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行政和治理实践的研究早已有之，只不过这一研究更多是在政治学、经济学和社会学的研究中展开。在19世纪末到20世纪初的历史时期里，美国的现代国家建设运动促成了作为现代社会科学学科建制意义上的公共行政学科的诞生。然而，在“西沃之争”后，公共行政学科经常面临着学科合法性的诘问，而公共行政实践本身同样面临着合法性的考量。公共行政学科的合法性危机长期以来困扰着公共行政研究的推进和理论的构建，这一学科合法性危机总体上由三个部分构成： 第一个部分是公共行政实践合法性危机与公共行政学科的合法性危机是否具有逻辑上的关联；第二个部分是公共行政学科是否有相较于其他学科特有的问题域；第三个部分是公共行政学科是否具有自己独有的支配性的理论体系，这一理论体系由哲学基础（本体论、认识论、方法论）、价值导向和辩护政治目标组成，并且能够对公共行政实践形成强有力的解释和做出令人信服的规定。 公共行政学科构建必要条件有两个：一是形成学科边界；二是这一学科边界是建立在具有范式意义的支配性理论体系之上的。
公共行政学科构建成功的标志在于“范式”的成熟。在经典公共行政理论时期，公共行政学科构建的努力也接近这一目标的实现。但是，随着“西沃之争”的爆发， 公共行政学科内部产生了宪制主义和管理主义两条研究路径，前者倡导现象学—诠释学的哲学脉络，意图将美国早先的乡村和社会自治模式在当代美国复活，为直接民主和公民政治辩护；而后者则倡导实证主义的哲学脉络，倡导精英统治和技术治理，排斥直接民主和公民政治传统。 两条对立的研究路径尽管在治理理论和实践上实现了一定程度的弥合，但是这种弥合也仅仅是现象层面的，公共行政学科的合法性危机仍然存在。然而，公共行政学科所追求的“范式”的理想在人文社会科学理论中本身可能就是一个不切实际的想法。人文社会科学研究的对象本身是高度不确定的和复杂的，同时人文社会科学研究存在着逻辑先在的意识形态的影响，人文社会科学的研究进程本身对研究对象构成了影响，而研究对象同样能够对研究者施加影响，这就使得人文社会科学无法像自然科学一样采用“假设—验证”为代表的“真理符合论”。换言之，人文社会科学无法适应“真理符合论”充分说明了追求绝对正确、超越语境的形而上的理论和知识生产程序的徒劳无功。因此，人文社会科学的真理观必然不同于自然科学的真理观，人文社会科学的真理观是“去蔽”和“开显”，这就说明了人文社会科学的真理是一种互动的共识，而非客观的绝对。人文社会科学的独特性都在于它的研究对象上，人文社会科学研究的对象不是无目的的必然，而是人类创造的产物，是人类自由意志的体现。
人文社会科学无法像自然科学（即便当下自然科学也很难再将“范式”作为理论发展和学科构建的目标）一样追求“范式”，这是人文社会科学研究领域本身的特点所决定的。人文社会科学研究是高度互动的、实践性的，而非静思性的、旁观的。正因为人文社会科学研究的互动性和实践性，就使其更多是特殊性的而非普遍性的。那么人文社会科学研究追求排他性的、支配性的理论体系，对于现实的解释而言并不是好事，这会使得研究者对现实的解释陷入形而上的困境中。更为重要的是，理论的竞争是实现理论的批判反思，进而实现意识形态和公共哲学变迁的重要途径，对支配性的理论体系的追求客观上阻碍了理论的发展。
在公共行政学科发展过程中，仍然对学科合法性危机和学科自主性构建有着强烈的冲动。那么为什么会有如此强的冲动？对这一问题的考察仍然需要立足现代化历史进程中， 学科的分化、专业化、理性化并形成一整套的专业建制，本身就服膺于以效率（对于学术来言，就是专业性、实用性的知识生产和累积）为主要评价目标的现代化世俗化和结构分化的逻辑。学科分化和建制化的转型高潮是在工业革命时期，随之而来的，就是百科全书式的思想家愈来愈少，而专业化的学者和专家愈来愈多，学科分野和建制化是现代化进程在知识生产上的重要呈现。
