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任何科学研究都建立在概念之上，概念组成命题，命题间逻辑关联构成理论，概念是理论之网的网结。因此，对行政现象研究成果的回顾、分析和批判，首先就需要从概念开始。关键性、基础性概念高度浓缩了相应的理论体系、哲学基础、辩护的政治目标和价值规则。对概念的语义、内涵、语用的分析和批判，往往能够在理论分析中达到四两拨千斤的作用。社会科学概念隶属于认识论的讨论范畴，概念是一种能动的反映，说明了概念有两种功能：一种功能是对现象界的反映；而另一种功能则是对现象界的规定。概念的两种功能往往是在同一个过程中发挥的，这也就意味着当人们在言说某一概念的时候，不仅仅是在反映现象，更是在规定现象应然状态。换言之，概念不是纯粹地“反映”现象，而是在批判或者肯定地“反映”现象，概念所指称的“现象”是主观的客观存在。
公共行政学诞生以来，对公共行政实践就有三种不同的概念描述，分别为：“公共行政”（public administration）、“公共管理”（public management）、“公共治理”（public governance）。三种概念对应着三种不同公共行政实践现象，也建构着不同的应然性的公共行政实践。那么，这三种概念之间的关系是什么？到底哪一种概念更能够反映现实的公共行政实践，并且具有批判和反思的可能性，这是公共行政研究路径的批判与现象的主要问题。对于这一问题的回答，需要从两个方面入手：其一，是对“行政”“管理”“治理”三种概念在公共行政理论中的发生史进行回顾，以展现三种概念存在的连续性或者断裂性；其二，则是对“公共”概念进行讨论，展现理论意义上的“公共”同现代性建制意义上的“公共”的联系和不同。
现代意义上的行政概念的出现，植根于现代国家建设历史进程。现代国家建设进程是一个复杂的过程，它的本质是资本主义体系的起源、发展、扩散和强化，成为现代社会本质、现代国家的根基。现代国家建设这一进程，在同一时空条件下，囿于不同国家历史脉络、政治与社会结构、文化环境差异，有着不同的表现形式。而在不同时空条件下，先发国家的现代国家建设路径、特定的国际关系背景对后发国家的现代国家建设进程也有着基础性的影响。因此，现代国家建设虽然大体上趋向一致，但并不意味着形式和路径上的一致性，而是具有差异性。行政概念的产生正是现代国家建设进程的逻辑一致性和历史表现多样性的体现。从总体上来看，现代意义上的行政概念的产生经历了“去政治化”到“政治的回归”再到“去政治化”的观念演化过程，这一观念演化的过程伴随着现代国家建设而展开。
主权概念的产生是现代意义上的行政概念生成的萌芽。从政治概念上来看，主权意味着至上权力，是对中世纪基督教神权和“只能发现，不能制定”的高级法理念的突破。主权意味着至上权力的不可侵犯，但不意味着主权是为把国家视为可自由支配的私人家产的君主专制制度辩护的。确切地说，主权是指一个抽象的国家，这一抽象的国家建立在具体的人的高度抽象化而构成的政治共同体之上。 换言之，主权概念的逻辑基础是原子化个体的 形式权利的保障，是原子化个体形式权利的至高无上性，这种原子化个体形式权利的集体保障形式在政治概念上的表述就是主权。 那么，主权者就意味着原子化个体形式权利形成的抽象政治共同体——国家，作为公共信托被托付给主权者管理。主权者被视为无限理性的、无私利的“利维坦”，主权者的任何命令不来自于个人利益，而来自于以保障主权的理性要求。主权概念在马基雅维利、布丹、霍布斯和黑格尔的政治哲学里都有着丰富的解释。从本质上来看，主权概念是资本主义体系生成和扩散的逻辑结果，资本主义体系的逻辑起点是理性自利的原子化个体，其运行逻辑是原子化个体间的“自由契约”和“自由交换”。为了保障资本主义体系顺利运行，就需要一个保障资本主义运行逻辑能够顺利实现的制度体系，这一制度体系在政治观念上的基石就是主权概念。
主权概念可以被视为对上帝的取代，体现着西方文化传统中对“非人格化”的形式逻辑追求。主权概念形成之后，一切政治权力和治理权力的配置都围绕着能够保障主权出发，效率就成为权力配置的主要追求。因此，这一时期的分权理论，是对主权之下的治权的效率原则的配置，是追求效率、价值无涉、服从的管理，而不是追求支配权力、价值导向的政治。在这一时期， 行政概念的萌芽被包含在执行主权理性命令的“执行权”（ executive ）概念中，是管理的，而非政治的。
主权概念与行政概念的“去政治化”是同一个过程的不同侧面，这一过程可以被概括为“权威的合理化和结构的分离化”
。“权威的合理化”意味着政治共同体内只存在一个至上的权力，意味着对至上权力争夺的政治活动的结束，也意味着基本政治价值、伦理规则的确定。“结构的分离化”是在“权威的合理化”的基础之上的，“结构的分离化”意味着以确保至上权力而实现的治权分工，效率是“结构的分离化”的主要原则，服从是“结构的分离化”的必然要求。因此，主权概念的产生，也意味着作为主权手足的“行政概念”的去政治化。
主权概念的产生和行政概念的“去政治化”有着深远的影响。主权概念意味着一个非人格化的、服从形式理性要求的公共利益守护者的国家形象的生成，这种主权概念蕴含的对绝对理性的利维坦的潜在价值追求一直影响着西方政治理论的发展，行政概念的“去政治化”正是这一主权概念理论演绎合乎逻辑的结果。因此，在19世纪末20世纪初普遍推行的文官制度改革，乃至威尔逊和古德诺提出并详细论述的“政治—行政”二分原则，都是对主权概念蕴含的非人格化的、绝对理性的利维坦追求的思想接力的体现，而行政概念的效率导向的“去政治化”正是利维坦建立的逻辑结果。主权概念和行政概念的“去政治化”也体现出了西方政治传统追求超越性的特点，这一特点突出地展现在对无限理性、非人格化的完美社会系统的追求上，这种追求的对象会表现为基督教体系和上帝，会表现为公共利益守护者的国家。对无限理性和非人格化的完美社会系统追求是不变的，而具体对象的变化则展现出了历史的偶然性，这一历史的偶然性也使得之后的行政概念重新展现出了“政治化”。
资本主义体系的生成、发展、强化意味着建基在理性自利原子化个体“商品交换”为主要内容的社会交往关系的扩散，这一社会交往关系以形式理性为主要原则。主权概念在政治观念上的形成正是以形式理性的社会交往关系为基础的。从逻辑上来看，主权概念终结了关于政治的争论，而行政概念服从于主权概念对效率的要求，是现代国家建设进程的本质，但是在具体的历史发展中，这一过程不是一蹴而就的，而是呈现出螺旋式发展的趋势，也展现出了不同的样貌。立宪制政体的产生与行政概念的“重新政治化”正是抽象的现代国家建设逻辑在历史细节中的表现。
从理论上来看，主权概念虽然强调了国家是作为公共信托而托付给主权者的，然而主权者的一切命令得到服从的合法性在于，主权者的命令必须是理性的，而非随意和人格化的，主权者命令的出发点是保障国家利益，而非将国家视为私人家产。但是，在历史发展过程中，主权概念曾被用作为绝对主义政体和专制君主辩护的武器，在主权概念之下，是君权神授的倒退性质的言说、国家财产肆意地被私有化、国家面临着再度被封建化的危险。
专制君主以扩展国家基础性权力为理据，而不断强化专断性权力，这种政治行动已经充分威胁到了获得部分合法政治权利、拥有着制度性政治权力的具有资产阶级性的商人、新贵族和留恋于中世纪封建政治传统的旧贵族。因此，为了在观念上同以主权概念为幌子、持君权神授理论的专制君主和绝对主义政体对抗，商人、新贵族和部分旧贵族将被主权理论传统排斥的自然法理念作为自己的理论武器，试图用自然法理念和中世纪强调权力平衡的混合政体理论来保障自己已经获得的政治参与平台和政治权力。
