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宣帝起自民间，霍光死后亲政，励精图治，五日一听治，并常到宣室斋居而决事，信赏必罚，号为中兴。惩“大将军”专政之祸，政权在形式上从大将军这类的内臣，又转回到宰相手上。魏相、丙吉，和他私人有特深关系，先后为相。史称丙吉：“宽大好礼让，不亲小事，时人以为知大体。”这实际是他两人的共同特点。他只有如此，才好让宣帝多发挥亲政以后的统治力。所以《汉书》卷七十四《魏相传》：“及霍氏……伏诛，宣帝始亲万机，励精为治，练群臣，核名实；而相总领众职，甚称上意。”又同传赞谓“近观汉相，高祖开基，萧曹为冠。孝宣中兴，丙魏有声。是时黜陟有序，众职修理，公卿多称其位，海内兴于礼让。览其行事，岂虚乎哉。”这里我要指出的是：宣帝在政治上最大成就之一，是把武帝和霍光破坏了的官制中的宰相体制，在进用的程序及行政的系统上，大体恢复了正常。前引《张安世传》以大司马领尚书事参与宣帝的决策，但仍在表面上维持宰相的体制，这实际是了不起的一件事。但宣帝的内心，并不信任宰相，因而有下述三种发展：
（一）《汉书》卷七十四《魏相丙吉传》：“及霍氏诛，上（宣帝）躬亲政，省（察）尚书事。”这样一来，霍光时代的尚书向大将军负责，现则向皇帝负责。《汉书》卷八十九《循吏传》载黄霸为丞相，荐史高为太尉，“天子使尚书召问霸”；“尚书令受丞相对，霸免冠谢罪”。所谓“召问”，实际是“责问”。尚书所以能责问丞相，是因为尚书此时直属于皇帝，乃以前所未有。此例一开，等于把尚书的地位，高压在丞相的上面，使相权受到很大的损害。《汉书》卷七十二《两龚传》：“丞相王嘉上书荐故廷尉梁相等，尚书劾嘉言事恣意迷国，罔上不道。”王嘉卒以此致死。又《汉书》卷八十三《朱博传》，朱博为丞相，与御史大夫赵玄奏请免何武、傅喜爵土，“上（哀帝）知傅太后素常怨喜，疑博、玄承指，即召玄诣尚书问状”，结果赵玄减死罪三等，而朱亦以此自杀。到了东汉，尚书责问公卿，遂成常例。《后汉书》卷六十一《左周黄列传》：“是时大司农刘据，以职事被谴，召诣尚书，传呼促步，又加以捶扑。”这可以说是冠履倒置，朝廷之体制扫地无余；而皆自宣帝发其端。又《汉书》卷七十六《张敞传》：“敞到胶东……吏追捕有功。上名尚书，调补县令者数十人。”是宣帝时诠选之任，亦归尚书，这也是贬损宰相的实权，开东汉事归台阁之渐。
（二）在上面提到宣帝使尚书召问黄霸的一段话中，宣帝对宰相职权的说明是：“夫宣明教化，通达幽隐，使狱无冤刑，邑无盗贼，君之职也。”把宣帝心目中的相权，与前引陈平口里的相权两相比较，已经大大地加以局限。
（三）《汉书》卷七十八《萧望之传》：“初宣帝不甚从儒术，任用法律，而中书宦官用事。中书令弘恭、石显久典枢机，明习文法，亦与车骑将军高（史高）为表里。”《汉书）卷三十六《楚元王传》，元帝时，“四人（萧望之、周堪、刘向、金敞）同心辅政，苦患外戚许、史在位放纵，而中书宦官弘恭、石显弄权”。欲加以抑制。结果遂使萧望之自杀，周堪、刘更生（向）废锢，太中大夫张猛自杀于公车，魏郡太守京房及待诏贾捐之弃市，御史中丞陈咸抵辠为城旦，郑令苏建以事论死。“自是公卿以下畏显，重足一迹。”
其端皆发自宣帝。《汉书补注》于《霍光传》宣帝辄使中书令出取封事下引何焯曰：“使中书令出取，不关尚书，一时以防权臣壅蔽。然自此浸任宦竖矣。成帝以后，政出外家，有太后为之内主，故宦竖不得挠。不然，石显之后，必有五侯十常侍之祸。”这种看法是很对的。