在现代社会向后现代社会转型之前，现代性的制度表达以形式理性作为主要的特征，形式理性主张人的行为和制度安排的确定性、可预期性，这一主张在工业社会时代得到了完整的体现。在这一时期， 学科的分化和专业化达到了一个新的高度，人文社会科学在这一时期也纷纷以自然科学化为主要的目标。 现代社会的知识生产的假设建立在知识是可分割的、累积性的基础上，是渐进性发展的。因此，学科分化和学者的分工，能够产生一系列符合形式逻辑的知识和命题，能够形成具有支配性的理论体系，这一支配性理论体系成为学科范式的核心。 学科范式的形成则能够提供知识学习和生产的制度化的路径，这就使得知识存在着可复制的可能性，知识的可复制和专业化生产产生了现代社会的专家权威系统。专家权威系统提供普遍和抽象的知识，而这些普遍和抽象的知识同形式理性的法律和制度安排，共同构成了不同情境的行为者能够进行交往、达成集体行动的信任的基础。
人文社会科学追求学科分化和学科自主性，一方面是现代社会的制度功能要求；另一方面则是基于对知识的认知假设。 在工业社会，人文社会科学强调的是主体和客体分离的本体论，“真理符合论”的认识论，客体被认为是独立于主体的确定性存在。因此，人文社会科学对知识的认知是可分割的、累积性发展的。由于对象是可以分割的，这就使得学科的分工成为可能。学科的分工则能满足现代社会需要提供权威性符号的专家系统运行的要求，学科分化和学科自主性就出现了。也就是说，公共行政学科追求学科自主性看重如何化解学科合法性危机，更多的是出自于现代社会制度性功能正常发挥的要求。
公共行政学科从“西沃之争”后，就面临着合法性危机，这种合法性危机可以分为两个部分来看：从内部来看， 公共行政研究宪制主义路径的产生本身就是对公共行政学科作为现代社会制度功能定位的反动，只不过这一反动是通过对公共行政研究管理主义路径展开批判而体现的。 从外部来看，公共行政实践在20世纪70年代和80年代面临着哈贝马斯所言的合法化危机，而这一合法化危机突出地体现为公共行政实践所依赖的环式民主的合法性论证方式的失效。环式民主的合法性论证将公民视为被动的、消极性的投票角色，而非积极主动的参与性角色，政治领域去公共化和专业化、公共领域政治化，形成一整套强调专家治理的排他性技术治理模式。随着现代化的扩展，公民的权利某种程度上是缩小了，退回到了形式权利上，结果是公民交出自己治理自己的权利，其合法性理据在于——代议制能够实现民主，同时代议制能够控制不经授权和不对公民负责的中立性的行政专家和技术治理系统，这一排他性的技术治理系统也做出了能够提高治理绩效的承诺。20世纪80年代以来，种种政治事件（水门事件与政府财政危机）和部分重大安全事故（切尔诺贝利核电站事故和挑战者号航天飞机事故）等充分暴露出了行政专家和技术治理系统的失效，同时也体现出了民主的失落。因此，在这种情境下，公共行政学科本身就遭遇了合法性危机，这种合法性危机是从属于现代社会的制度性合法性危机的。
公共行政研究本身应该如何脱离这一合法性危机呢？公共行政研究在追求学科构建的时候，已经不自觉地将自身定位于维系现代社会的辩护性功能之上了，而现代社会本身是没有彻底实现人的自主性的，还是一个以物的联系来遮蔽人的联系的异化社会。公共行政研究要摆脱这一合法性危机，需要将自己定位于现代社会建制的反思者和批判者，更多地从实践出发，也就是说以对实践解释和规定理论构建为愿景而非学科构建为目标来开展研究，以更好的、更为全面的解释多样案例作为研究目标。由此，理论本身的多样性和差异化就不再是一个问题，研究领域缺少专门的话语和门槛反而是一种能够持续推动理论发展的优势而不是劣势。因此，公共行政研究脱离学科构建的束缚后，将会更加自由和全面地吸取各类理论成果，并将这些成果和现实周旋、互动，以此构建出更加具有解释力和批判力的反思性理论，促进人的自主性的实现，这也符合人们对公共行政研究的价值期许。公共行政研究本身也就不存在合法性危机这一说，也不需要千方百计证明作为一个学科存在的必要性和合理性，只需要将目光投注到现实的公共行政世界和治理世界中，投注到处于多个领域的现实的人的行动、意义及其处境中，这无疑是对公共行政研究本身的解放。