在宪制政体建立和巩固的历史时期里，强调主权权威至上的权力分工理论被自然法理论和阶级平衡的权力分立、制衡理论取代。因此，行政概念内含的执行概念被重新政治化，这一政治化指的不是宪制政体成熟之后的合法性确认，而是在建立宪制政体过程中的合法性需要。 换言之，行政概念内含的执行概念的重新政治化，有利于商人、新贵族和部分旧贵族形成政治联盟对专制君主和绝对主义政体的挑战。
宪制政体得以建立、巩固并发展成熟后，行政概念的“重新政治化”便停止了，回到了“去政治化”的逻辑上。
但是，从概念的实际历史发展来看，这一进程在宪制政体和绝对主义政体激烈角逐时期就已经出现，洛克“两权论”对“执行权”概念的界定、孟德斯鸠对“行政权”（实为执行权）概念的讨论就已经将“执行权”视为对国家意志（立法权）的执行了，内含于执行权的行政概念回到了“去政治化”的逻辑上。换言之，宪制政体的建立更关注的是主权者的轮替，而非“执行权”。然而，执行权的“政治化”却在美国的三权分立制衡体制
中得以留存，直到19世纪末20世纪初才被改变。
宪制政体建立是现代国家建设的重要历史时期。通过宪制政体的建立，各类社会精英及其组织性资源才具有了一个制度性的吸纳渠道。这一制度性吸纳渠道也给了各类社会精英“自由契约”“自由交换”和“自由竞争”的合法平台。这一合法平台的建立是行政概念能够实现“去政治化”的前提，换言之， 宪制政体是以竞争性的、集体性的主权承担者来取代君主个体作为主权承担者的。宪制政体的建立至少在主权意义上结束了政治的争论，宪制政体的建立和有限政府的政制原则使得私人部门成为经济社会发展的主要领域，而国家就作为“守夜人”角色的政治和治理观念得以形成。那么在具体的主权意见执行过程中，就重新回到了形式理性和效率导向的“去政治化”的行政概念上，这一行政概念是内含在“执行”概念中的。
从政治与行政关系来看，现代国家建设进程可以划分为两个阶段：第一个阶段是政治关系的确立和巩固；第二个阶段则是政治关系得以确立和巩固后，为了回应社会转型产生的政治、经济和社会治理问题。立宪制政体专注于经济社会发展，以效率作为原则，通过文官制度为代表的一系列改革，实现了专事事务管理的行政从政务统治和管理的政治中分离出来的目标，行政被彻底地“去政治化”。
现代国家建设进程第一阶段是政治关系的确立和巩固，以立宪制政体建立和成熟作为标志，强调既往的多元社会精英利用其组织资源为竞取国家政权的暴力斗争被转变为立宪制政体内部的合法博弈，即通过竞争性的代议制制度来实现国家政权的有序更替。立宪制政体的建立是政治的，它意图实现对社会精英及其组织资源的制度性吸纳。立宪制政体的建立正是国家与资本主义在现代国家建设进程中，国家在扩展基础性权力的同时也会不由自主地强化专断性权力，而以市场经济为基础发展起来的资本主义便与国家围绕专断性权力不断展开博弈，意图对专断性权力实现制度性制约的结果。这一结果在意识形态上以自由主义为辩护，在国家和政治理论上则以社会契约论和权力分立与制衡理论为说明。
社会契约论和权力分立、制衡理论为核心组成的自由主义政治和国家理论，以理性自利的原子化个体存在作为政治共同体得以建立的逻辑起点和价值归宿，强调权力分立和制衡能够保障个人的基本权利，国家本身构成了个人用以提高自己福利的工具。社会普遍进步是在私人领域实现的，也就是以私有财产权利保障作为基础，通过市场竞争和个人成就来实现社会普遍进步。但是，在自由主义政治和国家理论的浪漫主义描述背后，广大普通民众更多是被卷入资产阶级、新贵族同专制王权的阶级斗争中，而非自觉自为的参与。
立宪制政体的建立，自由主义意识形态的发展，为私有财产的权利的确立和等级性政治权利安排（即广大普通民众并没有享受到平等的形式权利，更毋宁说权利的实质性实现）产生的广泛性的经济社会不平等提供了制度的保障和理论上的辩护。
自此，应该通过政治上解决的经济社会不平等问题被转移到了经济社会领域上。换言之，对经济社会不平等问题的批判应当深入到以政治权力非对称性安排为支撑的广泛存在的社会等级结构，但是关于这一问题的讨论和批判被视为私人领域和个人化的，意即个人处于的任何境况都是个人自致的。
因此，所谓的 政治应当被视为改变实质性政治权力非对称性配置和广泛存在的社会等级制度的行动、过程和理论。 立宪制政体实现了资产阶级对专制君主和贵族的取代，讲求血缘等先赋性因素为理据的社会等级制度被财产和个人成就的自致性因素的社会等级制度取代。然而，立宪制政体更多实现的是以平等的法律地位和形式权利，以机会平等为核心的个人成就价值观对起点不平等和既往资产阶级巧取豪夺的不正义历史的抹消，对起点不平等和实质性政治权力的非对称性安排的正当化。那么， 立宪制政体的建立就意味着对资本主义体系的肯定，对这一体系产生和加剧的一系列社会不平等的确认，政治的实质不平等被形式上的平等所掩盖，不平等的社会关系被视为正当的。因此，立宪制政体确立之后，更多的问题就转移到了效率之上，换言之，从“分蛋糕”转移到了“做蛋糕”上。 但是，立宪制政体的确立同资本主义体系的发展一样，都具有不可忽视的历史意义和贡献。立宪制政体和资本主义体系的发展使得个人能够从传统的碎片化社会和政治结构中脱离出来，卷入资本主义体系的经济社会关系中，被国家组合起来参与政治，使得个人具有了改变自己经济和社会境遇的可能性，而立宪制政体主张的法律地位平等和形式权利平等，也使得广大平民具有了合法的政治权利表达渠道和集体行动的权利，使得平民能够通过政治行动在一定程度上改变自己的弱势经济社会地位和处于不利地位的政治权力配置。
现代国家进程的第二阶段是文官制度的建立，也就是制度性政治—行政二分原则的确立。 立宪制政体的确立说明了在社会结构层面和历史的逻辑深处，资本主义体系已经得到了确认。而制度性政治—行政二分原则的实现则说明了在现代国家制度范畴、政治与治理实践层面上，资本主义体系和其意识形态的畅通无阻。 工业革命后，人类社会进入了一个真正意义上的社会转型时代，这一转型标志着人类生活的全面转变，城市化和工业化使得陌生人社会逐步替代了熟人社会、普遍性知识的要求取代了地方性知识的合法性地位，对削弱行为的不确定性、提高可预测性的制度体系有着更为强烈的需要。随着城市化和工业化的开展，政党政治成为这一时期典型的政治景观。在缺乏市场经济为基础的普遍性社会动员的情况下，政党政治和政务事务不分的政府制度和管理体系，产生了制度性的依附主义现象。依附主义政治甚至出现了政府的重新封建化（公共职位私人支配）；同时也提高了整个资本主义体系运行的制度成本，个体的原子化进程面临被打断的可能，个体得以从原子化进程中脱离出来，进入到政治强人提供的个别庇护政治中，整体的依附主义政治体系削弱了人们进入市场的动力。
随着市场经济和工业化的深入发展，社会动员普遍进行，依附主义政治体系运行成本高昂，政党领袖发现通过提高部分选民的经济社会利益，以吸引选民依附政党领袖的政治活动方式收效甚微。社会动员的深入进行使得中产阶级逐步壮大，选民发现普遍性的政治纲领相较于个别性的经济社会利益更加符合自己的利益，依附主义政治在市场经济和工业化的进程中逐步丧失了制度性的生存土壤。从制度上来看，以理性官僚制组织模式建设为核心的文官制度建设，得到了中产阶级的普遍性支持，这一制度建设内含着中产阶级的社会理想：精英统治与专家治国，强调技术治理。文官制度建设和行政人才的大量供给，使得西方国家政治景观发生了重大的改变：政治（government）与行政（administration）从执行权（executive）中分离了出来
，
政治被视为利益和观念竞争的场域，体现出了立宪制政体政治的全部含义；行政则是政治中立的、技术治理导向的，是以效率为原则的管理问题，是非政治的。自由主义意识形态（社会契约论和分权制衡理论）的基本政制设计在理论上宣告了治理从政治走向了管理，而制度性政治—行政二分原则和其理论上的表达，相当彻底地排斥了对政治的反思和批判，换言之，是以政治上的形式权利的平等和保障来掩盖社会经济领域和日常生活领域存在的不平等，将经济社会领域视为去政治化的，经济社会领域广泛存在的结构性不平等被转移到个人上来解释和解决了，即个人的任何境遇都与社会结构没有关系，而是自身决定的结果。