总之，宣帝因惩霍光以大将军专政，稍加矫正，颇存宰相制度的体统。但虽以魏相丙吉等皆心腹之寄，仍不能信任宰相制度之自身，而依然从实质上去加以削弱；这样便更加强了尚书的地位，并酝酿宦官外戚之祸。
元帝时代的政权，在中书令石显手上。《汉书》卷三十六《楚元王传》，元帝征周堪“拜为光禄大夫，秩中二千石，领尚书事”。但“显干（师古曰：干与管同）尚书事（事字依官本补）；尚书五人，皆其党也，堪希得见，常因显白事，事决显口”，所以周堪虽领尚书事而无实权。成帝即位，“以元舅侍中卫尉阳平侯王凤为大司马大将军领尚书事”，正式进入到外戚专政的阶段。中间虽有哀帝时董贤的插曲，但此一格局，一直发展到王莽的篡汉。萧望之、刘向们，在元帝时代，曾经以全力反对尚书用宦官，换言之，要取消由武帝所设的中书，不仅未能做到，而且以此贾祸。但到了建始四年（纪前二十九年）“罢中书宦者，初置尚书员五人”。必罢中书宦者，王凤的领尚书事乃有其实。增加一个三公曹主断刑狱，把廷尉对刑狱的最高审议权也转移到尚书了。尚书职权的扩大，即王凤职权的扩大。此乃在外戚专政情形下的演变。《资治通鉴》卷三十在这一年下记着“是时上委政王凤”，是完全正确的。此时张禹以师傅旧恩，与王凤并领尚书事；但张禹内不自安，常心存退避。河平四年（纪前二十五年）六月，以张禹为丞相，反得以自安，这是因为丞相此时已有名无实，所以与王凤可不发生权力上的矛盾。
但终西汉之世，丞相在法理上始终保持总领百僚的地位。《汉书》卷六十八《霍光传》记废昌邑王时，“群臣连名奏王”的位次是“丞相臣敞、大司马大将军臣光、车骑将军臣安世、度辽将军臣明友、前将军臣增、后将军臣充国、御史大夫臣谊……”在此一位次中，御史大夫副丞相的正常地位受到了侵夺，但丞相的地位依然要安放在当时大权在握的大司马大将军的前面。成帝时，王音以从舅越亲用事，“上（成帝）以音自御史大夫入为将军，不获宰相之封，六月乙巳，封音为安阳侯”。
按王音此时以大司马车骑将军辅政，而成帝惜其不获宰相之封，可知此时的丞相地位，犹在将军之上。因为宰相的此一崇高地位，除了非常时机，有如霍光专政、石显专权这类的情形以外，若遇见振奋有为的丞相，依然可以发挥统领百僚的功用。成帝时虽外戚当政，然翟方进为相，踔厉奋发，与张禹为相的情形大不相同；因为成帝时翟方进是凭借着宰相在官制中的崇高地位。但此一丞相的崇高地位，因为何武进言改为三公而开始动摇，遂下开东汉三公徒拥虚名之渐。《汉书》卷八十三《薛宣朱博传》：
初，汉兴袭秦官，置丞相、御史大夫、太尉。至武帝罢太尉，始置大司马，以冠将军之号，非有印绶官属也。及成帝时，何武为九卿，建言古者民朴事约，国之辅佐，必得贤圣。然犹则天三光，备三公官，各有分职。今末俗文弊，政事烦多；宰相之材，不能及古；而丞相独兼三公事，所以久废而不治也。宜建三公官，定卿大夫之任。分职授政，以考功效。其后上以问师安昌侯张禹，禹以为然。时曲阳侯王根为大司马骠骑将军，而何武为御史大夫；于是上赐曲阳侯根大司马印绶，置官属。罢骠骑将军官。以御史大夫何武为大司空，封列侯。皆增奉如丞相，以备三公官焉。议者多以为古今异制。汉自天子之号，下至佐史，皆不同于古，而独改三公，职事难分明，无益于治乱。
何武的建议，除了他所说的表面理由外，可能并非仅为了要借此提高自己御史大夫的地位，而系想把当时以大司马的官衔实际辅政的大司马，纳在三公之内，在三公名义之下，可以“分职授政”，反使丞相与御史大夫能分担到一分职权。不然，丞相的“久废而不治”的摆在眼面前的原因，何武岂有不知之理？但何武不能从皇帝应当尊重正常的官制的地方来纠正“久废而不治”，却借辞以破坏宰相统领百僚的地位来纠正久废而不治。殊不知官职的治与废，首先是决定于皇帝的意向，及宰相的风格。皇帝向着宦官，向着外戚，则把宰相的地位向下拉平后，连表面上的体统也没有了，其废也更甚。《资治通鉴》把改宰相为三公，系于绥和元年（纪前八年）。过了两年多，为哀帝建平二年，因朱博的话，又恢复大司空为御史大夫。《汉书》卷八十三《朱博传》：