公共行政研究需要批判既往的研究路径，批判现代性的社会建制，更需要展望和想象新的公共行政研究路径和公共行政实践。
总体上来看，本研究以解释性研究和批判性研究作为主要的研究视角，对公共行政理论发展脉络进行解释和批判性的考察，探讨公共行政理论发展与其历史脉络和具体语境间的互动关系。
公共行政研究总的来看，可以分为说明性研究、解释性研究和批判性研究三种研究模式
，它们的哲学基础、价值论、辩护政治目标都不同。说明性研究以主客体对立和“真理符合论”的实证主义哲学作为基础，功利主义和理性自利构成价值论，为现代性进行辩护是其政治目标。解释性研究则以主体和客体融通和“真理共识论”的现象学—解释学路径哲学作为基础，尊重差异则构成价值论，多元主义是其辩护的政治目标。批判性研究则以解释性研究为基础，但更强调对现实的规定和对未来的期望，强调实践的关键性作用。批判性研究的价值论是对平等、自由的不懈追求，批判性研究辩护的政治目标是批判本身。批判性研究力图帮助人们摆脱自由与发展的束缚，这一研究模式认为“束缚以对现实的误解和虚假信念的形式出现，并使人们采取与他们的利益相矛盾的行动。束缚由歪曲的沟通和社会秩序的结构性冲突引起。它们阻碍人们认识并满足其真实的需要、欲望和意图。因此，批判性研究假定人们会误解他们自己及其处境，对于什么符合自己的利益会受到蒙骗。在批判性研究中，理论的作用是揭示信念和行动受到的束缚，并促使行动者改变其虚假信念和处境以追求自己的自由和发展。这需要根据行动者的观点来理解行动者的处境，需要与相关的行动者交流这种理解。因此，批判性研究依赖良好的解释性理论”
。
解释性研究和批判性研究都建立在主体和客体融通的本体论之上，“真理共识论”和“真理开显论”是其认识论，而其方法论则是多元的。如果被研究者能够认同研究者的解释，认为是一个能够表达出自身全部想法和行动意义的好的故事，研究者以此为基础，进行批判性的检视，识别出被研究者的真实利益和构建消除阻碍这一利益实现的结构的理论，并付诸实践，且能够有效改善被研究者的处境，这就是检验解释性研究和批判性研究有效性的标准。
因此，公共行政理论脉络的解释性研究和批判性分析将重点关注公共行政理论演进和其历史语境的互动关系，将公共行政理论作为对公共行政实践的能动反映来看待，考察公共行政理论如何回应时代问题——社会实践和意识形态阐释和规定间的巨大张力为主要的研究问题，对公共行政理论发展进行历史的分析、政治的考察、哲学的反思，回应现代社会向后现代社会转型对公共行政理论提出的时代问题——公共行政理论的立足点应当是什么？公共行政实践应当有何种新的想象？公共行政理论与实践的角色是什么？
本研究总体上分为六个部分，采用“总—分—总”的叙事结构。序言对本研究的研究内容进行了总体的概括。第一章以证成经典公共行政理论、行为主义公共行政理论、新公共管理理论同属公共行政研究管理主义路径为主要目标，分析这一研究路径的哲学基础、价值导向、辩护政治目标。第二章讨论公共行政研究管理主义路径的对立面——公共行政研究宪制主义路径，对这一研究路径的探讨将放置在“西沃之争”引发的公共行政理论合法性危机和20世纪60年代末以来一系列政治经济危机背景下的公共行政实践合法性危机的双重危机背景下，阐释公共行政研究宪制主义路径是如何回应作为公共行政研究根基的公共行政实践合法性危机的。第三章关注治理实践和治理理论，将治理实践和治理理论放置在现代自由主义意识形态和政治实践衰落、新自由主义和政治实践兴起的时代背景中，讨论治理概念和实践与新自由主义意识形态、新自由主义改革的密切联系，展现治理理论和实践的新自由主义底色。第四章以政治—行政二分原则在理论和实践上的变迁为核心，通过对政治—行政二分原则理论和实践的双重批判，将公共行政理论和实践的考察纳入现代性的批判分析中，这构成了对公共行政理论的政治考察。第五章则以人性假设的变迁为核心，讨论人性恶假设的哲学基础和理论后果、人性善假设的艰难复归等重要的公共行政哲学问题，从哲学反思的角度，提出了公共行政理论的实践导向改造，以回应现代社会向后现代社会转型对公共行政理论和实践提出的时代问题。