那么，作为资本主义体系主要活动的经济社会领域就免除了政治的检视，被视为一个纯粹的技术治理和管理范畴。
因此，在制度性政治—行政二分原则得以确立，并成为现代国家基本政制原则后，行政本身的政治性被隐去了，行政这一概念与私人领域中立性的、追求组织利益的管理概念本质上不存在任何区别。
在20世纪70—80年代，面对凯恩斯主义失灵、经济滞胀的困境，既往的福利国家模式受到了极大的冲击，在各个领域掀起了一股旨在复活古典自由主义政治和经济思潮的新自由主义（Neoliberalism）浪潮，并席卷了全球各个主要国家。在 公共行政领域，则突出地以“新公共管理运动”作为政府行政与治理改革的主要范本。 由于新公共管理运动强调私人部门管理方法的普遍有效，私有化和竞争成为解决政府扩张、官僚自利和社会需求难以满足的灵丹妙药，以至于在新公共管理运动开展时期，不少学者甚至将此认为是具有“范式更迭”意义的重要理论和实践，公共管理概念开始取代公共行政概念。但是，公共行政概念的“行政”（administration）与公共管理概念的“管理”（management），本质上是一致的，区别仅仅在于：行政认为，通过负向激励为内核的自上而下的官僚制程序控制能够提高效率，提高社会效益，也是当时工业社会普遍赞同的组织乃至治理模式，即官僚制组织模式和科学管理的管理理论；管理则认为程序能够产生效益本身是可疑的，是不能够被称为科学的。新公共管理直接将竞争机制和市场逻辑引入到了政府管理和社会治理领域中，试图通过多元竞争落实民主，实现社会效益增长。行政与管理根本上的一致，要分为两个方面来看：
一个方面是其哲学基础和理论脉络，公共行政与公共管理从理论脉络和哲学体系上来看，本质上都是公共行政研究管理主义路径。公共行政研究管理主义路径以实证主义哲学体系作为基础，而这一哲学体系的本体论是个体主义本体论和整体主义本体论的结合。无论是个体主义本体论还是整体主义本体论，都是将人和社会视为割裂、对立、抽象的存在。现实的人是社会关系中的人，而现实的社会则是由现实的人及人与人之间的互动构成，但是在实证主义哲学体系中，由于人被视为原子化的存在，被视为客观现象的被动反映，这就使得研究者和理论拥有了超然性的地位，使得人与人本身的平等关系、人与社会的互相依存和互动关系被异化为拥有排他性的阐释和治理权力的主体对客体的支配关系。个体主义本体论将人视为理性自利的原子化个体存在，而整体主义本体论本质上是为了解决个体主义本体论出发的社会秩序何以产生的理论问题而出现的。 换言之，个体主义本体论提供了社会发展的动力，而整体主义本体论则提供了秩序。 无论是个体主义本体论对个人本位的自由竞争支持，还是整体主义本体论对制度、文化等规范体系的强调，都 不是从主体间平等交往的角度来考虑人际关系和人与社会的关系，而是从主体—客体的角度来考虑人际关系和人与社会的关系，即个体主义及其主张的竞争将他人视为必须打败的敌人，视为提升自己利益的手段；而整体主义及其主张的秩序，则将抽象的共同体视为目标，具体的个人视为必须服从共同体的工具。 从本质上来看， 个体主义和整体主义正是资本主义体系的起点和制度形式，个体主义是资本主义的动力，而整体主义则是确保资本主义体系能够顺利运行的制度支撑。 因此，在具体的经济、政治和社会理论中，社会等级制度的保守主义和个人竞争的自由主义共存，都是服务于资本主义体系的，前者是威严的家长统治，而后者则是充满着企业家精神的传奇。
另一个方面就是现实的制度安排、政策设计和组织架构。公共行政和公共管理都主张人性恶假设，都是以苦—乐动机论的心理学解释进路来讨论个体行为的社会后果，通过施加相应的刺激手段，就能够实现对人的行为控制。公共行政主张官僚制的自上而下的控制模式，以负激励来实现对官僚的行为控制；而公共管理则主张市场竞争的控制模式，以正激励来实现对官僚的行为控制。因此， 从现实的制度安排、政策设计和组织架构上来说，“行政”和“管理”是一致的，它们只关注于如何控制人的行为，继而实现社会利益增长，区别只在于是以负激励为主还是以正激励为主。“行政”和“管理”的具体过程已经充分展现出了其政治的一面，管理者和被管理者是不平等的关系，但是其理论阐释 —— 公共行政管理主义研究路径、实证主义哲学和自由主义意识形态，都将这一不平等的关系视为正当的，都以形式上的权利和法律地位的平等来模糊对过程中的、实质上的不平等的讨论和批判。因此，行政和管理的制度表达、理论阐释隐匿了其本质的政治属性。
社会经济领域和日常生活领域普遍存在不平等是现代社会本质的体现，也是现代化的必然结果。这一不平等是通过政治得以确保的，因此，就需要重新考虑政治来加以解决。但是，社会经济领域和日常生活领域的不平等不仅没有在政治上得到关注，反而在自由主义意识形态的支持下，使这一不平等及其形成的社会等级制度得到了辩护。对社会经济领域和日常生活领域的不平等的辩护通常是以形式上的法律地位和形式权利的平等作为主要的支柱性观点，将个人境遇的结构性不平等因素转化为个人自决是这一辩护通常运用的逻辑。那么，对这一不平等和社会等级制度的辩护就以社会规范的功利主义伦理规则和个体规范的个人成就价值观作为主要思想和观点依托。
因此，在具体的政府管理和社会治理上， 无论是公共行政概念还是公共管理概念，都没有触及这一不平等的关系，反而是隐去这一不平等的关系，将其视为中立性的技术治理领域和纯粹的管理问题。 无论是公共行政概念还是公共管理概念，本质上都没有差异，唯一的区别是： 行政概念从历史上来看，更多地与具有政治统治与社会管理组织和机构相关，更多地是用在了政府以及以政府为核心开展的治理活动上；管理概念则更多地与私人部门和市场经济领域相关。 公共管理取代公共行政概念，前提是凯恩斯主义和福利国家丧失了实践和治理观念上的主导性地位，新自由主义意识形态构筑的公共管理概念才能够取代公共行政概念。政府仍然保持了对经济社会的干预，只不过这种干预由国有化、对市场和金融系统的监督管制、社会保障和对劳动者权利的支持转化为推动全球化、私有化、金融化、去管制、去监督、削弱社会保障和减少对劳动者权利的支持，限制劳动者的集体行动权利上，市场逻辑和竞争机制进一步入侵社会和日常生活领域。 无论是公共行政概念还是公共管理概念，本质上是一种关于如何隐匿形式平等而实际存在的社会等级制度，并且将其中立化，纳入非人格化和排他性的技术治理过程，是一种去政治化的修辞。
“行政”和“管理”概念本质上是一致的，它们在理论上都可被归结为公共行政路径研究管理主义路径，实证主义哲学体系是其哲学基础，功利主义是其伦理规则；而在政治实践、制度安排、政策设计和治理模式上，都主张精英治国和技术治理。两者的区别仅仅在于何种政府组织模式才是促进经济发展为核心的社会经济福利提升的有效路径。但是，无论是“行政”还是“管理”，都无法脱离“公共”这一概念的限定。在通常的语境中，“公共”与“行政”或者“管理”都是连用的，被视为一个概念，很少去思考“公共”这一概念的意义。而在学界的讨论中，“公共”或者“公共性”至少有五种理论内涵，即“多元主义的观点：作为集团利益的公共；公共选择的观点：作为消费者的公共；法律的观点：作为被代表者的公共；服务提供的观点：作为顾客的公共；以及作为政治参与的公共”
