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立国的基础，关系于开国的规模；而开国的规模，与开国者的识量，又有密切的关系。光武中兴，他的长处，《后汉书》卷一下《光武帝纪》第一下有谓：
初帝在兵间久，厌武事。且知天下疲耗，思乐息肩。自陇蜀平后，非儆急，未尝复言军旅。……每旦视朝，日仄乃罢。数引公卿郎将，讲论经理，夜分乃寐……虽身济大业，兢兢如不及。故能明慎政体，总揽权纲。量时度力，举无过事……
又卷七十六《循吏列传》叙：
初光武长于民间，颇达情伪。见稼穑艰难，百姓病害。至天下已定，务用安静。解王莽之繁密，还汉世之轻法。
但他是一个非常猜忌严刻的人。《后汉书》卷十七《贾复列传》：“复为人刚毅方直，多大节。既还私第，阖门养威重。朱祐等荐复宜为宰相。帝方以吏事责三公，故功臣并不用。”卷十八《吴汉列传》：“论曰，吴汉以建武世常居上公之位，终始倚爱之亲，谅由质简而强力也。……昔陈平智有余以见疑，周勃资朴忠而见信。夫仁义不足以相怀，则智者以有余为疑，而朴者以不足取信矣。”卷十九《耿弇列传》：“论曰……弇决策河北，定计南阳，亦见光武之业成矣。然弇自克拔全齐，而无复尺寸功；夫岂不怀，将时之度数不足以相容乎。”他在创业时已不敢用耿弇而只敢用质朴的吴汉，更不敢用有宰相才的贾复。范蔚宗的论赞，可谓能推见至隐。所以他在官制上，一方面是减汰由武帝而来的繁冗，使归简约。《续汉志》谓：“世祖中兴，务从节约，并官省职，费减亿计。”这是很对的。另一方面则是尽量降低三公的地位，夺其实权，并不惜加以摧折。三公中大司马列第一位，自建武元年到建武二十年，皆由吴汉为大司马，这只是名义上的推崇。哀帝改丞相为大司徒，大司徒应当为三公的重心。建武三年，以大司徒司直（二千石）伏湛为大司徒。五年以尚书令（千石）侯霸为大司徒。十三年以沛郡太守韩歆为大司徒。十五年以汝南太守欧阳歙为大司徒。二十年以广汉太守蔡茂为大司徒。二十三年以陈留太守玉况为大司徒。由二千石登进为丞相，在武帝时乃偶一见之，至光武则成为常例，这是由登进的程序来压低三公的地位。到了建武二十七年因朱祐之奏，三公并去“大”字。又因光武于更始元年（西纪二十四年）行大司马事，又可能是因王莽以大司马篡汉，所以又将大司马改为太尉，尔后遂常以太尉为三公的首揆。西汉自公孙弘入相封为平津侯，遂成汉家故事。但自戴涉、蔡茂为大司徒，始皆不封侯，这都是为了压低三公地位而来的作法。
但三公地位压低以后，他和汉武帝对丞相一样，既不让他们任事，又不轻轻放过他们，遂使三公成为仕途中的畏途。《后汉书》卷二十六《侯霸列传》：“以沛郡太守韩歆代霸（侯霸）为大司徒……以从攻伐有功，封扶阳侯。好直言无隐讳，帝每不能容……歆又证岁将饥凶，指天画地，言甚刚切。坐免归田里。帝犹不释，复遣使宣诏责之……歆及子婴竟自杀。歆素有重名，死非其罪，众多不厌。……后千乘欧阳歙，清河戴涉，相代为大司徒，坐事下狱死，自是大臣难居相位。”又同卷《冯勤列传》：“司徒侯霸，荐前梁令阎杨。杨素有讥议，帝常嫌之。既见霸奏，疑其有奸，大怒，赐霸玺书曰：崇山幽都何可偶，黄钺一下无处所。欲以身试法耶？将杀身以成仁耶？使勤（冯勤）奉策至司徒府。勤还，陈霸本意，申释事理，帝意稍解。……三岁，迁司徒（冯勤）。先是三公多见罪退，帝贤勤，欲令以善自终，乃因讌见，从容戒之曰：朱浮上不忠于君，下陵轹同列，竟以中伤至今，死生吉凶未可知，岂不惜哉。人臣放逐受诛，虽复追加赏赐、赙祭，不足以偿不訾之身……”总之是告诉冯勤，为三公的人要保全性命，第一是不要直言指斥人君的真面目；第二是只管小事，莫管大事。所以侯霸的未被诛戮，是偶然的。卷三十三《朱浮列传》：“帝时用明察，不复委任三府，而权归刺举之吏。浮复上疏谏曰……窃见陛下疾往者上威不行，下专国命。即位以来，不用旧典；信刺举之官，黜鼎辅之任。至于有所劾奏，便加免退。覆案不关三府，罪谴不蒙澄察。陛下以使者为腹心，而使者以从事为耳目；是为尚书之平，决于百石之吏。