制的。

第一代实证主义理论体系为后续的实证主义理论奠定了全部的基本原则，但是实证主义同社会理论的重叠，使得实证主义虽然号称价值无涉，但却高扬价值的大旗。而到第二代实证主义，也就是逻辑实证主义之后，实证主义才成为一个精致的哲学体系，对社会现象和问题的讨论被转换为词、句、语法规则等语言游戏上。这也就是经典公共行政理论观点和研究方法普遍粗糙在哲学上的原因。从社会发展来看，经典公共行政理论体系基本上回应的是激烈的社会转型和阶级冲突带来的治理危机，明确的态度和价值导向在实践中非常重要。但是到第二代逻辑实证主义体系发展成熟后，社会转型逐步完成，整个理论便可以向更为精致和抽象的方向发展。从一般观点来看，这时的理论已经不需要担负号召革命、解决时代问题的重任了，这种现象在古典自由主义取代革命和启蒙的自由主义上也能够非常明显地观察到。

总体上来看，经典公共行政理论将行政国家和政治中立性的、永续性的文官政府建基在环式民主的程序合法性；官僚制组织模式的科学、理性，能够取得良好的治理绩效的绩效合法性；以间接民主取代公民参与治理的直接民主，并发展出与政治—行政二分原则相适应的多元民主理论，在现象上表述为民主在政治领域实现、行政领域执行决策而落实民主的意识形态合法性上。为行政国家和文官政府进行辩护是经典公共行政最为重要的理论目标，也是其潜在的政治目标。

经典公共行政研究路径留下的遗产也突出地以政治—行政二分原则为主，政治—行政二分原则最为核心的部分是削弱美国民主制行政传统蕴含的直接民主的崇高地位，将间接民主视为民主本身；将美国本土生发的强调选举授权的程序性政治权利和政治管理、社会治理的实质性参与权利皆有的政治传统和治理传统缩小为选举授权的程序性权利，将公民直接参与治理替换为公民间接参与，官僚政府具体进行治理。政治—行政二分原则的另一个重要的遗产便是对政府效率的突出强调，而其背后则是更为牢固的功利主义哲学。经典公共行政理论对之后的公共行政研究来言，政治—行政二分原则所蕴含的间接民主、精英政治优于直接民主、大众参与；权力集中优于权力分散与制衡成为重要的理论遗产；而另外一个遗产，便是经典公共行政理论所体现的功利主义伦理观和工具理性观念的扩展。两个遗产共同构成了经典公共行政理论最为内核的部分，支撑经典公共行政理论对行政国家、官僚制文官政府的辩护。

根据经典公共行政理论的内容，可以对经典公共行政理论进行层次和结构的划分。经典公共行政的边缘，也就是其保护带，是经典公共行政理论的具体观点，这些观点由内圈层的经典公共行政的理论支点所生发出来，但并不意味着经典公共行政的理论支点无法生发出其他的具体理论观点，而具体理论观点被批判并不能够动摇经典公共行政理论体系。经典公共行政的内圈层，即其理论观点则是经典公共行政的主要特征，应当说对这一部分的批判和冲击将会严重削弱经典公共行政的理论和学术地位。这一内圈层由官僚制政府、命令自上而下传递的高度集权结构、国家大规模干预经济社会构成。经典公共行政理论的核心部分，同时也可以假设为公共行政管理主义研究路径的核心部分，这一部分是经典公共行政理论辩护的政治目标，也就是制度与价值维度上的政治—行政二分，即文官政府的制度设计，强调行政责任而不是政治责任 ，价值观上的功利主义和工具理性思维，政治理论上的精英政治和排他性的技术官僚统治等。 5I8yhBgpWgernGUjdmzpfixpA0d/R9YBMXxF/kZe+U3Go3lX2RwUakA2rehSDoM+