。这五种理论内涵分类标准并不明晰，存在相互交叉的情况。如果从公民在政治和治理生活中的角色、作用来看，五种公共理论内涵其实就可以分为两类：一类是将公民视为消极性角色，更加重视公民的形式权利和法律地位的公共观点，多元主义、公共选择、法律、服务供给这四类都可以被视为一类公共的理论阐释，只是它们关注的层面和维度不同；另一类则是作为政治参与的公共，这一类重视公民形式权利的实现程度和实质上的政治地位、参与资格等，公民被视为积极的治理者角色。政治实践中对“公共”概念不假思索的使用和“公共”理论言说的不同，指向了作为实践的“公共”和作为应然性规定的“公共”的联系和张力。理论上对“公共”的界定和讨论正是对实践上乃至社会制度上的“公共”的能动反映和规定，那么，实践乃至社会制度上的“公共”到底是什么？当我们在日常语境中使用“公共”的时候，我们到底在谈论什么，以至于这一“符号”不自觉地就指向了“政府”“法律”“共同体”等抽象的整体主义样貌的概念上。
对传统社会向现代社会转型的描述，离不开两个维度：一个是文化的世俗化，另一个则是结构的分离化。文化的世俗化和结构的分离化都建基在个体的原子化进程之上，换言之，人被视为理性自利的原子化个体的存在，不仅仅是一种哲学的规定，更是对资本主义体系生发、发展、扩散和巩固为主要动力的现代化进程的描述。人被视为理性自利的原子化个体，意味着规范性的道德传统和社会价值等超验性要素被视为毫无意义的形而上学而祛魅，意味着先在于人的家族、宗族等家元共同体
纽带的解体，意味着个人利益被视为行动的唯一价值和意义，意味着一个以确保个人利益实现的高度稳定、清晰、可预测的制度框架的建立。因此，文化的世俗化就是对人的个体利益和快乐的重视，乃至视为唯一有意义的价值，对他人行为乃至价值的评价、对政府和社会的评价本质上都是出自是否满足个体自利而做出的。结构的分离化一方面促使个体从传统的、全能的碎片化社会结构中解放出来，而进入到新的依据效益—效率原则产生的经济、政治和社会结构中。当现实的、社会关系的人在哲学上被规定的理性自利的原子化个体，在实践中，这一哲学规定不断地成为现实，理性自利的原子化个体利益应当在什么样的制度框架下才能有效扩展，就成为现代社会制度的根本出发点。对现代社会建制和结构意义上的“公共”概念的分析和探讨应当放置在现代化进程和社会转型的历史背景中考察。
现代英语中的“public”（公共）和“common”（共同）术语在词源上与希腊语中的“pubes”“koinon”和古罗马的“res publica”有着直接的联系， 10 这就带来了困惑：古希腊人所说的“pubes”“koinon”和古罗马人所说的“res publica”是否就是现代人所说的“public”和“common”？而在当下的语境中，“公共”（public）和“共同”（common）又经常混淆在一起使用，那么“公共”和“共同”之间是否存在着区别？对这两个问题的讨论需要从哲学、政治理论和社会结构两个层面进行：
从哲学和政治理论上来看，古希腊和古罗马的“pubes”“koinon”和“res publica”是建立在整体主义之上的。古希腊的整体主义和近代谓之的整体主义也有不同，近代谓之的整体主义是立足在人性恶的基础之上的，认为人的行为具有机会主义的特征，会损害社会秩序，需要一个能够压制人的机会主义行为特征的社会秩序，这一社会秩序正是近代整体主义本体论的目的所在。但是， 古希腊谓之的整体主义不是建基在人性恶的基础上，而是建基在人性善的基础之上 （仍然是一种抽象意义上的人性善，将人性善形而上学化）。 古希腊城邦政治思想和政治理论中，并没有为作为个体的人留下位置，而只有作为城邦的产物 —— 公民概念。 是否是公民就意味着是否具有完整的权利，是否能够被作为人而平等地对待。如果没有公民的资格，就意味着权利的限制——外邦人和妇女，或者被视为“会说话的工具”——作为私有财产的奴隶，而决定一个人是否具有公民资格的是城邦，这就意味着城邦本身是公民的归宿和目标，为了城邦做出牺牲是每个公民的至善的实现方式之一。因此， 古希腊的城邦政治思想和政治理论是“大公无私”的，即承认作为城邦的至善地位和价值皈依，贬低和边缘化了公民的个人生活。 对于古希腊城邦公民而言，近现代原子化个体的存在的人是难以理解的。盛行于古希腊和古罗马的政治思想和政治理论将政治共同体视为根本，而个体的私人生活被边缘化，公民概念先于人的概念就是这种政治思想和政治理论的最好呈现。
古希腊城邦政治文化将城邦视为根本的存在，但是这一原则到了苏格拉底时期就受到了怀疑，尤其是在之后的斯多葛派和犬儒学派那里，原子化的个体在其学派思想体系上取代了城邦的整体，成为基本的本体论理据。原子化个体的登堂入室和对自身利益、快乐的重视，意味着人的抽象化进程在政治理论上的开启。换言之，作为具体的、现实的和社会关系的人所具有的多重丰富意蕴开始被窄化为对快乐的追求。古希腊城邦政治文化将城邦视为人的根本，将公民资格视为优先于人的存在，那么苏格拉底到斯多葛派和犬儒学派的思想接力，则力图让人作为人本身而得到平等的对待，人是先于公民资格的。要完成这一理论任务，最为方便的做法，就是寻找不同历史脉络和文化情境的人的共性，这一共性被认为是对自身利益的追求。因此，为了人能够脱离公民身份和城邦价值的束缚，需要强调人对自身利益的追求，是能够建立一个超越城邦的普遍共同体的。城邦政治文化对个人的贬低和日后斯多葛派、犬儒学派对个体的抬高
，都体现出了西方哲学传统的一个特点：二元对立和形而上冲动。斯多葛派和犬儒学派对个人权利先于城邦的强调是对城邦至上倾向的解毒剂，但是对个人权利的形而上追求和无限度拔高，同样也是偏颇的，更带来了一系列的理论和实践问题，这些理论和实践问题发展到今天，成为现代性批判的焦点。
从斯多葛派和犬儒学派之后，西方哲学和政治理论发生了重大的断裂，进入到一个强调人的抽象原子化个体存在的理论体系中：在中世纪时期展现为基督教原罪论；而在文艺复兴和启蒙主义时代，则将人的理性自利视为具有天然正当性，以此抗衡君权神授观念，宗教改革运动则通过基督教个人主义实现了对整个西欧社会的个体主义启蒙，以此来构建一整套能够为资产阶级替代封建贵族和教会统治的辩护和阐释的意识形态体系。
个体主义本体论影响深远，时至今日，以此为基础构筑的自由主义意识形态和实证主义哲学、社会科学理论仍然在当今世界具有支配性的地位，并构成现代性的支柱
——
形而上学的核心内容
，其意识形态体系和相应的哲学、社会科学理论依然在当下世界具有支配性的地位。
因此，萨拜因在写就《政治学说史》的时候，将古希腊政治理论分析的部分称为“The theory of the City-state”（关于城邦的理论），而讨论古罗马自然法理论和中世纪宗教政治理论的部分则称为“The theory of the Universal Community”（关于普遍共同体的理论），“关于城邦的理论”到“关于普遍共同体的理论”
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正是对传统社会向现代社会转型在哲学和政治社会理论上起源的隐喻：古希腊城邦作为传统社会的典型，体现出了传统社会结构的本质——基于地缘和血缘纽带而形成的具有封闭性、全能性的政治、经济和社会的小共同体，这一小共同体可以体现为村社、城邦、庄园等形式。这种小共同体将自身视为根本性的存在，而作为个体的人则被湮没在小共同体中。小共同体提供了安全和保障，但是又给个体的自由成长套上了一系列传统规范的限制，可以被称为“温暖的枷锁”。而“普遍共同体”则是基督教指向的所有碎片化的小共同体中教徒共同组成的“上帝之城”，这一“上帝之城”意味着基督教统治对世俗政治权威统治的优先性，意味着人作为教徒优先于其他社会身份。基督教这种具有强烈普世性特征的宗教文化共同体正是现代社会的萌芽—理性自利的原子化个体，这一原子化个体组成的共同体与基督教文化共同体有着形式上对应而内容不同的关系。基督教文化共同体中的信徒，除了信仰上帝之外，不存在任何其他的价值和意义，而现代社会本质上也认为作为理性自利的原子化个体的人，除了信仰自身的利益之外，不存在其他的价值和意义。韦伯认为的资本主义体系扩散来自于基督教新教精神的驱动更是佐证了这一点——现代社会在文化上起源于以基督教文化共同体为代表的原子化个体为逻辑起点的“普遍共同体”的文化理想。