故群下苛刻，各自为能……故有罪者心不厌服，无咎者坐被空文……”朱浮是出死力抗拒彭宠以保全河北的人，光武因其好直言恨他，随时想把他杀掉，却不好意思动手。到了明帝，便不明不白地赐死了。范蔚宗在《朱浮列传》后论曰：“……光武、明帝，躬好吏事，亦以课核三公。其人或失，而其礼稍薄，至有诛斥诘辱之累。任职责过，一至于此。追感贾生之论，不亦笃乎！朱浮议讽苛察欲速之弊，然矣。焉得长者之言哉。”总之，光武在官制方面，主要是摧抑三公，独申己志，而将尚书增为六人，使政务的重心全归尚书。西汉尚书处理政务，是通过“平尚书事”的人以属于皇帝；至光武，则尚书直属于自己。而他对尚书的态度，据《后汉书》卷二十九《申屠刚列传》谓：“时内外群官，多帝自选举。加以法理严察，职事过苦。尚书近臣，至乃捶扑牵曳于前，群臣莫敢正言。刚每辄极谏……帝并不纳。”
明帝对三公及群臣的方式，完全继承光武。历史上的滑稽现象是：光武、明帝之所以要如此，是为了便于自己主政，以预防由大臣权重而来的祸患。但章帝以后，和帝即位时年十岁，殇帝生百余日，安帝即位时年十三岁，顺帝即位时年十一岁，冲帝年二岁，质帝年八岁，桓帝即位年十五岁，灵帝即位年十二岁，献帝即位年九岁。先不问这些皇帝的智愚贤不肖，只问在年龄上，由外戚宦官所安排的这些儿皇帝，不先后由外戚宦官专权，还有其他的路可走吗？这是光武所能想象得到的吗？所以光武防闲外戚，甚为周到；而由安帝到桓帝延熹二年（西纪一五九年），一直是外戚专政。延熹二年以后，便一直是宦官专政。
到了宦竖以中常侍而把持生杀予夺的大权，便完全无官制可言，无政治可言；而生民及生民中的知识分子，势非大受屠僇不可。此时还谈什么宰相制度。但自安帝永初元年九月，因灾异策免太尉徐防，三公以灾异免自防始，
后来遂成定例。无与职位相应的实权，却要代替外戚宦官负实际的责任，这也应算作历史的大滑稽。对于上述情形，《后汉书》卷四十六《陈忠列传》，有下面的记述：
时三府任轻，机事专委尚书。而灾眚变咎，辄切免公台。忠（陈忠）以为非国旧体，上疏谏曰：……汉典旧事，丞相所请，靡有不听。今之三公，虽当其名，而无其实。选举诛赏，一由尚书。尚书见任，重于三公。……今者灾异，复欲切让三公。昔孝成皇帝，以妖星守心，移咎丞相……卒不蒙上天之福，徒乖宋景之诚，故知是非之分，较然有归矣。
尚书何以任重，因为他直属于皇帝。皇帝幼弱昏愚，则自然直属于外戚宦官。前引仲长统《昌言·法诫》篇继主张宰相应任一人之后，接着说：
光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下；虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已。然政有不理，犹加谴责。而权移外戚之家，宠被近习之竖……怨气并作，阴阳失和……此皆戚宦之臣所致然也。反以策让三公，至于死免，乃足为叫呼苍天，号咷泣血者也。又中世之选三公也，务于清悫谨慎，循常习故者，是妇女之检柙，乡曲之常人耳，恶足以居斯位耶……昔文帝之于邓通，可谓至爱，而犹展申屠嘉之志。夫见任如此，则何患于左右小臣哉……光武夺三公之重，至今而加甚。不假后党以权，数世而不行，
盖亲疏之势异也。……或曰，政在一人（按指宰相），权甚重也。曰，人实难得，何重之嫌……今夫国家漏神明于媟近，输权重于妇党……不此之罪而彼之疑，何其诡耶。
专制中所谓英断之主，常与宰相制度不相容，必加以破坏而后快。但埋葬此一朝代的因素，也即孕育于此。清华湛恩在其《后汉三公年表序》中，也看出了这一点。
……光武中兴，贤主也。其不任三公，政归台阁，欲使权不下移，政由上出也。迨至再传而后，祸起于贵戚，极于宦官，而汉以不振。吾尝反覆其故，而叹光武之贻祸烈也。夫天下之大权，人主不能以一人独操之明矣，必与人共操之。故重臣之权尊，则人主安坐于上，而权不患其旁落。苟人主举不信之臣而欲独操之，则正人日以远，而小人日以近，必有起而窃之者……非同姓，即外戚耳。夫同姓外戚……因以窃国者比比也。……人主欲起而诛之，而无一二重臣以为倚赖……势必与左右之近臣谋之……于是近臣遂以得志……其所为必多不法，必与外廷之臣为仇……而外廷之臣受祸愈惨。于是忠臣烈士……奋不顾身，以与左右之臣为难。夫人主方与左右之臣为一，而举天下与之为难，则人主亦不能以独全，遂至于溃败灭裂，不可得救……