后二岁余，朱博为大司空，奏言帝王之道，不必相袭，各繇时务。高皇帝以圣德受命，建立鸿业，置御史大夫，位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。今更为大司空，与丞相同位，未获嘉祐。故事，选郡国守相高第为中二千石。选中二千石为御史大夫；任职者为丞相。位次有序；所以尊圣德，重国相也。今中二千石未更（经过）御史大夫而为丞相，权轻，非所以重国政也。臣愚以为大司空官可罢，复置御史大夫……为百僚率。哀帝从之。
朱博上面的话，有两大要点。（一）他反对改御史大夫为大司空，与丞相同位，实际更反对当时由外戚而来的大司马与丞相同位。（二）他指出中二千石未经过御史大夫而为丞相，实际指的是当时的大司马，皆不是通过晋升的正常途径，而仅凭外戚关系得来，更不可使其与丞相同位。其目的则在尊相权以尊国政；这才把握到当时与政制关连在一起的政治根本问题。哀帝虽然暂时听了朱博的话，但不仅实际的政权先是操在外戚丁、傅手上，后操在佞幸董贤手上；并且他为了提高董贤的地位，终于元寿二年（纪前一年）“五月甲子，正三公官分职。大司马卫将军董贤为大司马，丞相孔光为大司徒，彭宣为大司空”。
不久又在上面加太师太傅太保，而专制政治中较为合理的丞相制度，更由多头制的混乱而破坏以尽；东汉遂承此弊制，而与外戚宦官相终始。由丞相改为三公的利害，《后汉书》卷四十九《仲长统列传》简撮其所著《昌言》中的《法诫》篇说：
周礼六典，冢宰贰王而理天下。春秋之时，诸侯明德者皆一卿为政。爰及战国，皆亦然也。秦兼天下，则置丞相而贰之以御史大夫。自高帝逮于孝成，因而不改，多终其身；汉之隆盛，是惟在焉。
夫任一人则政专，任数人则相倚。政专则和谐，相倚则违戾。和谐则太平之所兴也，违戾则荒乱之所起也。
仲长统主要是指东汉以立论，而其端实开于西汉之成帝，这是相权的一大演变。
成帝时的另一大演变，为以灾异逼翟方进自杀。天以灾异显示其谴责的意志，因而引起人君的警惕。此一事实，当然可以推到远古。但由周初开始的人文精神，逐渐发达，这种以灾异见天意的影响便日益稀薄，自董仲舒上《天人三策》，以为“天人相与之际，甚可畏也”。于是以此为一转捩点，通过灾异以表现有意志的天，重新压在大一统的一人专制的皇帝头上，常常引起他们由惶恐而求直言极谏，并选举贤良方正等举措。及成帝时，“刘向以王氏权位太盛，而上（成帝）方向《诗》、《书》古文，向乃因《尚书·洪范》，集上古以来历春秋战国至秦汉符瑞灾异之记，推及行事，连傅祸福，著其占验，比类相从，各有条目，凡十一篇，号曰《洪范五行传论》，奏之。天子心知向忠精，故为凤（王凤）兄弟起此论也。”
在《洪范五行传论》中，把皇帝的一举一动，都与天紧密关联着，一点也不放松。这样一来，皇帝的精神负担，自然更加重了。但到了绥和二年（纪前七年），荧惑守心，善为甘石之学的郎官贲丽，“言大臣宜当之。上乃召见方进，还归，未及引决，上遂赐册责让，以政事不治，灾害并臻，百姓穷困，曰：欲退君位，尚未忍，使尚书令赐君上尊酒十石，养牛一，君审处焉。方进即日自杀”。
这是把董仲舒、刘向们所苦心经营出的一套控制皇帝的办法，轻轻地转移到丞相身上去了，开尔后以灾异免三公之局，三公仿佛是专为皇帝作代罪羔羊而设，而宰相的功用，更减削以尽。