从社会结构转型来看，传统社会向现代社会的转型使得潜藏在传统社会精英文化中的“普遍共同体”文化理想成为现实。现代化源起于西方，以市场经济扩展和民族国家建设为主要内容，二者都植根于人的原子化进程。市场经济扩展需要人从时间和逻辑先在的共同体中脱离出来，从对小共同体的人身依附中“解放”出来，由此，才能够实现市场经济扩展。民族国家建设本身就需要建立直接统治，实现国家基础性权力扩展，个人从各种各样的先天的共同体（既往政治结构）中脱离出来，以“公民”
身份重新组成各种各样的政治结构，参与政治，国家以此来实现资源汲取和政治动员、整合。
在民族国家建设过程中，立宪制政体取代绝对主义政体是现代社会建制和实践意义上的“公共”形成的重要历史阶段。“公共”形成的直接的历史背景是立宪制政体对绝对主义政体的取代和中世纪的结束，从词源上来看，对现代社会建制和实践意义上的“公共”的讨论应当从中世纪开始，而不是从遥远的古希腊开始。
现代社会建制和实践意义上的“公共”从词源上来看起源于“共同”
。“共同”这一概念的使用则通常是与“good”一词连用的。也就是说“公共”从“共同”的演变其实是“public interest”（公共利益）取代“common good”（共同体利益）的过程。共同体利益（common good）在前现代社会中普遍运用，它与古希腊人所语的城邦福祉在内涵和逻辑上是一致的。
换言之，共同体利益强调共同体相对个体的先在性，个体利益要为共同体利益让步，也要遵循共同体规范，共同体则给个体提供保护和照拂。
这种共同体本质上也是等级制的，只不过呈现的形式和样貌并不时时刻刻都是严酷的统治，也有可能充满着温情，但是个体是不存在主体性和独立性的，是依附于共同体而存在的。共同体利益最后被公共利益取代还是与现代化进程相关，它是现代化进程中的作为统一国内市场、提供秩序和产权保护，但又展现出本质上的专断性和扩张性的绝对主义政体同资本主义体系两大力量纠缠斗争的结果。共同体利益在绝对主义政体时期，逐渐被视为绝对主义政体利益的同义词，也表明了马基雅维利、布丹和霍布斯所想象的作为公共信托守护者的全能理性的国家形象的坍塌。绝对主义政体的权力扩张严重侵害到了资产阶级和其他社会集团利益，为了在舆论和理论上同绝对主义政体斗争，他们不仅仅将中世纪的混合政体理论和效率导向的权力分工理论融合在一起，提出权力分立制衡理论作为立宪制政体的理论准备，更是提出了取代“共同体利益”的“公共利益”概念。共同体利益将政治共同体的利益替换为绝对主义政体的利益，至少在逻辑上表明了，建基在抽象的整体主义本体论基础之上的共同体理论具有重大的缺陷，这一缺陷就是整体主义本体论本身的抽象，使得其需要一个人格化的载体，而这一载体就可能被当时的绝对主义政体所利用。新提出的“公共利益”概念不是建立在整体主义本体论之上的，而是建立在个体主义本体论之上的。鉴于绝对主义政体和资产阶级冲突往往是由财政税收问题引发，所谓的“公共利益”更多是建立在个体经济利益之上的。
换言之，“公共利益”就是个体的“财产和财产权”的保护。
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在英国资产阶级革命为代表的绝对主义政体向立宪制政体转向的历史时期，“公共”对“共同”的取代就逐渐明晰化了，但是这一过程的实现还需要市场经济发展和工业化、城市化深入进行，才能在社会建制和实践的层面上实现对碎片化、互相隔绝的传统小共同体的“扫荡”，将人从这种人身依附的不自由、不自主的小共同体中解放出来，以原子化个体的身份进入到市场经济和现代国家的政治、经济和社会结构中。
传统社会向现代社会转型早在14世纪时期便已开始，但是直到工业革命引发的城市化和工业化，才使得这一进程能够加速进行。 市场经济扩展和民族国家建设的深入推进，使得个体的原子化成为现代化进程的根本，个体的理性自利动机和由此产生的工具理性行为逻辑是现代社会的本质 ，产生了旨在制约理性自利动机和工具理性行为逻辑可能导致的机会主义行为，保证资本主义体系的顺利运行的制度体系和社会秩序。这一制度体系和社会秩序以形式理性为特征，而形式理性是建立在个体的工具理性基础之上的。换言之，形式理性是个体运用工具理性能够参考且必须遵守的普遍规则，这一规则本身就是出自对形式平等的原子化个体权利的保障。因此，形式理性的制度体系、政策设计和治理模式成为西方社会普遍的政治景观。当理性自利的原子化个体的存在论观点成为整个经济社会和政治体系建制的基础、成为意识形态的根基，那么个体的形式权利的保障就成为这一社会制度和治理体系的根本性的目标，而原子化的个体最大的特点就是纯粹性和抽象性，原子化个体的权利保障就成为具有普遍性和正当性的目标。在现代化总体性进程下，“公共”这一实践的内涵已经非常清晰了，即对作为原子化个体的公民形式权利的保障。“公共”实践通过对形式权利的保障，建立保障个体间竞争能够有序进行的制度安排，就能够实现资源的高效配置，进而实现社会福利的普遍增长。也就是说， “公共”这一实践本身体现了古典自由主义的文化理想。
因此，在现代社会的当下，日常语境中使用的“公共”和“共同”是有着本质不同的。“公共”作为一种实践和社会建制，强调的是作为个体的公民形式权利，而“公共性”则是这一形式权利的制度保障体系。所谓的“公共利益”其实指的就是原子化个体利益中具有普遍性的一面，这一面可以体现为形形色色的公共产品和制度体系。相对的“共同”则不同， “共同”更多地用在传统社会，指的是以血缘、地缘等先赋性因素为纽带形成的小共同体结构，强调个体对小共同体的人身依附和人格依附，以及小共同体的人存在的依据和价值皈依。 换言之，从社会结构层面上来说，古希腊城邦的“公民”不能与现代社会意义上的“公民”进行类比，古希腊城邦的“公民”至多只是小共同体的成员，而现代社会意义上的“公民”在法律地位上是平等的，在形式上是自由的，现代社会也不存在传统社会中小共同体赖以生存的以先赋性因素为分层依据的社会等级制度。那么，古希腊人和古罗马人所说的“pubes”“koinon”和“res publica”与现代英语中的“public”本质上不同，它们更多与“common”具有逻辑和内容上的关联。
作为体现原子化个体形式权利的“公共”实践取代体现抽象共同体利益的“共同”具有重要的历史进步意义。这一历史进步意义集中体现在对人的抽象主体地位的确认上，这一主体地位的确认应当放置在资本主义体系作为动力的传统社会向现代社会转型上来考察。从人的角色和作用上来看，在整个传统社会，除了普罗塔格拉高呼的“人是万物的尺度”之外，传统社会对人的角色和作用都是以比较消极的态度来考察的。韦伯所语的作为具有合法性统治的“传统型权威”就盛行于传统社会，“传统型权威”强调的正是传统、血缘、地缘等先赋因素对人的支配地位的正当性，这一正当性不来自于理性反思，不来自于个人同意，仅仅来自于它是“自古以来”的。换言之，在传统社会，人是没有主体性的，无论是统治者还是被统治者，都遵从于传统社会既有的社会结构和交往模式，都没有能动地反思这一社会结构和交往模式的合理性。 因此，从哲学的层面上来说，传统社会是没有历史的，历史只可能产生在传统社会向现代社会转型的过程中，历史是人自由创造的产物，但在传统社会，人们只是依照习惯而被动地遵循传统，并将传统视为遵循必然因果性的自然而非有待理性检视的约定。