官制是权力与义务的一种分配和组织。但古今专制者的心理，因为把天下当作自己私人的产业，觉得政治是网罗天下的人力物力以向他的安富尊荣负责，而不感到他是应当对天下（人民）负责。于是便总是从权力方面去看官制，而决不从义务方面去看官制。既是只从权力方面去看官制，于是官制的客观化，感到即是权力的客观化。权力的客观化，感到即是权力离开了他（专制者），而使他感到危险。所以破坏官制的客观化，破坏官制能客观地发挥作用，这是古今专制者所不知不觉地采取的共同路线。形成官制的首脑与骨干的是宰相。宰相一职，在事实上是不可无；但一旦成为制度，即赋予了若干的客观存在的意义。因此，通过二千多年的专制，都是循环地破坏宰相在制度上的客观地位，而以皇帝身旁的地位低微的人去执行宰相的实权。执行久了，原来在地位上本是与宰相悬隔的，也慢慢被承认其为宰相，因而取得官制上的若干客观地位。于是后起的专制者又把它虚悬起来，重新使低微的近臣代替。和田清在《支那官制发达史上的特色》一文
中，对于这种情形，有扼要的陈述。兹译介如下：
除了现在西洋化的最近期，从来旧支那制度发达的过程，有几种显著的特色。第一应当举的，或者可称为支那官制的波纹式的循环发生。天子私人侧近的微臣，渐次得到权力，压倒站在表层的大官。到了不久，取而代之的时候，在他的里面，又生出私的实权者，发达而成为表层的大官，不断地反复着。例如秦汉之际，宰相总揽庶政，或曰丞相，或曰相国。……但其中，尚书、中书这种东西出现，渐渐篡夺了宰相的权力。尚书……初不过是在殿中主管发书的微官，由担任天子的秘书
而渐次加重权力。……随尚书权力的渐次增加，也具备了令、仆射、尚书等职位，而独立成为尚书省。尚书令仆是天下的宰相，尚书省代替了过去的丞相府。
中书，乃中官尚书之义。这是武帝游宴后庭，任命宦者所担任的尚书……到了由宦者出身的曹魏，中书长官的监令，掌握了宰相的实权。门下省的长官侍中，本是侍奉天子左右的侍者；但尚书、中书渐渐居于表层的地位时，侍中便代居机要，渐握实权，从住在宫中黄门之下的地方，而开始有门下省之名。北魏时的黄门侍中称为小宰相。从南北朝时，尚书、中书、门下，并称三省，以及于隋唐，而成为表层的政府。
其中，中书宣奉诏命，门下驳议，尚书将确定了的诏命施行于天下，所以尚书省是站在最表层的官署。但它仅是形式，并无实权，实权渐移于内面的中书、门下。尚书省曰南省，在外；在内者仅有中书、门下，组织政事堂，议定大事。中书、门下，渐成表层时，也渐失掉了实权，天子更自选亲信，加以“同中书门下三品”或“同中书门下平章事”等，使参与其事。同中书门下云云，正如其名称一样，不过是中书门下的暂时代理；但因有天子的信任，实权便渐移到他们手上。……同中书门下平章事，也渐成为表层，唐末便由天子的顾问翰林学士院代之，有内相之称。还有由宦官构成的枢密使，也好像渐取得实力。但以后变为主兵权的武官。
宋太祖抑权臣，张天子独裁的纪纲；但不久，中书省与枢密院为重而称为二府，同平章事握宰相的实权。元的行政府也是中书省，其长官曰丞相。明太祖洪武十三年废中书省，罢宰相，使六部尚书直属于天子。……不久，到了他的子孙的时代，内廷顾问之官，握得宰相的实权。六部尚书，官正二品，而内阁大学士不过是正五品的微官；但因居于备天子顾问的地位，便渐增加实权，后遂以大学士当宰相之任，清的内阁制度，全由此而来。但后来，内阁也站到表层了，与内廷疏阔，于是选拔内阁中特为亲信者为军机处大臣，使在隆宗门内的军机处决定大事。……这是中央的显官，大概都为内部之微臣所取代的历史。
总之，宰相在官制中的地位，一带有客观的性质，专制者便觉得和他离得太远了，不可信任了，须以侧近的微臣取其实权。这是汉武帝、光武顺着一人专制的要求所开下的一条路，后百世而不能改。但西汉亡于外戚，东汉亡于宦官，这正是一人专制的自身所造出的无法克服的矛盾。