人的抽象主体性地位主要是通过资本主义体系和现代民族国家建设两大历史进程的互动实现的。资本主义体系商品交换关系和现代民族国家直接统治的需要，都力图将人从小共同体中解放出来，将人原子化，实现把人重新组合进现代经济、政治和社会结构中，以便资本主义体系商品交换关系的形成和现代民族国家的直接统治的实现。当人从小共同体中解放出来，就意味着传统的道德、价值、宗教等社会规范的解体和祛魅，建基在个体理性自利基础之上的世俗文化的社会规范成为现代社会的基本原则，这一世俗文化的社会规范支持个体的人通过市场竞争来实现个人生活境遇的改变，颂扬作为整体的人类对自然和传统的征服。当人成为原子化的个体之后，通过激发人的理性自利，整个社会创造力和生产力相较于传统社会而言有着质的飞跃。只有在进入现代化后，哲学意义上的历史才得以开启，人可以通过认识来实现对必然因果性的驾驭，同时解除了时间先在与逻辑先在的共同体和等级制度的束缚后，人具有了创造自由因果性的可能性，也就是按照自己的想法和良知自主行事的可能性。 人的抽象主体地位的实现是展现在作为个体的人的“自由”之上的，这一“自由”的获得是以资本主义体系扩展和现代民族国家建设为基础的。但是，这一主体地位的抽象性和打上双引号的“自由”都表明了人并没有实现作为具体的人的主体地位，也没有实现完整的自由，人从小共同体“温暖的枷锁”中解放出来，但又陷入到了形式自由、形式平等但实质不自由、不平等的困境中。 这一困境被“公共”实践和制度合法化、形而上学化，使得人们更加难以表达对这一困境感受到的痛苦，更加难以言说对这一困境的不满。
作为社会建制和实践意义上的“公共”及其制度形式的表达 —— 公共性，是现代社会根深蒂固的基本原则，这一原则不仅仅是社会结构意义上的，也是占据支配性地位的自由主义意识形态的核心内容。 虽然“公共”实践和意识形态的规定成为现代社会的基本原则，但并不意味着这一实践和意识形态的规定就是令人满意和信服的，远至社会转型早期的卢梭、康德和马克思、韦伯，近到20世纪现代哲学对现代性的持续批判，乃至形形色色的社会运动，都表达出了对现代社会的不满，对占据支配地位的“公共”阐释和作为实践的“公共”的批判。意识形态的斗争和社会运动的此起彼伏，都将“公共”和“公共性”作为焦点展开，试图在保持术语符号不变的情况下，赋予这一术语以新的概念内涵，进而取代旧的概念。
人们对实践意义上的“公共”的不满和批判，有三点原因：
一是“公共”关照的是形式权利，主张通过竞争来实现社会福利增长，赞同功利主义伦理观，然而通过竞争这一程序实现的公共选择可能会产生同人们朴素的关于“公共”具体内涵的道德直觉相违背的结果。
二是作为形式权利保障的“公共”本身是不完全平等的，也就是“公共”保障了形式权利的平等，但是保留了非政治和公共领域的大量经济社会领域和日常生活中的不平等。这些经济社会领域和日常生活中的不平等要么被视为固有的财产权利，要么被视为国家不能进行过多干预的传统习俗而得到保留。
“公共”实践是对形式权利的保障，而人们之所以能够接受形式权利平等和实质的不平等的合法性理据在于，形式权利的平等能够保障程序的公正，而在程序公正前提下，就有机会实现个人生活境遇的改善。但是，大量的已经被形式权利所保障的经济社会领域和日常生活中的不平等实际上已经造成了起点的不平等，而这一不平等本身与形式权利所承诺的个人竞争的“敏于才能、钝于天赋”的原则是矛盾的。
三是“公共”实践及其制度体系是高度抽象和形式化的。“公共”实践追求的是普遍性的原则，但是，普遍性原则本身就是通过对特殊的情境抽象构建出来的。普遍性原则在跨时空的应用上，会面临诸多的困难，普遍性原则嵌入到个别情境中的时候总会产生各种各样的谬误，如果这一普遍性原则具有很强的约束力，那么这种谬误的实际危害就越大。普遍性原则面临特殊情境产生的一系列问题，其根源在于两点：
一是这些原则并未经过理性的检视。大量的普遍性原则本质上是与特殊情境适应的理论，是为了解决特定时空产生的特定问题而提出的，但是这些理论被抽象化为普遍性原则后，就具有了意识形态上的霸权地位，使得人们在运用这一普遍性原则的时候总是不假思索地将其作为绝对正确的真理来看待。
二是公共实践以个体主义本体论为逻辑起点和价值皈依，理性自利的原子化个体的存在及其制度体现——财产权利保障，才是公共实践的目标，也是其形式特征——公共性的主要内容。 一个能够有利于理性自利的原子化个体对自身财产收益进行计算的具有稳定性和可预期性的形式理性制度体系，以及围绕这一制度体系生发出来的治理模式，是现代社会“公共实践”的完整表达。 在“公共实践”构想的理想化世界中，人是理性自利的原子化个体，追求利益才是唯一具有意义的行为，高度形式理性的制度体系与个体的理性自利是相得益彰的，整个理想化世界以追求经济的永续增长作为唯一的目标。但是，现实的治理世界和生活世界显然是斑驳复杂的，人们的行动并不完全出自于利益考量，会有更多的价值追求。因此，当一个悬浮于日常生活世界和治理世界的“公共”制度体系自上而下地嵌入到日常生活世界和治理世界的时候，其实践方式必然是入侵式的和殖民式的，它意图将日常生活世界和治理世界改造为“公共”制度体系构想的理想化世界，也必然会遭到日常生活世界和治理世界普遍的反对和抵抗。“公共”的实践和制度体系被现代社会确认，但是并不意味着它就是绝对正确的、免于检视的真理。因此，人们才在道德和伦理观上对现代社会建制和实践意义上的“公共”进行批判。
作为现代社会建制和实践意义上的“公共”同人们在日常生活中对“公共”的理解有着很大的不同。在日常生活中，对“公共”的理解主要从两个方面展开：
一是将“公共”视为共同利益及其维护。从人们的日常生活和开展集体行动的微观实践来看，“公共”与“共同”对于普通人而言是一致的。这种一致更多体现在人与人的相互关联的社会关系和利益关系上。人们对“共同”和“公共”的日常生活理解，并没有将“共同体”视为必须要牺牲自己的个人利益的抽象建构物，也没有将其视为个人毫无自由可言的森严等级制度，而将“共同体”和“共同利益”的维护视为一个自然而然的过程，视为自觉履行的义务。因此，普通人在日常生活中理解的“公共”，其实就是对自己生活的共同体利益的自觉维护和服从。朴素的“公共”理解里蕴含的是关于人到底是怎样一种存在的深刻的哲学观念——人只要生活在社会中，就生活在某个共同体中，就会介入到解决共同体面对问题和增进福利的过程中，人是现实的、社会关系中的人，而非理性自利的原子化个体。
二是将“公共”视为一种对他人的义务和责任，意识到作为人的选择及其后果，都来自与他人的合作和社会的帮助，其个人选择的后果也可能对他人和社会产生影响。因此，“公共”被视为义务和责任，这一义务和责任是积极意义上的，即作为人，会将帮助他人、奉献社会视为行动的价值源泉。在日常生活和集体行动的微观实践领域中，人们对“公共”的理解承袭了传统社会对共同体的责任感和义务感，这种责任感和义务感并没有随着社会转型消失，而是不断地适应社会制度的变迁，展现出与当下社会相适应的样貌。对“公共”的日常生活理解也是古希腊城邦公共生活传统的当代体现：“在古希腊人看来，公共领域是自由王国和永恒世界，因而和必然王国、瞬间世界形成鲜明对比。只有公共领域中出现的一切，才能让所有人看得真真切切。公民相互之间进行对谈，从而把事务表达出来，并使之形象化；彼此差不多的人通过争论，才能把最好的衬托出来，使之个性鲜明——这就是名誉的永恒性。因此，如果说生的欲望和生活必需品的获得发生在私人领域（okikos）范围内，那么，公共领域（polis）则为个体提供了广阔的表现空间；如果说前者还使人有些羞涩，那么后者则让人引以为豪。公民（homoioi）之间平等交往，但每个人都力图突出自己……从文艺复兴开始，这种公共领域就和所谓的古典的一切具有了真正的规范力量，至今依然如此。不是决定它的社会结构，而是意识形态本身就有着能够跨越数个世纪而保持稳定的延续性——这是从精神史的层面来讲的。”
当代人对“公共”的规范性构想并不是现代社会建制和实践意义上的“公共”，而是古希腊城邦公共生活的当下复现，这种城邦公共生活的想象祛除了城邦政治中关于公民资格优先于人和奴隶制的不平等制度和意识形态内容，唯独留下了平等的个人共同参与公共生活达至善的愿景。
这种善的愿景建立在对现代社会和传统社会的双重扬弃之上：人们参与公共生活是出自自觉而非习惯，参与公共生活与享受个体自由是相容的，人们也意识到只有参与公共生活才能确保个体自由的实现，公共生活本身也是建立在个体生活的平等、多元之上，这就形成了对传统社会个体的沉睡和理性的蒙昧的扬弃；人们意识到自己是生活在社会中的，是与他人发生社会交往的，自己的任何决策和行动都有赖于他人和社会的支持，也会对社会和他人造成影响，参与公共生活就不仅仅是为自我利益的实现，更是为了社会利益和社会福祉的增进，合作而非竞争就成了公共生活的主旋律，这就实现了对现代社会理性自利的原子化个体和竞争行动逻辑的扬弃。
公共生活与日常生活本身是融通的，共同构成了完整的生活世界。 人的主体性也在公共生活和日常生活的融通中得到了实现，这一主体性既是抽象意义上的作为整体的人类的主体性，也是具象意义上的作为现实的、个体的人的主体性。 主体性的实现意味着自由的实现，这一自由是自律和积极的探索和实现自身的不断进步，是对善的不断追求，是对他人权利、行动价值和意义的承认，是合作而非竞争。因此，在完整的生活世界中，“公共”就不再会被视为对理性自利原子化个体的财产权利的保障，而会被视为现实的人、社会关系的人的自主权利的保障和合作行动的基础。完整的生活世界意味着公共生活和日常生活的融通，意味着人的完整主体性的实现，也意味着人的自由的达成。 公共生活和日常生活的融通意味着二者的平等地位，也就意味着现代性社会建制意义上的“公共”的内容 —— 理性自利的原子化个体、财产权利的保障、竞争关系和日常生活意义上的“公共”的内容 —— 现实的社会关系中的人、积极参与公共生活、合作关系的相互承认，就是在社会交往上，由现代性社会建制的孤立自我的确证走向日常生活的相互依存的承认他人，是从总体和抽象意义上的人的主体性的实现向具体和情境意义上的人的主体间性的实现迈进。 换言之，对他人人生意义和行动价值的承认就意味着平等的实现，意味着对人的评价是建立在经济价值上的现代性的超越，意味着公共就不再仅仅只是对促进经济增长和个体自利为目标的保障，而是对个体自由的实现人生价值的支撑。因此， 公共生活的新的想象有赖于全面平等的实现，在达成全面的平等过程中，悬浮在生活世界之上的现代性制度也逐步向生活世界融合，现代性的制度的“公共”也逐步向日常生活靠近，实现日常生活和公共生活的融通，实现人真实的自由自主。
现代性的“公共”是消极的，强调原子化个体形式权利的保障。现代性的“公共”以保障个体财产权利为核心的形式权利体系为主要内容，认同通过竞争逻辑为核心的市场机制来实现社会福利增长的正当性。但是，竞争实现社会福利的增长的路径本质上是不可持续的，因为竞争同自由和平等是存在巨大张力的。竞争意味着一个人对另外一个人的物化，通过物化他人实现自身利益的增长。在这一过程中，人要么是消极和被迫的；要么是积极主动的，但却是以客体化他人和限制他人为代价的。无论是哪一方面，都与人们在日常生活中理解和运用的自由、自主是相悖的。正因如此，社会普遍掀起了对现代性意识形态和社会建制的批判，无论是强势民主观念、积极自由观念，还是社群主义思潮，都力图强调作为治理对象的、丧失主体性的公民进行全面的、多层次的政治参与，甚至是主导政治和公共生活，以实现悬浮的现代性政治和公共生活同真实的日常生活的融通。
在公共行政和治理领域，弗雷德里克森和登哈特夫妇主张公共的公民权和公共服务的公民权理论，试图在理论上讨论现代性政治和公共生活同日常生活融通的可能方式。弗雷德里克森和登哈特夫妇建构的理论，强调公务员本身的去官僚化，而去官僚化并不是去文官制度对公务员的保障，而是指公务员恢复到早先社会自治和乡镇自治中“职业公民”的角色和功能上，强调公务员与公民的高度合作，也就是说我国政治语境中常言的“鱼水关系”和“血肉联系”。公务员拥有着自由，公民也拥有着自由，双方的自由建基在理解的一致上，进而实现悬浮的公共和政治生活向日常生活领域的融合——公务员实现抽象的公共和政治生活角色同自己日常生活的角色融通，而公民也实现自己具体的日常生活和普遍、抽象的公共生活的融通。
因此， 公共实践的新想象，至少是建立在对人的主体性的真正尊重和恢复之上。这一主体性建基在人的现实的社会关系之上，换言之，人的完整的主体性就是主体间性。因此，主体性的实现有赖于对他人的承认和尊重，有赖于人对社会和他人的义务感和责任感，而这一义务感和责任感来源的规范、原则需要理性的反思，通过人与人之间的真正的沟通和交往，实现理解的一致，使得义务感和责任感建立在“真理的共识论”而非“真理的独断论”上。
公共的新想象是人的主体性的实现，是人的自由，而自由是人运用自己的良知做出选择和行动。良知发源于社会关系中的人的自觉的理性运用和反思，强调“我”赞同的良知，也能够为他人所接受，不是建立在压迫和限制他人的权利和主体性之上的。因此，“公共”不是分裂和悬浮的，而是融合在日常生活中以现实的、社会关系的人的平等交往和理性运用产生的共识为基础的。“公共”本身是演进的，它是在无数个别、具体的实践中发生变化，同时经过人的实践理性的重新筹划而成为的新的规范，是一种不断实现人的主体性的追求而非形而上的状态。实现公共的新想象，需要人的主体性的实现，而人的全部的主体性的实现则建立在抽象的现代性公共生活和日常生活的融通上，这就意味着区隔的打破和全方位的平等的实现，意味着从孤立的自我确证和客体化他人走向相互关联的自我实现和承认他者。对公共行政而言，就意味着以政府为核心的命令治理、以市场为核心的竞争治理，向社会和日常生活为核心的平等的合作治理融合。这一转变的必要条件在于平等，正如德沃金所言：“我们所追求的平等是人格和非人格资源本身的平等，而不是人们用这些资源实现福利的能力的平等。”
公共实践的新的想象是人的完整的主体性不断实现的过程，这与主体间性的实现属于同一个过程。人的主体性的实现过程在三个方面得以展开：
第一个方面是现代性的“公共”制度的解体。现代性“公共”制度的解体需要翻转这一制度的两个根基：第一个根基是这一制度的逻辑起点和价值规范，即理性自利原子化个体；第二个根基则要翻转由第一个根基所延伸出的行动逻辑和社会交往方式，即竞争的、以物化他人为手段、以满足自己为目标的行动逻辑和交往方式。人的主体性的实现就建基在构建承认自我存在合理性、反思自我并就实现相互朝向他人的理解一致为目标的社会交往方式上，以合作而非竞争作为行为逻辑，建构一个融通他人和自我、融通政治和生活世界的共同体。政治和公共生活向日常生活的融合实现了政治的公共化和公共的政治化，重新将政治带回到人们的生活中，也实现了作为整体人类的主体性向具体的现实的人主体性的演进。
第二个方面是平等的不断实现。这里的平等指的不是均等，也不是形式权利的平等，而是人的去商品化。人的去商品化体现为两点：一是作为被异化的劳动者的人，能够拥有追求不同人生价值和实现人生理想的可能性，而这些是无法在市场上实现的。二是作为劳动者的人可以不通过进入市场、被商品化，也能获得基本、体面的生活保障。人的去商品化是平等的不断实现的基础，人不再会因为经济表现（创造经济价值）这一单向度的目标被评价，并以此分配相应的资源。对一个人的评价将会是更为多元的。通过去商品化来实现人的平等，意味着人将摆脱对物的依附，而走向人与人之间的平等、理性和友善的交往、合作。
第三个方面是公共实践的道德和伦理规范建构的“真理共识论”
。在现代性的公共实践和制度所支撑的道德和伦理规范中，无不以理性自利的原子化个体作为逻辑出发点和价值皈依，以人的理性自利原子化个体及其竞争为主要特征的社会交往方式为主要内容，建构一整套的“霸权独白”的道德和伦理规范。这一道德和伦理规范典型地体现为自由主义意识形态，可以被称为公共实践的道德和伦理规范建构的“真理独断论”。在公共实践的道德和伦理规范建构的“真理共识论”中，作为逻辑起点和价值归因的是历史脉络和社会关系中的现实的人，对个体的尊重和对社会的奉献是融通的，是依靠主体间平等和理性的交往来实现个人和社会关系的动态调整。
人的主体性的实现过程是公共实践的谋划过程，也是公共行政的新发展阶段。在这一过程中，人这一概念得以从抽象恢复到具象，人与人之间的关系从客体化彼此到将对方视为主体，这是人的主体性实现的过程，也是公共实践的谋划过程，更是公共行政的新阶段。 公共行政的新阶段的发展仍然充满着挑战，而 这一挑战则来自于公共行政的新的发展阶段的社会结构变迁背景和制度约束 —— 新自由主义（Neoliberalism）浪潮引导的系统性政治、经济和社会改革。 新自由主义意识形态引发的系统性政治、经济和社会改革给公共行政的发展和创新带来了些许的机遇和更为严峻的挑战。
机遇在于，新自由主义严重打击了凯恩斯主义经济发展模式、福利国家社会保障和政治整合模式、行政国家的政府主导治理模式的声誉，使得自上而下的科层制政府组织模式面对着极大挑战，祛魅了官僚制政府和以政府为核心开展的治理，为公民参与、协商民主的公共行政和公共治理实践方式提供了空间。
挑战在于，
新自由主义的改革重点是重新恢复资本主义体系的完整自主性，将市场经济从监管的政治和社会结构中脱嵌出来，实现市场经济的自律性。
这一改革目标被分解为去监管、自由化、私有化、金融化与全球化。这一系列的改革目标的实现涉及对诸多利益和政治权力的调整和重新配置。因此，一个强有力的自上而下的行政国家又显得尤为必要，它可以排除社会干预，强力推行服从于改革目标的政策，并压制反对意见。
在新自由主义改革时代里，我们得以看到新自由主义展现出了一切为了消费的消费主义面孔和为了秩序的保守主义面孔，也得以发现资本主义与真切的民主政治存在的巨大张力，以及资本主义和威权主义的天然联系。
正如大卫·哈维所言：“反讽的是，在一个被认为由新自由主义规则统治的世界中，美国的行为方式好似于凯恩斯主义国家，恢复了军事主义和消费主义的大规模赤字投资。”
新自由主义本质上反民主和去政治化的改革目标，使得公共行政的发展面临着更大的挑战。这一挑战来自于行政国家的精英治国路径依赖，更来自于民主的市场经济改造、政治的资本主义改造带来的政治关系庸俗化对公共行政的侵蚀，这一侵蚀在新公共管理运动中展现得淋漓尽致。
在新自由主义改革高潮渐去，新公共管理运动逐步被治理浪潮取代的历史和当下，公共行政向公共治理的发展有着两个基本理论目标，也是实践任务：一是对行政国家和精英治国的持续批判，对市场逻辑和竞争机制对公共领域的侵蚀的抵制；二是在现代性的新形式——新自由主义浪潮阴影下，继续探索实现人完整主体性的公共治理的实践方式和理论阐释。
新自由主义的兴起代表着古典自由主义的复兴，简单来说，新自由主义强调以占有性个人主义为基础，通过近乎完全的市场竞争，能够实现社会福利普遍增长的设想。新自由主义本身强调形式权利的至高无上性，在具体政策安排和制度设计上，强调尽可能地减少政府干预、削减社会福利、增加竞争。新自由主义的兴起意味着凯恩斯主义和福利国家的退潮，这导致了两个后果：一方面昭示着对人的评价将会更加重视其创造的经济利益，对人的权利保障则会退回到对基本政治权利和产权的保障，更多的经济社会权利将被削弱；但另一方面，也打破了政府为核心的排他性治理，使得公民参与、强势民主等理论上同新的公共实践想象面向一致的思潮具有了更多的生存空间。
新自由主义在政府管理与治理改革上，以新公共管理运动为蓝本，但新公共管理运动在政府管理和治理改革上并没有取得想象中的成果。新自由主义的整体改革的目标在于恢复资产阶级在整个治理体系中的核心地位，并扩展利益；重点不在于增长，而在于重新分配，即使得福利国家利益自上而下的流动扭转为新自由主义国家自下而上的流动。
新公共管理运动在新自由主义改革浪潮中的重点不是政府组织模式的变更，而是私有化和社会福利措施的削减，意图通过财政压力来塑造一个激烈的府际竞争格局，实现城市从生活空间到增长机器的转型，由此产生了经营城市的经济发展模式。新公共管理运动在政府管理和治理改革上并未实现它关于政府效率提高、政府回应强化的承诺，却制造了一系列的问题：贫富差距扩大、社会排斥的强化、政府公共服务和管理碎片化。在新左翼思想家以及强调积极自由、强势民主理论的学者呼吁下，新公共管理改革被治理浪潮所取代，这一浪潮由各国政府新上台的去福利国家化的左翼政府实现。但是，治理同既往的现代自由主义（New Liberalism）意识形态下的福利国家不能同日而语，治理突出地展现为社会民主主义的“第三条道路”政策安排和制度设计。然而“第三条道路”的着眼点并不是遏制人的商品化，而是通过国家力量干预，促使人更快地商品化。因此，治理所呈现出的政府管理和社会治理改革更多的是针对新自由主义政府改革导致的政府和公共服务碎片化问题，而开出的药方则是整体性治理和元治理。
尽管主流上的治理改革是建立在新自由主义改革遗产之上的，这一遗产表现为两个方面：一是重建资本积累的条件并恢复经济精英的权力
；二是限制民主政治对资本主义体系可能的干预，限制劳动者的集体行动权利、削弱劳动者的集体行动能力。但是治理仍然带来了社会的回归或者更为确切地说，是自组织和合作治理开展的空间和可能性。
从理论和观念上来说，治理意味着公共行政研究的政治社会学转向
，这一转向使得广义上的非政府为核心的治理得以在理论上被看见、被重视，而理论上的重视往往意味着能够得到现有支配性意识形态的承认。由此，“公共”实践的想象开始从政府为轴心的管理活动向广义上的各个部门合作治理的可能趋势上转变，“公共”实践开始贴近人们日常生活的经验和直觉，即平等的合作治理。
公共治理可以期待的谋划就呼之欲出了，
公共治理是一种可能性，这种可能性给自组织和合作行动提供了制度和理论的空间，而这种空间将会使得人们具有拥抱自身的主体性、拥有自由的可能性。当行动者能够将分割的不同领域重新融合在一起看待时，人就完成了碎片化、部门化向人的一体化的转向。通过抽象的单数的人的复数化，也就是将人重新在理论和制度设计上回归现实和关系本位，而将人从总体上的、抽象的、不注重个体的人重新还原到情境中的、具体的、重视个体的全部体验的真正意义上的人上来。
治理并不意味着一定会走向平等和领域融合的合作行动，也有可能成为市场逻辑和竞争机制的不断强化和扩散的合法性的辩护。从历史和实践来看，治理实践本身承认了以法律地位和权利平等的形式理性制度对经济社会领域大量的不平等现实的正当化。换言之，治理实践是在承认日常生活和现代性的公共生活割裂、对立的前提下，在承认日常生活免于干预的基础上，在承认实质不平等为代价而承认形式上的法律地位和权利的平等的政治和哲学理论窠臼里，来构想通过社会自治、公民参与弥补新自由主义改革造成的缺陷。
当下的治理实践虽然主张多中心，但是多中心仍然是不平等的，存在着中心—边缘的治理结构。这一治理结构反映了政治权力的非对称分配、公共哲学和意识形态的“霸权独白”、社会等级制度根深蒂固。治理无论如何宣扬多中心治理、社会自组织，但是治理依旧呈现出科层制和市场机制为中心、社会和自组织治理为边缘的不平等的理论和实践关系。因此， 公共治理要实现公共实践的新的意涵、实现人的主体性，就不能不思考政治，因为政治本身处理的是不平等如何合法化的问题。批判地思考政治意味着对不平等合法化外衣的剥离，意味着对不平等本身的尖锐批判。唯有如此，才可能实现真正意义上的公共治理，即每个人平等地参与其中，每个人的声音和诉求都能够被平等地看待和尊重，每个人的价值本身就是值得尊重的。这一尊重不来自于其先赋身份，不来自于其创造的经济价值，也不来自于抽象共同体的资格规定。